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Política de Saneamento no Brasil
Luiz Roberto Santos Moraes Patrícia Campos Borja
s políticas de saneamento no Brasil têm fortes vínculos com os interesses econômicos, tanto internacionais como nacionais. Já no início do século XX, a Fundação Rockfeller, entidade americana voltada para questões de saúde pública, forneceu apoio técnico e econômico para o combate às endemias rurais da malária e ancilostomíase que representavam obstáculos para as atividades econômicas. Sua atuação começou em São Paulo e, posteriormente, se estendeu para outros estados brasileiros, iniciando-se justamente no momento em que o Governo Federal passou a se responsabilizar pelas ações de saneamento em nível nacional, fruto das ações desenvolvidas no âmbito da Liga Pró-saneamento (REZENDE, 2000).
Em 1942, é criado o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), com auxílio técnico e financeiro dos Estados Unidos. Pretendia-se criar condições para a integração do País ao modelo de desenvolvimento pautado em uma economia de mercado subalterna, produtora de matéria-prima e consumidora de produtos industrializados da metrópole. Segundo Rezende e Heller (2002), a razão para essa cooperação era a demanda por recursos minerais e vegetais, após a Segunda Guerra Mundial. Interessavam aos Estados Unidos as fontes produtoras do vale do rio Amazonas, do estado de Goiás e do vale do rio Doce, o que conduziu ao acordo de cooperação deste país com o Brasil. Em 1950, o SESP assumiu um caráter mais nacionalista. Assim, quando em 1960 o convênio com os Estados Unidos expira, esse serviço passa a ser chamado de Fundação SESP (FSESP), uma instituição ligada ao Ministério da Saúde. Posteriormente, em 1991, há uma fusão da FSESP com a Superintendência de Campanhas de Saúde Pública (SUCAM), dando origem à Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), que se mantém até hoje.
A atuação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no financiamento do saneamento no Brasil data da década de 1960. Em 1966, essa instituição destinou recursos para as autarquias municipais ligadas a FSESP responsáveis pelas ações de saneamento em nível local. A criação, em 1959, da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) ampliou de forma significativa os empréstimos externos, via BID, para ações de saneamento (REZENDE, 2000).
A partir desse momento começa a ser concebida, no âmbito da SUDENE, do Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) e BID, uma mudança fundamental na gestão dos serviços de saneamento no Brasil. O modelo da administração via empresas de economia mista e autarquias passou a ser encarado como mais viável e flexível que a administração direta dos serviços (MERCEDES, 2002). É nesse momento que começa a ser implementada na área de saneamento a lógica
A
financeira do retorno do capital investido. O saneamento passa a ser encarado como um serviço que deve ser auto-sustentável, via cobrança de tarifa, modelo que vai se consolidar, no período de 1971 a 1986, com o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA).
Nesse momento, inicia-se o esvaziamento das ações de saneamento no âmbito do Ministério da Saúde e, conseqüentemente, da FSESP, que passa a contar com parcos recursos (REZENDE; HELLER, 2002; MERCEDES, 2002). Essa estratégia colocou como única alternativa para a área de saneamento a consolidação do modelo via autarquias e empresas de economia mista que deveriam ser geridas sob a lógica do retorno do investimento. Os processos de urbanização e industrialização que o País vivenciou na década de 1950 passam a justificar a adequação do modelo de gestão e a “modernização” da área de saneamento.
Assim, já na década de 1950, diversos programas de financiamento previam o retorno do investimento via tarifa. Os Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAAE) foram os precursores na implantação desse modelo. Rezende e Heller (2002), resgatando as idéias da época, observam que, naquele momento, defendia-se que toda a água consumida deveria ser paga, sendo que os pobres deveriam pagar taxa mínima para que pudessem utilizar água suficiente para a higiene e nutrição. Segundo Mercedes (2002), o modelo dos SAAE diferenciava-se da concepção anterior quando o saneamento estava mais ligado à área de saúde, uma vez que se estruturava em torno da receita tarifária, “passando a distinguir-se de outras políticas sociais como educação e saúde” (MERCEDES, 2002, p. 145).
