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O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/ 291 pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 (Online)
Vulnerabilidade e risco: apontamentos
teóricos e aplicabilidade na Política Nacional
de Assistência Social
Denis Cezar Musial^1 Juliana Ferreira Marcolino-Galli^2 Resumo O artigo tem como propósito tecer reflexões sobre o termo vulnerabilidade e risco, intersecionando suas relações na política de assistência social. A reflexão encami- nhada deixa ver que os termos, frequentemente utilizados nas políticas sociais, de- vem ser compreendidos pelo contexto histórico e social e pela importância do diálo- go entre as ciências. Enfatiza-se a interdisciplinaridade dos termos em seus saberes na produção de conhecimento como prática social e rompimento de olhares en- dógenos para a compreensão na sua totalidade. Finalmente, propõe que os termos sejam estudados em conjunto, para a elaboração, implementação, monitoramento e avaliação de políticas sociais. Palavras-chave Vulnerabilidade; Risco; Assistência Social. Vulnerability and risk: theoretical comments and applicability in the National Social Assistance Policy Abstract The article aims to provide reflections on the term vulnerability and risk, intersecting their relations in social assistance policy. This reflection shows that the terms often used in social policies must be understood by the historical and social context and the importance of dialogue between the sciences. It emphasizes the interdisciplinar- ity of terms in their knowledge in the production of knowledge as social practice and the breaking of endogenous looks for comprehension in its totality. Finally, it propos- es that the terms be jointly studied for the design, implementation, monitoring and evaluation of social policies. Keywords Vulnerability; Risk; Social Protection. Artigo recebido: novembro de 2018. Artigo aprovado: dezembro de 2018.
292 Denis C ezar M usial e J uliana F erreira M arcolino-Galli O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/2019 (^) pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 (Online) Introdução A vulnerabilidade social é um termo frequente nas políticas sociais na América Latina. Entretanto, esse termo está articulado ao quadro conceitual complexo, porque “provoca multiplicidade de olhares e compreensões abrangendo uma discussão que privilegia diferentes contextos sociais e políticos até as questões de fragilidade individu- al” (TEDESCO; LIBERMAN, 2008, p. 255). Questiona-se a apropriação desse conceito quando a “vulnerabilidade social” é descrita ou carac- terizada na Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Pizarro (2001) aponta para essa problemática e afirma que não há um resgate dos conceitos científicos nas políticas sociais e no universo acadêmico na América Latina, bem como, tal termo, quando em sua aplicabilidade é confundido com a pobreza. Nota-se que o autor destaca a possibilidade de uso de termos que fazem referência ao novo paradigma, mas sem nenhuma mudança conceitual. Ou seja, seria uma nova roupagem para um paradigma mais centrado no indivíduo e vinculado a questões socioeconômicas. O presente trabalho pretende discutir como os termos vulnerabilidade social e risco foram implementados pelas políticas sociais. Essa discussão compreende a necessária articulação entre teorias e as práticas profissio- nais e, ainda, apresenta reflexões que podem ser utilizadas para sustentar a elaboração de diagnósticos em outras ações da gestão pública, especi- ficadamente no campo da assistência social. A partir do aprofundamento teórico sobre vulnerabilidade social e risco, realizou-se um atravessa- mento na Política de Assistência Social para compreender como esses termos vêm consolidando a implantação do novo paradigma. Esse debate é pertinente para trazer subsídios na implantação de políticas de proteção social, considerando que esses termos são es- truturantes. De tal modo, tal reflexão busca romper com discursos que, apesar da utilização dos termos, não compartilham dos sentidos concebidos por outras áreas de conhecimento e podem se tornam va- zios quando incorporados na prática dos profissionais.
