SENADO FEDERAL
Instituto Legislativo Brasileiro
ROBERTA LYS DE MOURA ROCHAEL
A URGÊNCIA NO PROCESSO LEGISLATIVO
DO SENADO FEDERAL:
Normas reguladoras e prática na 54ª Legislatura
Brasília
2016
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Urgência na Aprovação de Projetos de Lei no Senado Brasileiro, Manuais, Projetos, Pesquisas de Direito
Este documento analisa a tramitação de projetos de lei no senado federal brasileiro, focusando-se na urgência constitucional e regimental. Ao longo da 54ª legislatura, foram aprovados 957 projetos de lei, sendo que 31% deles foram aprovados com urgência constitucional e 69% com urgência regimental. O artigo discute as diferenças entre as duas formas de urgência, alegando que a urgência regimental é cada vez mais utilizada, mesmo em situações que não justificam sua aplicação. Além disso, o documento aborda as implicações políticas e legislativas da utilização excessiva da urgência regimental.
O que você vai aprender
- Como funciona a urgência constitucional e regimental no Senado Federal Brasileiro?
- Como a prática de aprovar requerimentos de urgência em Plenário afeta a apreciação das matérias em regime de urgência?
- Quais as implicações políticas e legislativas da utilização excessiva da urgência regimental?
- Qual o quantitativo de projetos aprovados com urgência constitucional e regimental durante a 54ª Legislatura?
- Por que a urgência regimental é cada vez mais utilizada no Senado Federal Brasileiro?
Tipologia: Manuais, Projetos, Pesquisas
2022
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SENADO FEDERAL
Instituto Legislativo Brasileiro
ROBERTA LYS DE MOURA ROCHAEL
A URGÊNCIA NO PROCESSO LEGISLATIVO
DO SENADO FEDERAL:
Normas reguladoras e prática na 54ª Legislatura
Brasília 2016
ROBERTA LYS DE MOURA ROCHAEL
A URGÊNCIA NO PROCESSO LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL:
Normas reguladoras e prática na 54ª Legislatura
Trabalho final apresentado para aprovação no curso de pós-graduação lato sensu em Direito Legislativo realizado pelo Instituto Legislativo Brasileiro como requisito para obtenção do título de especialista em Direito Legislativo.
Área de Concentração: Processo Legislativo
Orientador: Prof. Me. Paulo Fernando Mohn e Souza
Brasília 2016
RESUMO
O presente Trabalho de Conclusão de Curso tem como escopo expor estudo acerca da maneira como tem sido usada a urgência no processo legislativo no Senado Federal. Inicialmente serão apresentados aspectos gerais do processo legislativo, dos tipos de procedimentos legislativos e da urgência. Após, serão expostas as regras que disciplinam a urgência constitucional e as urgências previstas no Regimento Interno do Senado Federal. Em seguida, serão exibidos dados relativos à forma como foram aprovados os projetos no Senado Federal durante a 54ª Legislatura. Por fim, passar-se-á às análises práticas decorrentes dos dados apresentados.
Palavras-chave : Processo legislativo. Prática legislativa. Urgência.
ABSTRACT
This final course assignment aims to expose a study about how urgency has been treated into the legislative process in the Senate. Initially, will be presented the general aspects of the legislative process, the types of legislative procedures and of the urgency. Following, this paper will expose the rules that govern the constitutional urgency and others urgencies established in the Rules of Procedure of the Senate. Next, will be displayed statistical data regarding how subjects were approved by the Senate during the 54th Legislature. Finally, will be made practical analysis as a result of the data presented.
Key-words : Legislative process. Legislative practice. Urgency.
INTRODUÇÃO
O Estado Democrático de Direito tem, como um de seus alicerces o devido processo legislativo, assegurado pela Lei Maior.
A solução dos conflitos que surgem diante dos diferentes interesses dos cidadãos revela-se como escopo para se alcançar a democracia. Para tanto, é necessária a construção de acordos políticos a fim de permitir a convivência pacífica entre os titulares desses interesses.
