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CADERNO DE DIREITO FINANCEIRO – CMBH:
1. Finanças públicas na Constituição de 1988 : O direito financeiro tem por objetivo disciplinar a atividade financeira do Estado e, assim, estabelecer regras relativas aos 3 pilares dessa atividade: o orçamento público, a receita pública e a despesa pública. Princípios de Direito Financeiro:
- Legalidade: Quanto à realização de dispêndios e, pois, gasto de dinheiro público, este somente será possível diante de prévia autorização legislativa. O orçamento público e, assim, as normas relativas às metas e diretrizes da Administração, bem como à distribuição de receitas e despesas, será objeto de aprovação pelo Poder Legislativo e 3 são as figuras para tanto: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). Importante destacar que, somente em casos muito extremos, é que seria possível a realização de uma despesa sem a respectiva autorização proveniente do Poder Legislativo: essas hipóteses limitam-se à abertura de créditos adicionais extraordinários, via MPV, mas somente nos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do artigo 167, § 3º, da Constituição. Nos termos do entendimento do STF, os créditos adicionais somente poderão ser abertos por MPV caso reste demonstrada a existência de pressupostos materiais, como situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública (nesse sentido, ADI 4048, detalhada abaixo). Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Ainda sobre a questão da legalidade, há a possibilidade de os entes obterem recursos pela realização de operações de crédito, que implicam endividamento. Nesses casos, também, há exigência de previsão legal específica, além do cumprimento de limites da dívida.
- Economicidade:
Trata-se de exigência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público: com o mínimo de recursos possíveis, deve-se atingir o máximo de satisfação das necessidades públicas.
- Transparência: Viabiliza o controle dos gastos públicos pelos cidadãos. Além disso, a existência de mecanismos que assegurem o efetivo controle das contas públicas fortalece o senso de cidadania fiscal e a conscientização da necessidade de participação do cidadão comum na vida financeira do Estado.
- Publicidade.
- Responsabilidade Fiscal: Trata-se de assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordo com regras estritas que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos. Em um Estado intervencionista, modelo adotado pelo Brasil pela Constituição Federal de 1988, a atividade financeira do Estado conta com um caráter redistributivo exigindo, assim, uma atuação extrafiscal do Estado de forma a regular e modificar o contexto social e econômico. Segundo a CF/88, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar CONCORRENTEMENTE sobre direito financeiro e sobre orçamento, dentre outras matérias (art. 24, I). Art. 24, § 3º) a lei federal superveniente não revoga e tampouco derroga a lei estadual naquilo que com ela for contraditória; esta apenas perderá sua aplicabilidade por ficar com a eficácia suspensa. Dessa forma, caso a lei federal venha a ser revogada, deixando um vazio de normas gerais, a lei estadual recobrará sua eficácia, passando outra vez a incidir plenamente. Em relação à competência para legislar sobre orçamento merece destaque a Lei nº 4.320/64 editada pela União, com conteúdo geral. No que diz respeito aos Municípios, apesar de não estarem contemplados no caput do art. 24/CF, também legislam em matéria de direito financeiro, já que o art. 30/CF atribui-lhes competência para “legislar sobre assuntos de interesse local” (inciso I) – competência implícita, e “suplementar a legislação federal e estadual no que couber” (inciso II). Fontes do Direito Financeiro:
- Principais:
Lei 4.320/1964 - Trouxe normas gerais de Finanças Públicas, buscando sistematizá-las. CTN - Proporcionou a separação entre a tributação e as finanças públicas. CF/88 - Destinou um capítulo às finanças públicas, além de ter consolidado o Sistema Tributário Nacional. Além disso, recepcionou a Lei 4.320/1964 e o CTN, atribuindo-lhes status de lei complementar. Lei Complementar 101/2000 (LRF) - Conferiu maior controle e transparência às finanças públicas. Esse obter e gastar é a atividade financeira do Estado. Orçamento público: peça responsável pela delimitação das receitas e despesas em um dado exercício. Todos os entes da Federação são titulares do dever de garantir e assegurar não só a manutenção da estrutura administrativa estatal, mas igualmente de satisfazer as necessidades públicas por meio do gasto do dinheiro público, em observância aos princípios e às regras do direito financeiro. Ressalte-se que os órgãos da administração indireta que figuram como atores do setor privado (como regra, as empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem, em princípio, como sujeitos de referida atividade financeira, na medida em que suas tarefas são realizadas no âmbito e sob o regime jurídico de direito privado. Trata-se, então, de se ter claro que a atividade financeira decorre, essencialmente, do exercício da soberania do Estado nos casos em que este realiza atividades próprias e indelegáveis. Isso não obsta, porém, que seus atos sejam controlados pelos Tribunais de Contas, na medida em que são responsáveis pela administração de dinheiro público, somado ao fato de que seus orçamentos estão contemplados nas leis orçamentárias anuais respectivas. Constituição Federal: CAPÍTULO II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS SEÇÃO I - NORMAS GERAIS Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas ; II - dívida pública externa e interna , incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública ; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. VIII - sustentabilidade da dívida , especificando: a) indicadores de sua apuração; b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação; d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida. Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 1 67 - A desta Constituição. Art. 163 - A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma a garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público. Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central. § 1º É VEDADO ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. § 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. § 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. Art. 164-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem conduzir suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei complementar referida no inciso VIII do caput do art. 163 desta Constituição. Parágrafo único. A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida. SEÇÃO II - DOS ORÇAMENTOS Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. § 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. § 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da LDO: I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais; II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados; III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias. § 12. Integrará a LDO, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na LOA para a continuidade daqueles em andamento. § 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União. § 14. A LOA poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. § 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira. § 16. As leis de que trata este artigo devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta Constituição. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a
fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. § 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. § 3º As emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º As emendas ao projeto de LDO não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. § 5 º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. § 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. § 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. § 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. § 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% caberá às emendas de Deputados e 0,45% às de Senadores.
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. § 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento. Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de LOA poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: I - transferência especial; ou II - transferência com finalidade definida. § 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de: I - despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e II - encargos referentes ao serviço da dívida. § 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos: I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere ; II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo. § 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos. § 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os recursos serão: I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União. § 5º Pelo menos 70% das transferências especiais de que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste artigo.
Art. 167. São VEDADOS : I - o início de programas ou projetos não incluídos na LOA; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta ; IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do RGPS de que trata o art. 201. XII - na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art. 40, a utilização de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores integrantes dos fundos previstos no art. 249, para a realização de despesas distintas do pagamento dos benefícios previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas necessárias à sua organização e ao seu funcionamento; XIII - a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de RPPS. XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou
I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e de militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo; II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas: a) as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa; b) as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios; c) as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 desta Constituição; e d) as reposições de temporários para prestação de serviço militar e de alunos de órgãos de formação de militares; V - realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV deste caput; VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e de militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo; VII - criação de despesa obrigatória; VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º desta Constituição; IX - criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções; X - concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária. § 1º Apurado que a despesa corrente supera 85% da receita corrente, sem exceder o percentual mencionado no caput deste artigo, as medidas nele indicadas podem ser, no todo ou em parte, implementadas por atos do Chefe do Poder Executivo com vigência imediata, facultado aos demais Poderes e órgãos autônomos implementá-las em seus respectivos âmbitos. § 2º O ato de que trata o § 1º deste artigo deve ser submetido, em regime de urgência, à apreciação do Poder Legislativo. § 3º O ato perde a eficácia, reconhecida a validade dos atos praticados na sua vigência, quando: I - rejeitado pelo Poder Legislativo; II - transcorrido o prazo de 180 dias sem que se ultime a sua apreciação; ou III - apurado que não mais se verifica a hipótese prevista no § 1º deste artigo, mesmo após a sua aprovação pelo Poder Legislativo. § 4º A apuração referida neste artigo deve ser realizada bimestralmente.
