Administração Pública: Hierarquia, Poder de Polícia, Contratos e Licitação, Resumos de Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO

• 1. Administração Pública pag. Conteúdo
• 2. Centralização e Descentralização pag.
• 3. Princípios da Administração Pública pag.
     • 4. Relações Jurídicas da Administração Pública c/ Particulares pag.
     • 5. Regime Jurídico dos Servidores Públicos pag.
     • 6. Contratos Administrativos pag.
     • 7. Teoria Geral dos Atos Administrativos pag.
     • 8. O Ato Administrativo e os Direitos dos Administrados pag.
  • 9. O Regime Jurídico Administrativo pag.
  • 10. Organização Administrativa pag.
  • 11. Servidores Públicos pag.
  • 12. Responsabilidade Civil do Estado pag.
  • 13. Licitação pag.
  • 14. Bens Públicos pag.

Aí estão a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo. Os três primeiros termos afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade estatal abstrata que é a legislativa, na atividade indireta que é a judicial , e na atividade mediata que é a ação social do Estado. As últimas expressões da definição estão a indicar que ao Direito Administrativo não compete dizer quais são os fins do Estado; outras ciências se incumbirão disto; cada Estado, ao se organizar, declara os fins por ele visados e institui os Poderes e órgão necessários à sua consecução. O Direito Administrativo apenas passa a disciplinar as atividades e os órgãos estatais ou a eles assemelhados, para o eficiente funcionamento da Administração Pública.

Percebe-se, pois, que o Direito Administrativo interessa-se pelo Estado, mas no seu aspecto dinâmico, funcional, relegando para o Direito Constitucional a parte estrutural, estática.

Fontes do Direito Administrativo: O Direito Administrativo abebera-se, para sua formação, em quatro fontes principais, a saber:

• A Lei , que em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo

esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo;

• A Doutrina , formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento construtivo da Ciência jurídica à qual pertence a disciplina em causa. Influi ela não só na elaboração da lei como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo;
• A Jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica;
• O Costume , no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda influência, em razão da

deficiência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento informativo da doutrina.

Interpretação do Direito Administrativo: o estudo da interpretação das normas, atos 4

e contratos administrativos não tem correspondido, entre nós, ao progresso verificado nesse

ramo do Direito. Adiantados como estamos em muitos aspectos da Ciência Jurídica, não cuidamos, ainda, com a profundidade devida, de fixar as regras básicas da aplicação desse novel ramo do Direito Público Interno, o que nos leva a utilizar, quase que exclusivamente, da hermenêutica civilista em matéria administrativa. A nosso ver, a interpretação do Direito Administrativo, além da utilização analógica das

regras do Direito Privado que lhe forem aplicáveis, há de considerar, necessariamente, esses

três pressupostos:

1º) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados; 2º) a presunção de legitimidade dos atos da Administração; 3º) a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público.

Com efeito, enquanto o Direito Privado repousa sobre a igualdade das partes na relação jurídica, o Direito Público assenta em princípio inverso, qual seja, o da supremacia do Poder Público sobre os cidadãos, dada a prevalência dos interesses coletivos sobre os individuais. Sempre que entrarem em conflito a direito do indivíduo e o interesse da comunidade, há de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da Administração é o bem comum. As leis administrativas visam, geralmente, a assegurar essa supremacia do Poder Público sobre os indivíduos, enquanto necessária à consecução dos fins da Administração. Ao aplicador da lei compete interpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio entre os privilégios estatais e os direitos individuais, sem perder de vista aquela supremacia.

Ò segundo princípio que há de estar sempre presente ao intérprete é o da presunção

de legitimidade dos atos administrativos. Essa presunção, embora relativa, acompanha toda a atividade pública, dispensando a Administração da prova de legitimidade de seus atos.

Presumida esta, caberá ao particular provar o contrário, até demonstrar cabalmente que a Administração Pública obrou fora ou além do permitido em lei, isto é, com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob a forma de abuso ou desvio de poder.

O terceiro princípio é o de que a Administração Pública precisa e se utiliza frequentemente de poderes discricionários na prática rotineira de suas atividades. Esses poderes não podem ser recusados ao administrador público, embora devam ser interpretados restritivamente quando colidem com os direitos individuais dos administrados. Reconhecida a existência legal da discricionariedade administrativa , cumpre ao interprete e

Para a correção judicial dos atos administrativos ou para remover a resistência dosparticulares às atividade públicas a Administração e os administrados dispõem dos mesmos meios processuais admitidos pelo Direito Comum, e recorrerão ao mesmo Poder Judiciário uno e único - que decide os litígios de Direito público e de Direito Privado. Este é o sentido da jurisdição única adotada no Brasil.

1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1. Conceito: É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados , sob o regime de Direito Público , destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades concretas da coletividade. É todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços públicos , para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade.

• “A Administração Pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência ...”

1.2. Características:

• praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos;
• exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política;
• ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;

• praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais;
• caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado.
• competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão.

1.3. PODERES ADMINISTRATIVOS

Vinculado : Quando a lei confere à Administração Pública poder para a prática de determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessários à sua validade.