Tais acordos políticos ocorrem por meio das discussões e votações no Congresso Nacional, uma vez que os parlamentares representam os interesses dos cidadãos e dos Estados. Essa atuação constitui o Processo Legislativo.
A Constituição Federal de 1988 estabelece princípios e normas a serem observados na produção legislativa. Com o objetivo de aplicá-los na elaboração das leis, os Regimentos Internos do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e o Regimento Comum do Congresso Nacional disciplinam uma sequência preordenada de regras para a tramitação das matérias legislativas.
A tramitação das proposições é o modo pelo qual os atos do processo legislativo se realizam, estabelecendo os procedimentos legislativos, que podem ser ordinário , sumário , especial , abreviado ou concentrado.
A urgência , que está inserida no cotidiano da sociedade, tem reflexo também no processo legislativo. As necessidades decorrentes das relações humanas nem sempre têm soluções disciplinadas no ordenamento jurídico e, diante de determinadas situações, a elaboração de normas para atender a essas necessidades podem se mostrar urgentes.
Nesse contexto surgem as urgências, previstas na Carta Magna e nos Regimentos das Casas Legislativas para, quando necessário, trazer celeridade ao processo legislativo, a fim de que se evite prejuízo.
A prática legislativa, contudo, tem demonstrado o uso recorrente da urgência. Diante disso, o presente trabalho busca apresentar as normas que a regulam e analisar a prática legislativa no Senado Federal, trazendo à baila estudo acerca dos Projetos de Lei da Câmara e do Senado, além dos Substitutivos e Emendas da Câmara a
Projetos de Lei do Senado – perfazendo um total de 957 projetos – aprovados na 54ª Legislatura.
A Carta Magna estabelece princípios e normas expressas a serem observados na produção legislativa. Com o escopo de aplicá-los na elaboração das leis, os Regimentos Internos do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e o Regimento Comum do Congresso Nacional delineiam um sistema complexo de regras procedimentais, disciplinando uma sequência preordenada para a tramitação das matérias legislativas.
Os princípios constitucionais que regem o processo legislativo também estão reproduzidos nos regimentos das Casas Legislativas do Congresso Nacional tanto de forma expressa quanto de forma esparsa.
O Regimento Interno do Senado Federal apresenta alguns destes princípios em seu Título XV – Dos princípios gerais do processo legislativo.^4
No Regimento Interno da Câmara dos Deputados, contudo, não há previsão reservada expressamente para os princípios do processo legislativo, eles estão esculpidos de forma esparsa em todo o texto regimental.^5
A atribuição do legislador é de extrema responsabilidade, tendo em vista a força vinculante do resultado do processo legislativo e seu impacto direto na vida dos cidadãos:
Nesse cenário, a tarefa do legislador, ao elaborar leis e outros atos normativos, é de extrema responsabilidade, já que o resultado dessa atividade irá gerar ato legislativo de caráter vinculante, que produz consequências no cotidiano social, gerando obrigações e direitos. É dessa forma que o Poder Legislativo se apresenta como um dos pilares da democracia.^6 Ademais, a inobservância das regras do processo legislativo previstas na Lei Maior tem como consequência a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo resultante. Essa inconstitucionalidade pode ser reconhecida pelo Poder Judiciário no exercício do controle difuso ou concentrado de constitucionalidade.^7
(^4) BRASIL. Regimento Interno do Senado Federal. Disponível em: < http://www25.senado.leg.br/documents/12427/45868/RISFCompilado.pdf/cd5769c8-46c5-4c8a- 5 9af7-99be436b89c4> Acesso em: 5 nov. 2016. ROSSET, Patrícia. Processo legislativo e regime de urgência in Direito Constitucional Brasileiro : Volume II: Organização do Estado e dos Poderes. Clèmerson Merlin Clève, coordenador; coordenadora assistente Ana Lucia Pretto Pereira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2014. 6 p. 399. 7 Ibidem. p. 397. PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 5. Ed. São Paulo: Método. 2010. p. 496.