294 Denis C ezar M usial e J uliana F erreira M arcolino-Galli O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/2019 (^) pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 (Online) pandemia da AIDS, a vulnerabilidade foi visualizada nas políticas sociais brasileiras como: Os termos “vulnerável” e “vulnerabilidade” são usados cada vez com mais frequência nas áreas de pesquisa em ciência social e prevenção da AIDS. Por exemplo, nada menos que 337 resu - mos de trabalhos apresentados na última Conferência Mundial sobre a AIDS (julho de 1998) em Genebra continham a palavra “vulnerável” e “vulnerabilidade”. Isso foi próximo a 10% do total de resumos apresentados nas faixas C (Epidemiologia, Preven- ção e Saúde Pública) e D (Ciências Sociais e Comportamentais, Impacto Social e Resposta). Esses resumos focaram em todos os tipos de público e cobriram todos os continentes (DELOR, HUMBERT, 2000, p. 1557-1558)^4. A visibilidade da AIDS na década de 1980 e seus modelos de intervenções tradicionais, pautados no risco individual começa - ram a ser questionados (NICHIATA et al., 2008). Isso porque, os métodos de intervenção voltados somente para a esfera individu - al, como os grupos de risco, não respondiam à complexidade do problema, esvaziando o tema sem uma análise de conjuntura das relações sociais, seu contexto histórico, político, econômico, cul - tural e suas normas institucionais. Assim, a intervenção individual não garantia promoção e proteção social 3. A partir dos anos 1980, essa problematização entre individual e coletivo impulsionou um movimento de reconceituação, rompendo com a visão unilateral e singularizada da doença, incorporando novas vertentes de olhares e rompendo com estudos “absolutos”. Dessas discussões, o foco se desloca do indivíduo e avança em direção a outros fatores que permeiam a vulnerabilidade e suas significações no território e no tempo (SÃNCHEZ; BERTOLOZI, 2006). Neste contexto, o termo vulnerabilidade ganha uma força ex- pressiva de discussões acadêmicas, sendo necessário compreen - der as interações entre vulnerabilidade individuais, vulnerabilidade
Vulnerabilidade e risco: apontamentos teóricos e aplicabilidade na Política... O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/ 295 pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 ( Online) social e vulnerabilidade programática (BERTOLOZZI et al., 2009). Isso significa que, desde esse período, o termo ganha proporção multifacetada e complexa no universo das políticas sociais. Ayres et al. (2003) esclarecem que a hermenêutica do termo vul- nerabilidade se legitima, primordialmente, o contexto lócus de vulne- rabilidade, alimentando a susceptibilidade a infecção e adoecimento, restringindo não apenas para aspectos individuais, ou seja, estenden- do-se aos aspectos coletivos e considerando sua conjuntura. [...] a vulnerabilidade de um grupo à infecção pelo HIV e ao ado- ecimento é resultado de um conjunto de características dos contextos político, econômico e socioculturais que ampliam ou diluem o risco individual. Além de trabalhar essas dimensões sociais (vulnerabilidade social), é um desafio permanente e de longo prazo sofisticar os programas de prevenção e assistência abrindo espaço para o diálogo e a compreensão sobre os obs- táculos mais estruturais da prevenção e sobre o acesso e para as experiências diversas com os meios preventivos disponíveis (vulnerabilidade programática), para que, no plano das crenças, atitudes e práticas pessoais (vulnerabilidade individual), todos, significando cada um, possam de fato se proteger da infecção e do adoecimento (BUCHALLA; PAIVA, 2002, p. 2). Compreende-se que as múltiplas vulnerabilidades possuem par- ticularidades variáveis, e, por isso, não podem ser vistas de forma isolada e sem interlocuções com os contextos sociais e inseridas nas políticas sociais, isto é, seus movimentos de discussão não são “con - gelados” e “únicos”, devem possui parâmetros flexíveis e abertos a novos diálogos em outros campos. A vulnerabilidade individual consiste em compreender a capa - cidade do sujeito em organizar as informações das situações-pro - blemas e, que tragam mudanças positivas e de proteção ao sujeito. Trata-se, portanto, de pensamentos, ideais, projetos e aquisições individuais que o sujeito dispõe e forma de empregá-los (PAZ; SANTOS; EIDT, 2006).