Discricionário : Quando o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, poder para prática de determinado ato com liberdade de escolha de sua conveniência e oportunidade. Existe uma gradação.

Normativo : Embora a atividade normativa caiba predominantemente ao Legislativo, nele não se exaure, cabendo ao Executivo expedir regulamentos e outros atos normativos de caráter geral e de efeitos externos. É inerente ao Poder Executivo.

Hierárquico : É o meio de que dispõe a Administração Pública para distribuir e escalonar as funções dos órgãos públicos; estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes; e ordenar e rever a atuação de seus agentes.

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Limitações do Poder de Policia

• Necessidade o Poder de policia só deve ser adotado para evitar ameaças reais ou prováveis de pertubações ao interesse público;
• Proporcionalidade é a exigência de uma relação entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado;
• Eficácia a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.

Atributos do Poder de Policia

• Discricionariedade Consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o poder de policia, bem como, na opção quanto ao conteúdo, das normas que cuidam de tal poder.
• Auto-Executoriedade Possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder Judiciário.
• Coercibilidade É a imposição imperativa do ato de policia a seu destinatário, admitindo- se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento, quando houver resistência por parte do administrado.
• Atividade Negativa Tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e sim sua abstenção, são lhes impostas obrigações de não fazer.

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2. CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO

2.1 Modalidades e Formas de Prestação do Serviço Público

CENTRALIZAÇÃO: é a prestação de serviços diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente , sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus órgãos.

Obs.: Órgãos são simples repartições interiores da pessoa do Estado, e, por isso, dele não se distinguem. São meros feixes de atribuições - não têm responsabilidade jurídica própria – toda a sua atuação é imputada às pessoas a que pertencem. São divisões da Pessoa Jurídica.

• Se os serviços estão sendo prestados pelas Pessoas Políticas constitucionalmente competentes, estará havendo centralização.

DESCENTRALIZAÇÃO: é a transferência de execução do serviço ou da titularidade do serviço para outra pessoa, quer seja de direito público ou de direito privado.

• São entidades descentralizadas de direito público : Autarquias e Fundações Públicas.
• São entidades descentralizadas de direito privado : Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista.

por conseqüência, atos nulos e respondendo por sanções por ela impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes atos, podem até ser demitidos.

• Um administrador de empresa particular pratica tudo aquilo que a lei não proíbe. Já o administrador público , por ser obrigado ao estrito cumprimento da lei e dos regulamentos, só pode praticar o que a lei permite. É a lei que distribui competências aos administradores.

3.2) Princípio da Impessoalidade no art. 37 da CF o legislador fala também da impessoalidade. No campo do Direito Administrativo esta palavra foi uma novidade. O legislador não colocou a palavra finalidade.

Surgiram duas correntes para definir “ impessoalidade ”:

Impessoalidade relativa aos administrados : segundo esta corrente, a Administração só pode praticar atos impessoais se tais atos vão propiciar o bem comum (a coletividade). A explicação para a impessoalidade pode ser buscada no próprio texto Constitucional através de uma interpretação sistemática da mesma. Por exemplo, de acordo com o art. 100 da CF, “ à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda .....far-se-ão na ordem cronológica de apresentação dos precatórios ..”. Não se pode pagar fora desta ordem, pois, do contrário, a Administração Pública estaria praticando ato de impessoalidade;

Impessoalidade relativa à Administração : segundo esta corrente, os atos impessoais se originam da Administração, não importando quem os tenha praticado. Esse princípio deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridade ou serviços públicos sobre suas relações administrativas no exercício de fato , pois, de acordo com os que defendem esta corrente, os atos são dos órgãos e não dos agentes públicos ;

3.3) Princípio da Finalidade relacionado com a impessoalidade relativa à Administração, este princípio orienta que as normas administrativas tem que ter sempre como objetivo o interesse público.

Assim, se o agente público pratica atos em conformidade com a lei , encontra-se, indiretamente, com a finalidade, que está embutida na própria norma. Por exemplo, em relação à finalidade, uma reunião, um comício ou uma passeata de interesse coletivo, autorizadas pela Administração Pública, poderão ser dissolvidas, se tornarem-se violentas, a ponto de causarem problemas à coletividade ( desvio da finalidade ).

• Nesse caso, quem dissolve a passeata, pratica um ato de interesse público da mesma forma que aquele que a autoriza. O desvio da finalidade pública também pode ser encontrado nos casos de desapropriação de imóveis pelo Poder Público, com finalidade pública, através de indenizações ilícitas ;

3.4) Princípio da Moralidade este princípio está diretamente relacionado com os próprios atos dos cidadãos comuns em seu convívio com a comunidade, ligando-se à moral e à ética administrativa, estando esta última sempre presente na vida do administrador público, sendo mais rigorosa que a ética comum.

Por exemplo , comete ato imoral o Prefeito Municipal que empregar a sua verba de representação em negócios alheios à sua condição de Administrador Público , pois, é sabido que o administrador público tem que ser honesto , tem que ter probidade e, que todo ato administrativo, além de ser legal, tem que ser moral , sob pena de sua nulidade.