Importante anotar que o Poder Executivo hodiernamente tem grande participação na elaboração das normas. Sobre ele recai a responsabilidade de, ao iniciar o processo legislativo de matéria constitucionalmente a ele atribuída, considerar todo este arcabouço para que a produção normativa seja coerente e consonante com a justiça social.
1.2 Procedimentos Legislativos
O processo legislativo é composto por etapas. A forma como estas etapas se realizam configura o procedimento legislativo. José Afonso da Silva leciona:
Procedimento legislativo é o modo pelo qual os atos do processo legislativo se realizam. Diz respeito ao andamento da matéria nas Casas legislativas. É o que na prática se chama tramitação do projeto_._ [grifos do autor]^8 Os regimentos internos do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, além do Regimento Comum do Congresso Nacional e normas conexas, detalham as regras para a instrução, discussão e votação das proposições legislativas.
Essa estruturação dos trabalhos define os ritos, a ordem e a forma em que as matérias serão apreciadas. O conjunto das regras relativas ao andamento das proposições durante o processo legislativo denomina, assim, a tramitação.^9
No sistema brasileiro, é possível distinguir os procedimentos legislativos ordinário , sumário e especial. Alguns autores destacam, também, os procedimentos legislativos abreviado e concentrado.^10
O procedimento legislativo ordinário ou normal é o procedimento comum destinado à elaboração das leis. É naturalmente mais demorado, comportando maior oportunidade para o exame, o estudo e a discussão do projeto. É o procedimento padrão para tramitação das leis ordinárias.^11
(^8) SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. Ed. São Paulo: Malheiros 9 Editores. 2010. p.^ 529-530. ROSSET, Patrícia. Processo legislativo e regime de urgência in Direito Constitucional Brasileiro : Volume II: Organização do Estado e dos Poderes. Clèmerson Merlin Clève, coordenador; coordenadora assistente Ana Lucia Pretto Pereira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2014. 10 p. 399. NASCIMENTO, Cláudia Lyra. Curso de Processo Legislativo in Instituto Legislativo Brasileiro. 11 Disponível em: < http://saberes.senado.leg.br/> Acesso em: Out. 2010. SILVA, José Afonso da. Op. Cit. p. 530.
para apreciar terminativamente: tratados ou acordos internacionais; autorização para a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais em terras indígenas; alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares; projetos de lei da Câmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido aprovados, em decisão terminativa, por comissão daquela Casa; além de indicações e proposições diversas, salvo: a) projeto de resolução que altere o Regimento Interno; b) projetos de resolução a que se referem os arts. 52, V a IX, e 155, §§ 1º, IV, e 2º, IV e V, da Constituição; e c) proposta de emenda à Constituição.
O procedimento sumário , por fim, é aquele que demanda urgência na tramitação da proposição legislativa. Essa urgência deve encontrar amparo na Constituição Federal ou nos regimentos das Casas Legislativas.^14
1.3 Da Urgência
A urgência está inserida no cotidiano da sociedade. As relações humanas e as necessidades dela decorrentes dão ensejo a soluções que muitas vezes não estão disciplinadas no ordenamento jurídico. Especialmente na vida moderna, a urgência aparece nos mais variados sentidos e efeitos na rotina dos cidadãos.
O conceito de urgência, todavia, deve estar relacionado a circunstância que, por ser muito delicada, séria ou grave, possui prioridade em relação às demais.^15
No âmbito do direito, a urgência também deve estar associada à exceção que demanda rapidez, sem a qual pode haver prejuízo. A Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministra Cármen Lúcia, leciona:
Urgência é conceito que suscita: a) ideia de rapidez além do ordinário e b) necessidade a demandar esta celeridade incontida na feitura ou desempenho regular da situação de que se cuide. Urgente é o que não pode esperar sem que prejuízo se tenha pelo vagar ou que benefício se perca pela lentidão do comportamento regular, demasiado lerdo para a precisão que emergiu. No Direito, o conceito de urgência não refoge a estas ideias que se alocam na definição leiga da palavra. Também o conteúdo jurídico da (^14) NASCIMENTO, Cláudia Lyra. Curso de Processo Legislativo in Instituto Legislativo Brasileiro. 15 Disponível em: <^ http://saberes.senado.leg.br/> Acesso em: Out. 2010. DICIO. Dicionário On line. Disponível em: < https://www.dicio.com.br/urgencia/>. Acesso em: 5 out. 2016.