Vulnerabilidade e risco: apontamentos teóricos e aplicabilidade na Política... O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/ 297 pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 ( Online) Destaca-se que a vulnerabilidade é caracterizada por um “soma- tório de situações”, deixando certa vagueza no texto, sem esclareci- mentos, sendo necessário o aprofundamento desses termos que foi tomando proporção no uso pelos trabalhadores, gestores, usuários e conselheiros de assistência social. Sobre isso, afirma: Risco e vulnerabilidade foram usadas na PNAS vinte vezes cada um, mas eles nos chamaram a atenção não só pelo número em que aparecem no decorrer do texto, mas principalmente pela centralidade deles na estruturação da política: estão associados às situações as quais os sujeitos estão expostos e aos próprios sujeitos demandatários da assistência social. São fundamentais para definir o público da assistência social, as situações que com- petem à área e o nível de atenção em que o sujeito está inserido. Todavia [...] possibilitando uma série de indagações: Qual a ori- gem dos vocábulos? Porque foram introduzidos no PNAS? O que significam no interior do PNAS? Seriam os termos riscos e vulne- rabilidades sinônimo de pobreza? (ALVARENGA, 2012, p. 28). Ao caracterizar o usuário atendido na política de assistência social, encontra-se a seguinte afirmação: [...] cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulne- rabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabili- dade, ciclos de vida, identidades estigmatizadas em termo étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultantes de deficiên- cias, exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas, diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e infor- mal, estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social (BRASIL, 2005, p. 33). Nota-se que a vulnerabilidade social é exemplificada, como pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços pú- blicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivo-relacionais
298 Denis C ezar M usial e J uliana F erreira M arcolino-Galli O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/2019 (^) pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 (Online) e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiência, dentre outras). Destacamos a fragilidade citada e, podemos notar que ela abrange todo e qualquer sujeito, pois implica em adentrar em contextos em que está inserido, tempo e histórias de vidas. Por exemplo, o fato de ser mulher em um ambiente ou profissão predominante do sexo masculino pode favorecer questões significati- vas das diferenças de gêneros e a fragilidade da mulher neste contexto específico. É o reconhecimento de que a vulnerabilidade que pode ser interpretada como fragilidade, sendo tal ponto de vista da Psicanálise. Desta forma, a fragilidade é um constructo móvel e complexo no sistema, identificando muitos fatores que representa para o sujeito: momentos e contextos de intervenção, bem como, acesso a promo- ção de medidas de seguranças sociais como responsabilidade pú- blica da assistência social. Essas medidas estão relacionadas com o fortalecimento desse sujeito. O enfoque posto neste artigo do termo vulnerabilidade traz consigo em seu movimento de construção um leque de determinantes e pos- sibilidade de acesso, projetados aqui como políticas sociais nos terri- tórios numa perspectiva de direitos, tomando como estratégias para a proteção para o acesso as famílias num conjunto de elementos de forma ex ante e ex post (prevenção, mitigação e superação), de re- cursos tagíveis e intangíveis, de estratégias de respostas, estruturas de oportunidade e unidades em análise (BRONZO, 2009). O que está sendo argumentado é uma mudança de ótica da prática destacando as bases de apoio que são intimamente relacionadas aos recursos familiares e comunitários, oferecendo às famílias espaços de acolhida de suas vulnerabilidades, possibilidades de participação de atividades que contribuam para o seu desenvolvimento em diversas esferas, especialmente em seus territórios. Além disso, é importan- te destacar que os serviços públicos ofereçam esse caráter de apoio, pactuando com as famílias esse acesso sistemático e planejado, bem como, mapeando os recursos disponíveis para essa família na comu-