§ 5º As disposições de que trata este artigo: I - não constituem obrigação de pagamento futuro pelo ente da Federação ou direitos de outrem sobre o erário; II - não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que disponham sobre metas fiscais ou limites máximos de despesas. § 6º Ocorrendo a hipótese de que trata o caput deste artigo, até que todas as medidas nele previstas tenham sido adotadas por todos os Poderes e órgãos nele mencionados, de acordo com declaração do respectivo Tribunal de Contas, é vedada: I - a concessão, por qualquer outro ente da Federação, de garantias ao ente envolvido; II - a tomada de operação de crédito por parte do ente envolvido com outro ente da Federação, diretamente ou por intermédio de seus fundos, autarquias, fundações ou empresas estatais dependentes, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente, ressalvados os financiamentos destinados a projetos específicos celebrados na forma de operações típicas das agências financeiras oficiais de fomento. Art. 167-B. Durante a vigência de estado de calamidade pública de âmbito nacional, decretado pelo Congresso Nacional por iniciativa privativa do Presidente da República, a União deve adotar regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para atender às necessidades dele decorrentes, somente naquilo em que a urgência for incompatível com o regime regular, nos termos definidos nos arts. 167 - C, 167 - D, 167 - E, 167 - F e 167 - G desta Constituição. Art. 167-C. Com o propósito exclusivo de enfrentamento da calamidade pública e de seus efeitos sociais e econômicos, no seu período de duração, o Poder Executivo federal pode adotar processos simplificados de contratação de pessoal, em caráter temporário e emergencial, e de obras, serviços e compras que assegurem, quando possível, competição e igualdade de condições a todos os concorrentes, dispensada a observância do § 1º do art. 169 na contratação de que trata o inciso IX do caput do art. 37 desta Constituição, limitada a dispensa às situações de que trata o referido inciso, sem prejuízo do controle dos órgãos competentes. Art. 167-D. As proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, desde que não impliquem despesa obrigatória de caráter continuado, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.
adotado na integralidade, estarão submetidos às restrições do § 6º do art. 16 7 - A desta Constituição, enquanto perdurarem seus efeitos para a União. Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. § 1º É vedada a transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais. § 2º O saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma do caput deste artigo deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte. Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. § 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. § 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: I - redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II - exoneração dos servidores não estáveis. § 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. § 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto , VEDADA a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de 4 anos. § 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.
2. Orçamento público. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios orçamentários. Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320/1964). Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos : Orçamento: ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. O Orçamento Público é instrumento de transparência da gestão fiscal. Funções fiscais do Orçamento Público: reflexiva, estabilizadora e de segurança. Espécies de Orçamentos: 1) Orçamento Tradicional ou Orçamento por Objeto: mera peça contábil, sem qualquer vinculação a objetivos ou metas. Nessa modalidade, as despesas são autorizadas segundo o objeto (natureza) do gasto. 2) Orçamento Executivo: cuja elaboração se dá pelo Poder Executivo. 3) Orçamento de Desempenho: apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar, com ênfase limitada no resultado, sem vinculação a um programa ou planejamento governamental central das ações do governo. Não há vinculação entre planejamento e orçamento. 4) Orçamento-Programa: caracteriza-se pela vinculação ao planejamento estatal, de forma a privilegiar o alcance de resultados previamente definidos em um plano de governo. É o modelo adotado no Brasil pela Lei nº 4.320/64. É o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização e, por meio dele, a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.
- Da Legalidade ou Reserva Legal: impõe que as finanças públicas sejam disciplinadas mediante lei em sentido formal. O único instrumento que não a lei, apto a disciplinar a realização de gastos é a Medida Provisória na forma estabelecida pelo art. 167, § 3º/CF. Os orçamentos devem ser introduzidos no ordenamento jurídico mediante leis, no sentido estrito.