palavra urgência contém quer o sentido de tempo exíguo e momento imediato, de um lado, quer a ideia de necessidade especial e premente, de outro. Urgência jurídica é, pois, a situação que ultrapassa a definição normativa regular de desempenho ordinário das funções do Poder Público pela premência de que se reveste e pela imperiosidade de atendimento da hipótese abordada, a demandar, assim, uma conduta especial em relação àquela que se nutre da normalidade aprazada institucionalmente.^16 A urgência no Poder Público abrange, assim, dois elementos: o primeiro diz respeito ao tempo para a prática legislativa, administrativa ou judicial, enquanto o segundo está relacionado à necessidade a ser suprida nesse prazo.
Além dos elementos tempo – pressa na qual o Poder público deve realizar a ação em detrimento do decurso que seria adotado na normalidade – e necessidade – que corresponde à situação concreta que demanda celeridade, a urgência deve ter sempre caracterizada a excepcionalidade:
(...) ao lado da situação regularmente prevista para o que se considera o desenvolvimento ordinário de funções estatais, a urgência impõe uma norma ou um comportamento público que subtrai, extraordinariamente, a aplicação daquela primeira substituindo-a por outra de maior tensão e força impositiva. Esta substituição somente terá legitimidade quando se manifestar a necessidade que altera a dinâmica temporal para a adoção do comportamento estatal, acelerando-o. Consequência imediata desta constatação é que a urgência jurídica é sempre situação transitória, precária, passageira.^17 O texto constitucional demonstra a necessidade de que o ordenamento jurídico possibilite situações em que, face aos reclamos da sociedade, possam sobrevir comportamentos rápidos e especiais.
As competências dos poderes públicos, entretanto, possuem natureza vinculante, de modo que seu alargamento somente pode advir de situações expressamente previstas ou em condições de aceitabilidade jurídica.^18
Nesse diapasão, a legitimidade da adoção de procedimentos de urgência deve ser executada dentro dos limites do respaldo normativo, a fim de que a urgência
(^16) ROCHA. Cármen Lúcia Antunes. O conceito de urgência no direito público brasileiro. Revista Trimestral de Direito Público. Vol. 1. p. 233-254. Fórum: 1996. Disponível em:< http://www.editoraforum.com.br/ef/wp-content/uploads/2016/02/Conceito-de-urgencia-no- 17 direito-publico-brasileiro.pdf>. Acesso em: 5 out. 2016. SILVA, DE PLÁCIDO E. Vocabulário jurídico. 10. Ed. Rio de Janeiro: Forense. 1987. 3. vol. p. 18 440. ROCHA. Cármen Lúcia Antunes. Op. Cit. p. 293.
2. URGÊNCIA NO PROCESSO LEGISLATIVO – REGRAS
CONSTITUCIONAIS E REGIMENTAIS
O conceito de urgência, consoante já exposto, traz consigo as ideias de rapidez e necessidade, a fim de que se evite prejuízo.
Essa motivação aparece também quando tratamos de processo legislativo e, neste caso, ainda mais importante se mostra a análise de sua real necessidade, uma vez que dela resultarão leis que gerem o país.
A urgência no processo legislativo pode ser classificada quanto a sua fonte normativa, podendo ser constitucional ou regimental.