Em 1960, o BID estimulou a formação das empresas de economia mista, tendo nas cláusulas contratuais de financiamento, exigências quanto “à descrição das responsabilidades, autonomia administrativa, autoridade para impor a tarifação, arrecadação e legislação por parte das contratantes” (REZENDE e HELLER, 2002, p. 210). No final da década de 60 e início de 70, o BID passou a condicionar seus empréstimos à transferência da concessão dos serviços de saneamento dos municípios para as empresas estaduais de economia mista. Em face dessa imposição dos agentes financiadores, os municípios passaram a transferir os seus serviços para as companhias estaduais de água e esgoto, transferência esta facilitada pelo regime militar (REZENDE; HELLER, 2002). Os municípios que não aderiram foram marginalizados, não sendo contemplados com financiamentos para seus serviços. Segundo Costa (1998), a exclusão dos serviços municipais do acesso aos recursos do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS) era necessária para viabilizar o PLANASA, uma vez que a auto-sustentação financeira era o eixo do modelo. Segundo o autor, as sugestões para que as tarifas cobrissem os custos de operação, manutenção e amortização dos empréstimos foi feita pelo BID, nos anos 60.
Em 1967, já com o modelo das empresas de economia mista, o Banco Nacional de Habitação (BNH) foi criado com o objetivo de promover e controlar a política de saneamento no Brasil. Em 1968, foi criado o Sistema Financeiro de Saneamento (SFS),
deveria vir por meio da cobrança de tarifas. Os municípios que não aderiram ao Planasa foram excluídos do acesso aos recursos do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS). Muitos desses municípios constituíram Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAAE) ou eram atendidos pela FSESP.
Apesar dos avanços na cobertura da população com serviços de abastecimento de água, principalmente nas áreas urbanas, e dos pequenos avanços no que se refere ao esgotamento sanitário, o modelo Planasa não se consolidou do ponto de vista administrativo e econômico-financeiro. Após duas décadas, a rígida política centralizada no Governo Federal e sob o comando das Companhias Estaduais não correspondeu às expectativas devido às deseconomias geradas, aos desacertos políticos e administrativos. Inclusive, tal política não proporcionou o atendimento das metas estabelecidas (cobertura de 90% da população em água e 65% em esgoto, no ano de 1990). Além disso, a noção de saneamento foi restringida para as ações de abastecimento de água e esgotamento sanitário, sendo negligenciadas as de limpeza pública e manejo de resíduos sólidos e de drenagem e manejo das águas pluviais, que
continuaram a cargo dos municípios, proporcionando umdéficit grave de cobertura da
população com estes serviços, em função da carência de recursos (BORJA e outros, 1998).
A recessão econômica, o endividamento externo, o declínio dos recursos do FGTS em face do desemprego e as mudanças de perspectivas do papel do Estado no campo das políticas públicas e sociais, conduziram à retração dos investimentos na chamada década perdida – anos 80 (BORJA; ELBACHÁ, 1995; MERCEDES, 2002). A partir daí, as Companhias Estaduais passam a conviver com uma crise financeira, ampliada com as dívidas acumuladas. O modelo se mostrou incapaz de promover a expansão dos serviços a toda a população. Com a extinção do BNH, em 1986, o Planasa entra em colapso.
O vazio institucional e a carência de recursos para ampliar os níveis de cobertura, aliados à redemocratização do País, proporcionou a abertura do debate em torno da política de saneamento em vários segmentos da sociedade. Foi nesse ambiente que emergiu o Projeto de Lei nº. 199/93, que buscava instituir a Política Nacional de Saneamento, segundo os princípios da descentralização, ações integradas (água, esgoto, lixo e drenagem) e controle social (BRASIL, 1993). Tal projeto, apesar de ter sido aprovado pelo Congresso Nacional, foi vetado integralmente pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, em detrimento de outro projeto que começava a ser esboçado em torno do Projeto de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), financiado pelo Banco Mundial e coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) (BORJA e outros, 1998).
O modelo Planasa não se consolidou.
A rígida política centralizada no
Governo Federal não reconhecia a
autonomia municipal. Apesar dos
avanços, o Plano não foi capaz de
garantir serviços de saneamento
adequados para a maioria da
população brasileira.
Novas diretrizes econômicas e políticas passam a ser gestadas e o papel do Estado nas políticas públicas passa a ser modificado. Os ideais neoliberais começam a ser disseminados no Brasil do Governo José Sarney, eleito indiretamente pelo Congresso Nacional após a abertura política; são confirmados no governo de Fernando Collor de Melo, eleito diretamente pelo voto popular; são mantidos timidamente por Itamar
Franco, levado ao poder após o impeachment de Collor; e são completamente
assumidos pelos dois governos de FHC.