300 Denis C ezar M usial e J uliana F erreira M arcolino-Galli O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/2019 (^) pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 (Online) história de vida do sujeito (crenças, culturas, valores), sua convivência familiar e comunitária, suas relações sociais e institucionais, suas poten- cialidades e capacidades de mudanças numa perspectiva de transfor- mação social do sujeito, no fortalecimento da função protetiva. Sposati (2009, p. 35) entende que “atuar com vulnerabilidades sig- nifica reduzir fragilidades e capacitar potencialidades”. Isso destaca a importância de ampliar o olhar sobre a abordagem da vulnerabilidade numa perspectiva de potencialidades e capacidades de dilatar novos caminhos de superação. A noção de vulnerabilidade tem o potencial de contribuir para a identificação de indivíduos, famílias e comunidades que, devido à menor dotação de ativos e diversificação de estratégias, estão expostas a níveis mais elevados de risco devido a mudanças sig- nificativas nos níveis sociais, políticos e econômicos que afetam suas condições de vida.. Criada dessa forma, a noção de vulne- rabilidade ultrapassa, ao mesmo tempo, a dimensão da renda que tem sido tradicionalmente medida pela noção de pobreza (BUSSO, 2001, p. 23)^5. Nesse sentido, Bronzo (2008) reforça que no campo da proteção social, a vulnerabilidade e riscos são utilizados como mecanismos de análise das estratégias de superação da condição. Contudo, para en- tender vulnerabilidade no universo da proteção é necessário compre- ender a ciência do risco e sua intercessão para a construção de polí- ticas sociais. O termo risco ganha vários significados em sua trajetória histórica e social, adquirindo visibilidade o seu uso nas políticas sociais, carac- terizado, em especial, na PNAS como “relatar apenas factos negativos e indesejáveis, e nunca fatos positivos [...] tende a ser usado para se referir, quase exclusivamente, a uma ameaça, a um acidente, a um perigo ou mal” (MENDES, 2002, p. 56). De acordo com a PNAS, o termo risco é central para a organização dos serviços de proteção social especial para as famílias, por ocor-
Vulnerabilidade e risco: apontamentos teóricos e aplicabilidade na Política... O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/ 301 pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 ( Online) rências de situações de violência que envolvem crianças, adolescen- tes, mulheres, idosos, pessoas com deficiência, pessoas em situação de rua, adolescentes em cumprimentos de medidas socioeducativas, dentre outros. Por outro lado, a política coloca que a proteção social básica tem como propósito prevenir situações de risco, desenvolven- do nos sujeitos suas capacidades e potencialidades no território. Pelo exposto acima e sua correlação na empregabilidade do risco na PNAS, o conceito de risco vêm sendo usado como um instrumento de poder e de disciplina/normatização dos sujeitos que demanda da assis- tência social. Essa disciplinalização/normatização do sujeito coloca como um desenvolvimento de corpos modelados e domesticados para seguir certas normas e padrões estabelecidos pelo neoliberalismo, em termos foucaultianos. Nos serviços titpificados, percebe-se a transferência de di- versas orientações às famílias, inserindo-a num universo padrão de com- portamento e, quando, essa família não adere essas orientações, é culpa- da e penalizada por essa situação de risco que hipoteticamente é posta. Desta forma, afastam-se seus quadros positivos. Mendes (2002, p.