Tanto a previsão de urgência contida na Carta Magna, quanto as hipóteses contidas nos regimentos internos, têm como objetivo dar celeridade à tramitação de determinada proposição legislativa. Ambas diferem, entretanto, na forma e nos efeitos.^20
Faz-se mister, diante do escopo deste trabalho, passar-se à análise das disposições constitucionais e regimentais que disciplinam a urgência no processo legislativo.
2.1 Urgência Constitucional
O procedimento legislativo sumário de que trata a Constituição Federal de 1988, também chamado de urgência constitucional , está disciplinado nos §§ 1º a 4º do art. 64, in verbis :
Art. 64 (...) § 1º O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. § 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação.
(^20) RODRIGUES, Marta Maria Assumpção. Poder constitucional e tramitação de urgência: Um estudo da produção legislativa brasileira de 1988 a 1994. In Revista de Informação Legislativa. Ano 40. Nº 159. Jul/Set 2003. Brasília: Subsecretaria de Edições Técnicas do Senado Federal. p. 337.
§ 3º A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior. § 4º Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código. 21 O Presidente da República pode solicitar, assim, urgência para os projetos de sua autoria, devendo, para tanto, expor os motivos que justificam sua solicitação:
Essa urgência, comumente denominada urgência constitucional, é aquela que permite que o Chefe do Poder Executivo a solicite em projeto de lei de sua autoria e iniciativa, com fundamento nos §§ 1º a 4º do art. 64 da Constituição Federal, e para exercer essa prerrogativa do presidente da República, para solicitar urgência em projetos de sua autoria, deverá haver justificação em sua mensagem que acompanha a propositura.^22 Nesta esteira, surge na doutrina celeuma relativa à obrigatoriedade de o Congresso Nacional “aceitar” a “solicitação” presidencial de urgência de que trata o § 1º do art. 64.
João Trindade Cavalcante Filho entende que o prazo estabelecido pela Constituição, para tramitação das matérias em regime de urgência solicitada pelo Presidente da República, deve ser obrigatoriamente observado pelas Casas do Congresso Nacional:
É de se perceber que não há obrigação alguma de que as Casas aprovem o projeto: apenas se exige que o votem num prazo determinado.^23 Gabriel Dezen Junior, de outro lado, defende a posição de que a solicitação de urgência do Chefe do Poder Executivo não é impositiva:
Ao contrário do que se pratica no Congresso Nacional, a urgência constitucional solicitada pelo Presidente da República não deveria ser tratada como impositiva ao Congresso, mas meramente como
(^21) BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: 22 http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 7 out. 2016. ROSSET, Patrícia. Processo legislativo e regime de urgência in Direito Constitucional Brasileiro : Volume II: Organização do Estado e dos Poderes. Clèmerson Merlin Clève, coordenador; coordenadora assistente Ana Lucia Pretto Pereira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 23 2014. p. 414-415. CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Processo Legislativo Constitucional. São Paulo: Juspodivm. 2012. p. 116.
projeto de lei e à solicitação formulada e encaminhada ao Congresso Nacional. Quem solicita não obriga, requer. Quem recebe a solicitação não se constrange, decide. Previna-se, contudo, qualquer demasia do Congresso Nacional. Se a urgência solicitada pelo Presidente da República é motivada e demonstrada, como deve ser, claro fica que não se pode, por interesses pessoais, partidaristas ou de mera e renitente oposição, deixar de acatá-la. Neste caso, o não acatamento de razão constitucional de urgência de interesse público comprovado sujeita-se à apreciação do Poder Judiciário. É que se tem, de uma parte, um conceito constitucional e, de outra, uma situação concreta de aplicação da norma magna e de atendimento a interesse público concreto. Logo, o comportamento dos agentes políticos fica submetido ao crivo institucional, por se cuidar de verificação de dinâmica do sistema constitucional.^25 Não obstante esse entendimento possível, o Congresso Nacional tem adotado a prática de atender à solicitação presidencial, respeitando os prazos constitucionalmente estabelecidos, sob pena de sobrestamento da pauta. Assim, recebido projeto de iniciativa da Presidência da República acompanhado de mensagem que solicita a tramitação em urgência constitucional, as Casas Legislativas têm dado automaticamente tratamento à proposição nos termos dos parágrafos do art. 64 da Constituição Federal, independentemente de deliberação acerca da solicitação de urgência.