O receituário neoliberal para os países em desenvolvimento, estabelecido no Consenso de Washington, passa a ser fielmente cumprido pelo governo de FHC, dentre eles a contenção de gastos em políticas sociais, a modernização da administração pública e a privatização de estatais. Essa diretriz neoliberal vai influenciar dramaticamente a área de saneamento. Após a extinção do BNH, em 1986, a redução drástica dos investimentos faz emergir enfermidades antes erradicadas como a cólera, a febre amarela e a dengue. A área de saneamento passou a vivenciar o vazio institucional que perdurou até recentemente. A solução apontada pelos organismos internacionais e aceita pelo governo brasileiro é a privatização dos serviços. Diversas estratégias passam a ser adotadas pelo governo para estabelecer a nova regulação do setor, com vistas a dar maior segurança aos investidores internacionais ligados ao setor da água
no mundo, a exemplo dos grupos Vivendi (ex-Générale des Eaux) e Suez (ex-
Lyonnaise des Eaux).
Em 1995, o esfacelamento técnico-financeiro e administrativo das companhias estaduais, produto também do esvaziamento da política de saneamento no país, fez com que o governo do presidente FHC, seguindo orientações do Banco Mundial, concebesse e implantasse o Projeto de Modernização do Setor Saneamento (PMSS), de forma que fosse possível fazer um diagnóstico e propor diretrizes para a chamada “modernização” do setor (MORAES e BORJA, 2001). Tal projeto contou com recursos financeiros do Orçamento da União, da Caixa Econômica Federal (CEF), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Banco Mundial (BIRD) para financiar consultorias internacionais visando elaborar documentos que subsidiassem o Governo Federal na formulação de um marco regulatório para a área de saneamento, bem como para a reestruturação de algumas companhias estaduais (CORDEIRO, 2002). Para Costa (2003), a disseminação dos estudos do PMSS em vários seminários no País tinha por objetivo apresentar as “novas idéias-força que sintetizam a nova política” (COSTA, 2003, p.58), sendo que esse processo buscava construir uma nova hegemonia para a política de saneamento proposta pelo Governo FHC. O gerenciamento do PMSS era feito por uma Unidade de Gerenciamento do Projeto (UGP), cujo coordenador, para ser nomeado, deveria receber o aval do Banco Mundial (COSTA, 2003, p. 72).
O PMSS tinha como meta a privatização dos serviços de saneamento no Brasil, seguindo o ideário neoliberal, tendo a elaboração de novo arranjo jurídico- institucional como ponto fundamental (ASSEMAE, 1995; COSTA, 2003). O objetivo do
A política de FHC tinha como meta a
privatização dos serviços de
saneamento básico no Brasil, seguindo
as orientações do Banco Mundial, FMI
e da ideologia neoliberal.
"extralimite", em relação ao endividamento público, as operações que utilizassem recursos do FGTS para saneamento e habitação, desde que os desembolsos previstos não superassem R$ 800 milhões por ano e que tivessem sido aprovados pelo Banco Central do Brasil até 06/07/98 (OLIVEIRA FILHO; MORAES, 1999).
Outra iniciativa do Governo Federal, via BNDES, foi dar início ao processo de privatização da EMBASA (BA), da COMPESA (PE) e da CESAN (ES). Em setembro de 1999, o governo de Pernambuco assinou o Contrato de Promessa de Compra e Venda de Ações da COMPESA com a CEF e, em dezembro do mesmo ano, o Governo da Bahia firmou contrato similar visando à privatização da EMBASA.
No campo legal, a estratégia do Governo FHC foi envidar esforços para a aprovação de Projetos de Lei que dessem respaldo à privatização dos serviços de água e esgoto no Brasil. Foi nessa perspectiva que, a partir de 1996, passam a tramitar no Congresso Nacional projetos nesse sentido, como o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº. 266/96, do Senador José Serra (PSDB/SP); o PLS n. 560/99 do Senador Paulo Hartung (PPS/ES); o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº. 72/99, do então Deputado Federal Adolfo Marinho (PSDB/CE); e, finalmente, em fevereiro de 2001, o PL nº. 4.147/2001, encaminhado pelo Poder Executivo à Câmara Federal. Um dos objetivos de tais projetos era transferir para os estados a titularidade do município para organizar e prestar os serviços de saneamento, prerrogativa garantida pela Constituição Federal. Vale observar que esse era, e ainda é, o maior empecilho para o deslanche da privatização em virtude da necessidade da centralização das demandas, de forma a envolver um maior número de usuários e, assim, possibilitar o negócio da água.