- destaca o risco “no prazer que as pessoas sentem a jogar, a con- duzir a alta velocidade, nas aventuras sexuais ou na montanha-russa de uma feira”. Para a autora, a força positiva do risco, que move as re- lações econômicas e o descarregamento do estresse, atinge a maioria da população e age como uma “morfina” na sociedade, mantendo a estabilidade e reforçando o processo de alienação. Além disso, a definição de risco não pode ser relacional a acon- tecimentos naturais e catastróficos, incluindo também nesta discus- são elementos de “efeitos colaterais sociais, econômicos e políticos desses efeitos colaterais: perdas de mercado, depreciação do capital, controles burocráticos das decisões empresariais, abertura de novos mercados, custos astronômicos, procedimentos judiciais, perde de prestígio” (BECK, 2011, p. 28). A partir dessas premissas que, os trabalhadores que atuam na assis- tência social devem refletir sobre suas intervenções, não disciplinando
Vulnerabilidade e risco: apontamentos teóricos e aplicabilidade na Política... O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/ 303 pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 ( Online) Contudo, os termos vulnerabilidade e risco que permeiam certa instabilidade devem ser articulados na política de assistência social, conceito que circula no discurso da Saúde Coletiva e das Ciências So- ciais, compreendendo a complexidade e o conjunto de estratégias que os termos carregam para a consolidação das políticas sociais. Considerações finais Em nossa incursão teórica, foi possível perceber a escassez de de- finições sobre vulnerabilidade e risco na política de assistência social, sendo necessário, entrelaçar relações de discussão entre as Ciências da Saúde, em especial, a Saúde Coletiva para compreender o espaço em que este termo está inserido e qual significado ele vêm adquirindo no SUAS. Encontramos vários pontos-problemas deste termo na po- lítica de assistência social, tais como: o termo vulnerabilidade como sinônimo de risco. O desafio é a articulação entre o que preconiza a PNAS, o discurso científico e a demanda da comunidade. Destaca-se que, a discussão teórica não é estática e traz apontamentos para sus- tentar o debate, deixando ainda muitos questionamentos sobre este aspecto da pesquisa. Sabe-se que é necessário mais estudos para afirmarmos este fenômeno da realidade local, sendo necessário apro- fundar outro assuntos, tais como: uma discussão mais aprofundada sobre o termo vulnerabilidade, risco e também uma correlação com a discussão do termo resiliência. Neste momento, só indicou a com - plexidade conceitual e como não é tratada na PNAS e, talvez por isso, apresenta contradições. Ainda, em estudos futuros, há necessidade de reflexão sobre como a PNAS é interpretada pelos profissionais na rea- lidade de cada município. Referências ALVARENGA, M. S. Risco e vulnerabilidade : razões e implicações para o uso na Política Nacional de Assistência Social. 2012. Dissertação (Mestrado em Política Social). Programa de Pós-Graduação em Política Social, Universidade Federal do Espirito Santo, Vitória, 2012.
304 Denis C ezar M usial e J uliana F erreira M arcolino-Galli O Social em Questão - Ano XXII - nº 44 - Mai a Ago/2019 (^) pg 291 - 306 ISSN: 2238-9091 (Online) AYRES, J. R. de C. M.; FRANÇA Jr.; CALAZANS, G. J.; SALETE FILHO, H. C. O conceito de vulnerabilidade e as práticas de saúde: novas perspectivas e de- safios. In: CZERENIA, D.; FREITAS, C. M. (Org.). Promoção da Saúde : concei- tos e tendências. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2003. AYRES, J. R. de C. M. Sujeito, intersubjetividade e práticas de saúde. Ciência & Saúde Coletiva , Rio de Janeiro, v.6, n. 1, p. 63-72, 2001. BECK. U. Sociedade de risco : rumo a uma outra modernidade. Trad. Sebas- tião Nascimento. São Paulo: Ed. 34, 2011. BERTOLOZZI, M. R. et al. Os conceitos de vulnerabilidade e adesão na Saúde Coletiva. Revista da Escola de Enfermagem da USP , São Paulo, v. 43, n. esp. 2, p. 1326-1330, 2009. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Política Nacional de Assistência Social/2004. Brasília: 2005. ______. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Orien- tações Técnicas : Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS). Brasília: 2011. ______. Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) (Lei no 8.742, de 7 de de- zembro de 1993). Brasília, 1993. Disponível em: <http://www.direitoshuma- nos.usp.br/index.php/Direitos -Humanos -no -Brasil/loas -lei -organica-da-
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