O Chefe do Executivo pode solicitar a urgência tanto quando da remessa da proposição ao Legislativo, quanto depois que o projeto já iniciou sua tramitação:
A prerrogativa do presidente da República para solicitar esse rito de urgência poderá ser exercida depois da remessa do projeto e em qualquer fase de seu andamento, e, uma vez solicitada, aplica-se, também nesse caso, o prazo de quarenta e cinco dias a partir do recebimento da solicitação.^26 A dinâmica apresentada pela Lei Maior define o prazo de até quarenta e cinco dias para que cada Casa Legislativa aprecie, sucessivamente, a matéria.
Por ser de iniciativa do Presidente da República, o projeto tem sua tramitação iniciada na Câmara dos Deputados, a qual tem até quarenta e cinco dias para ultimar sua votação e enviá-lo ao Senado Federal.
(^25) ROCHA. Cármen Lúcia Antunes. O conceito de urgência no direito público brasileiro. Revista Trimestral de Direito Público. Vol. 1. p. 233-254. Fórum: 1996. Disponível em:< http://www.editoraforum.com.br/ef/wp-content/uploads/2016/02/Conceito-de-urgencia-no- 26 direito-publico-brasileiro.pdf>. Acesso em: 5 out. 2016. p. 303 e 304. ROSSET, Patrícia. Processo legislativo e regime de urgência in Direito Constitucional Brasileiro : Volume II: Organização do Estado e dos Poderes. Clèmerson Merlin Clève, coordenador; coordenadora assistente Ana Lucia Pretto Pereira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais.
- p. 415.
À Casa revisora é concedido o mesmo prazo. Caso, no Senado Federal, sejam aprovadas emendas ao projeto, estas devem ser apreciadas pela Casa iniciadora em até dez dias.
Se atendidas essas regras, o processo legislativo sumário ocorria, portanto, em até cem dias.^27
Segundo o § 4º do artigo 64 da Constituição, fica estabelecido, ainda, que, para contagem do prazo constitucional de tramitação das matérias em urgência, não se computam os recessos parlamentares.
Sobre a suspensão da contagem dos prazos da urgência constitucional durante o recesso parlamentar, João Trindade Cavalcante Filho apresenta interessante questão que, embora não seja tratada por muitos doutrinadores, merece destaque: quais prazos do projeto que tramita em caráter de urgência devem ser suspensos?^28
A partir de análise do texto constitucional é possível perceber a pertinência da questão: o § 2º do art. 64 estabelece os prazos de 45 dias para que as Casas legislativas apreciem, sucessivamente, o projeto. O § 3º, por sua vez, trata do prazo de dez dias para que a Casa iniciadora analise eventuais emendas apresentadas pelo Senado Federal. Em seguida, o § 4º prevê que os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional.
Assim, consoante interpretação literal do dispositivo, ficariam suspensos, durante o recesso parlamentar, apenas os prazos de 45 dias, de modo que o prazo de dez dias para apreciação das emendas continuaria a ser contado nesse período.
Alguns argumentos apresentam-se contra essa interpretação. O primeiro diz respeito ao fato de que todos os prazos do processo legislativo são suspensos durante o recesso, não havendo razão para que apenas este não se submetesse ao mesmo regime jurídico. O segundo argumento tem como subsídio o texto do § 3º segundo o qual, o prazo de dez dias nele previsto deve observar quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior , estabelecendo assim que ao prazo de dez dias deve-se dar o mesmo tratamento que é dispensado aos prazos de 45 dias.
(^27) MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 29. Ed. São Paulo: Atlas. 2013. p. 673. (^28) CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Processo Legislativo Constitucional. São Paulo: Juspodivm. 2012. p. 117.