O projeto de privatização dos serviços de saneamento fica mais evidente em 1999, quando o Brasil firmou acordo com o FMI. Esse acordo estabeleceu uma série de exigências para o ajuste estrutural do país, exigências estas constantes no Consenso de Washington, marco da regulação das economias dos países em desenvolvimento. No acordo, o governo brasileiro incluiu o item 27, transcrito a seguir: “O governo
tenciona acelerar e ampliar o escopo do programa de privatização que já se
configura como um dos mais ambiciosos do mundo. [...] A moldura legal para a
privatização e concessão dos serviços de água e esgoto está sendo preparada [...]" (BRASIL e FMI, 1999, grifo nosso). O governo também se compromete a limitar recursos para os municípios, como pode ser visto pela redação do item 13 do acordo "[...] O acesso por parte dos municípios às novas formas de financiamento continuará a ser severamente limitado" (BRASIL; FMI, 1999).
Em março de 1999, o governo solicita a uma missão do Banco Mundial, em visita ao Brasil, "opinião sobre os passos, de caráter imediato, a serem seguidos a fim de se estabelecer um arcabouço de controle mais eficaz para o setor de saneamento” (OLIVEIRA FILHO; MORAES, 1999). Em atendimento a essa solicitação, a missão do
Banco apresentou o documento “Regulação do Setor Saneamento no Brasil. Prioridades
Imediatas”, que contemplava diversas alternativas para viabilizar, do ponto de vista legal, a privatização dos serviços de saneamento. Segundo o Banco Mundial, “a solução da questão do 'Poder Concedente' é o passo crítico para permitir o
desenvolvimento proveitoso da participação da iniciativa privada no setor de saneamento no Brasil” (OLIVEIRA FILHO; MORAES, 1999). O Banco faz então três sugestões:
- Criação de uma legislação que se restringisse à outorga de concessões para grandes áreas metropolitanas e municípios servidos por sistemas de distribuição integrados.
- Adoção de Lei Complementar ao parágrafo terceiro, art. 25 da Constituição Federal, que trata do “interesse comum” com vistas a colocar como de “interesse comum” sistemas de água e esgoto que atendessem a mais de um município.
- Proposição de emenda constitucional (EC) atribuindo aos Estados o poder concedente das regiões metropolitanas (OLIVEIRA FILHO; MORAES, 1999).
Dentre essas opções, o próprio Banco Mundial recomenda a adoção da segunda. Assim, para o Banco:
[...] acreditamos que a opção 2 é o melhor caminho a ser adotado pelo governo federal. Esta opção oferece um grau maior de certeza legal, sem a necessidade de um grande esforço político que seria exigido para a aprovação de uma Emenda Constitucional. Ainda assim, a aprovação de uma Lei Complementar pode sofrer atrasos, em decorrência de falta de consenso no Congresso. Durante o período de discussões, o governo federal pode lançar mão dos poderes que detiver, para promover acordos de cooperação entre os estados e os municípios, os quais devem ser retroativos, endossados e respaldados pela legislação (Banco Mundial, 1999, s.p.).
Em 1999, o Governo Federal modifica o estatuto da CEF, então o agente financeiro da área de saneamento, permitindo que ela negocie ações de empresas públicas em troca do compromisso com a privatização. Foi nesse bojo que as companhias de Pernambuco e da Bahia firmaram contrato para venda de ações. No entanto, esse projeto embarrou na seguinte questão legal: como os municípios são titulares dos serviços de saneamento e fizeram uma concessão às companhias, estes municípios deveriam autorizar a concessão para a empresa privada. Esse fato denunciou a fragilidade jurídico-institucional do processo de privatização da área de saneamento, o que levou o governo brasileiro a propor o Projeto de Lei nº. 4.147, de forma a dar suporte legal às privatizações.