- Da Unidade: o orçamento deve ser uno, devendo cada ente federativo elaborar apenas um único orçamento. O texto constitucional de 1988, em seu art. 165, § 5º determina que a lei orçamentária anual comportará 3 suborçamentos: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade social. Contudo, segundo entendimento doutrinário e jurisprudencial, essa divisão não significa ofensa ao princípio da unidade já que o princípio não se preocupa com a unidade formal ou documental, mas sim com a unidade de orientação política (unidade substancial). Trata-se, aqui, da necessidade de haver um único orçamento para cada ente da Federação, observada a periodicidade anual. O objetivo estaria na possibilidade de verificar todas as receitas e todas as despesas a um só tempo e, ainda, identificar a existência ou não de equilíbrio orçamentário. Pode haver pluralidade de documentos orçamentários com unidade de orçamento, desde que todas as receitas e despesas formem um todo harmônico, homogêneo, um fundo comum donde se tiram os recursos para o custeio de todos os serviços públicos. O objetivo é assegurar maior transparência e controle ao total das receitas e, assim, mais precisão na aferição do resultado do exercício. A única exceção está na disponibilidade de caixa dos regimes de previdência social geral e próprio dos servidores públicos, que ficarão depositadas “em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira”, conforme determina o artigo 43, § 2º, da LRF.
- Da Universalidade ou Totalidade: enquanto o princípio da unidade se refere à unidade de programação ou de coerência, ainda que não necessariamente documental, o princípio da universalidade está ligado à ideia de o orçamento conter todas as receitas e todas as despesas da Administração. Esse princípio compreende o “princípio do orçamento global”, de forma que deve estar contemplado no orçamento, além das receitas e despesas, o programa orçamentário de cada órgão, com a projeção do plano de ação que o Governo pretende adotar na realização das despesas. O princípio da universalidade estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas estarem previstas na LOA. Orçamento global. Deve-se destacar que esse princípio, em que pese aplicável em nosso ordenamento, não impossibilita a criação e exigência de tributos após a aprovação da lei orçamentária, sem que tenha havido a inclusão da receita a ser gerada pela arrecadação futura da exação nas previsões respectivas. Atualmente, as únicas exigências temporais aplicáveis ao direito tributário situam-se na observância dos princípios
da irretroatividade e anterioridade, previstos no artigo 150, inciso III, alíneas a, b e c, da Constituição.
- Do Orçamento-Bruto: todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Impede a inclusão apenas dos montantes líquidos e determina a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais, não importando se o saldo líquido será positivo ou negativo. O orçamento não deve conter apenas as estimativas para as receitas e despesas do próximo exercício financeiro, mas, também, a previsão de objetivos e metas relacionados à realização das necessidades públicas. Portanto, trata-se de utilizar os orçamentos não apenas como instrumentos para a previsão de receitas e despesas, mas, igualmente, como forma de atingir objetivos almejados pelo legislador constituinte.
- Da Anualidade ou da Periodicidade Orçamentária: necessidade de que os créditos adicionais tenham, como regra, vigência apenas no exercício financeiro em que foram abertos. Atualmente entende-se que “mesmo após a aprovação do orçamento, os tributos podem ser majorados ou criados, de modo que a ausência da previsão da sua receita no orçamento não impede a sua cobrança no exercício seguinte. Dessa forma, para um tributo ser cobrado, basta observar os princípios tributários na sua criação e cobrança, e não os princípios orçamentários”. Súmula 66/STF: “ É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro ”. Como regra, os orçamentos valerão para 1 único exercício financeiro, que, atualmente, compreende o intervalo entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, nos termos do artigo 34 da Lei 4.320/1964. O objetivo é garantir que as contas públicas e as previsões respectivas sejam reavaliadas ano a ano, seja do ponto de vista político, pelas mãos do Congresso Nacional, que aprova a proposta orçamentária para o exercício seguinte e, assim, tem oportunidade de fiscalizar as contas do ano anterior, seja do ponto de vista financeiro, para representar o encerramento das atividades de obtenção de receitas e dispêndio de dinheiro público. Apenas o PPA não é uma lei anual. O PPA terá vigência por 4 exercícios financeiros e não se trata de uma exceção à anualidade. Em primeiro lugar, porque o PPA apenas tratará apenas de algumas despesas específicas (as de capital e as relativas aos programas de duração continuada), com vistas a estabelecer os grandes objetivos e metas do Governo para o período mencionado (4 anos). Depois, porque, ainda que a previsão das despesas seja relativa aos 4 próximos anos, sua execução observará o exercício financeiro e será realizada pelas regras estabelecidas na LDO e na LOA.