Em 2001, o Poder Executivo envia à Câmara Federal o PL n. 4.147/2001, solicitando aprovação em regime de urgência constitucional (45 dias para tramitação e aprovação). Esse PL tem como objetivo fundamental estimular a privatização dos serviços de saneamento. O seu interesse principal do PL é transferir para os estados a titularidade municipal na prestação dos serviços de saneamento, garantida pela Constituição Federal. Essa operação viria a facilitar o processo, já antecipado em alguns estados – impulsionado e sustentado pelo Governo Federal –, de “privatização” das então 27 Companhias de Águas e Esgotos dos Estados e do Distrito Federal
Com a eleição do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva foi criado o Ministério das Cidades e em seu âmbito a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental com o objetivo de propor um marco legal para o saneamento no País, bem como retomar os investimentos públicos, com qualificação do gasto.
Nessa conjuntura, o PL nº. 5.296/05 foi apresentado ao Congresso Nacional e recursos do Orçamento Geral da União, FGTS e FAT passaram a ser disponibilizados para investimentos em saneamento. Entre 2003 e 2006, R$ 10,5 bilhões são aplicados no saneamento; a alternativa da Parceria Público-Privada (PPP), proposta desde o Governo FHC, é instituída pela Lei nº. 10.074/2004 e torna-se uma das alternativas para o saneamento, segundo posição do grupo que conduz a política econômica do governo; a Lei nº. 11.445/2007 – Lei Nacional do Saneamento Básico é sancionada em 05/01/2007; e, logo em seguida, dá-se o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) Saneamento 2007-2010 com previsão de recursos de R$ 40 bilhões.
Mas a superação dos déficits do saneamento no Brasil é um grande desafio para o Estado e a sociedade brasileira. As Regiões Norte e Nordeste e as pequenas localidades rurais merecem maior atenção em face dos baixos níveis de atendimento da população com serviços de saneamento básico. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD (IBGE, 2005), na Região Norte, um pouco mais da metade dos domicílios particulares permanentes dispõem de abastecimento de água (54,7%). Na Região Nordeste este percentual sobe para 68% e na Região Sudeste atinge 91,6%, ou seja: quase a totalidade da população. As disparidades regionais tornam-se ainda maiores e as condições de esgotamento sanitário ainda mais preocupantes. A situação mais precária encontra-se nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste, com, respectivamente, 46,4% e 44,6% dos domicílios particulares permanentes com acesso a um esgotamento sanitário adequado (rede coletora ou fossa séptica). Na Região Norte, este indicador chega a 52,8%, enquanto que na Sudeste atinge 87%. Quanto à coleta de lixo, 73,9% e 71,8% dos domicílios particulares permanentes das Regiões Norte e Nordeste, respectivamente, dispõem deste serviço. Na Região Sudeste esse indicador chega a 99,5% (Tabela 1).
Tabela 1- Percentual de domicílios particulares permanentes, por macro região, segundo características do saneamento no domicílio
Situação N NE SE S CO Com rede de abastecimento de água 54,7%^ 68,4%^ 91,6%^ 84,0%^ 78,2% Com rede coletora de esgotamento sanitário ou fossa séptica
Com coleta de lixo 73,9% 71,9% 99,5% 87,9% 87,1% Fonte: PNAD 2005 - IBGE, 2006.
Com a aprovação da Lei do
Saneamento Básico, o Brasil passar a
contar com um marco legal que irá
contribuir para a conquista do
saneamento básico de qualidade para
todos.
Uma outra questão que deverá ser alvo de políticas públicas diz respeito à superação da desigualdade na distribuição dos serviços de saneamento em relação à renda da população. As desigualdades são maiores em relação aos serviços de esgotamento sanitário, embora a distribuição dos outros serviços também siga este padrão (Figura 1).
Figura 1 - Percentual da população com saneamento no domicílio segundo classe de renda mensal - Brasil/PNAD, 2005.
Até1SM +1 a2SM +2 a3SM +3 a5SM +5 a 10SM +10 a20SM +20SM Com rede de abastecimento de água Com rede coletora de esgotamento sanitário ou fossa séptica Com coleta de lixo
O exercício da titularidade municipal no planejamento das ações de saneamento básico, a regulação e fiscalização da prestação dos serviços, o uso de tecnologias apropriadas às realidades locais, a qualificação do gasto público e a participação e o controle social são elementos imprescindíveis para a universalização de serviços de saneamento básico de qualidade no Brasil.