Nos casos de improbidade administrativa , os governantes podem ter suspensos os seus direitos políticos , além da perda do cargo para a Administração , 14

Nos casos dos atos internos da Adm.Pública : nestes, por não haver interesse da coletividade, não há razão para serem públicos.

Por outro lado, embora os processos administrativos devam ser públicos, a publicidade se restringe somente aos seus atos intermediários, ou seja, a determinadas fases processuais.

Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo em que inicia os atos, também possibilita àqueles que deles tomam conhecimento, de utilizarem os remédios constitucionais contra eles. Assim, com base em diversos incisos do art. 5° da CF, o interessado poderá se utilizar:

• do Direito de Petição ;
• do Mandado de Segurança (remédio heróico contra atos ilegais envoltos de abuso de poder)
• da Ação Popular ;
• Habeas Data ;
• Habeas Corpus.

A publicidade dos atos administrativos é feita tanto na esfera federal (através do Diário Oficial Federal) como na estadual (através do Diário Oficial Estadual) ou municipal (através do Diário Oficial do Município). Nos Municípios, se não houver o Diário Oficial Municipal, a publicidade poderá ser feita através dos jornais de grande circulação ou afixada em locais conhecidos e determinados pela Administração.

Por último, a Publicidade deve ter objetivo educativo, informativo e de interesse social , não podendo ser utilizados símbolos, imagens etc. que caracterizem a promoção pessoal do Agente Administrativo.

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3.6) Eficiência - Exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades dos administrados (público). Trata-se de princípio meramente retórico. É possível, no entanto, invocá-lo para limitar a discricionariedade do Administrador, levando-o a escolher a melhor opção. Eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios. Atualmente, na Administração Pública, a tendência é prevalência do controle de resultados sobre o controle de meios.

Outros princípios da Administração Pública

3.7) Supremacia do interesse público- Os interesses públicos têm supremacia sobre os interesses individuais; é a essência do regime jurídico administrativo.

3.8) Presunção de Legitimidade - Os atos da Administração presumem-se legítimos, até prova em contrário (presunção relativa ou juris tantum – ou seja, pode ser destruída por prova contrária.)

3.9) Autotutela - A Administração tem o dever de zelar pela legalidade e eficiência dos seus próprios atos. É por isso que se reconhece à Administração o poder e dever de anular ou declarar a nulidade dos seus próprios atos praticados com infração à Lei.

• A Administração não precisa ser provocada ou recorrer ao Judiciário para reconhecer a nulidade dos seus próprios atos;
• A Administração pode revogar os atos administrativos que não mais atendam às finalidades públicas – sejam inoportunos, sejam inconvenientes – embora legais.
• Em suma, a autotutela se justifica para garantir à Administração: a defesa da legalidade e eficiência dos seus atos; nada mais é que um autocontrole;

o seu cumprimento, observância e controle. Eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios. Atualmente, na Adm. Pública, a tendência é prevalência do controle de resultados sobre o controle de meios. Supremacia do Interesse Público

O interesse público têm supremacia sobre o interesse individual ; Mas essa supremacia só é legítima na medida em que os interesses públicos são atendidos. Presunção de Legitimidade

Os atos da Administração presumem-se legítimos , até prova em contrário ( presunção relativa ou juris tantum – ou seja, pode ser destruída por prova contrária.) Finalidade Toda atuação do administrador se destina a atender o interesse público e garantir a observância das finalidades institucionais por parte das entidades da Administração Indireta. Auto-Tutela a autotutela se justifica para garantir à Administração: a defesa da legalidade e eficiência dos seus atos ; nada mais é que um autocontrole SOBRE SEUS ATOS. Continuidade do Serviço Público

O serviço público destina-se a atender necessidades sociais. É com fundamento nesse princípio que nos contratos administrativos não se permite que seja invocada, pelo particular, a exceção do contrato não cumprido. Os serviços não podem parar! Razoabilidade Os poderes concedidos à Administração devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse coletivo , sem exageros.

4. RELAÇÕES JURÍDICAS DA ADMINISTRAÇÃO COM PARTICULARES

unilaterais – “atos administrativos”.

bilaterais – “contratos administrativos atípicos ou semipúblico da Administração” (regidos pelas normas do Direito Privado - Civil; posição de igualdade com o particular contratante) ou

“contratos administrativos típicos ou propriamente dito” (regidos pelas regras do Direito Público - Administrativo; supremacia do Poder Público).

4.1 MODALIDADES:

- de colaboração – é todo aquele em que o particular se obriga a prestar ou realizar algo para a Administração , como ocorre nos ajustes de obras, serviços ou fornecimentos; é realizado no interesse precípuo da Administração. - de atribuição – é o em que a Administração confere determinadas vantagens ou certos direitos ao particular , tal como uso especial de bem público; é realizado no interesse precípuo do particular , desde que não contrarie o interesse público.

4.2 ESPÉCIES:

- contrato de obra pública ; - contrato de fornecimento e serviços ; - contrato de consultoria pública ; - contrato de permissão e concessão de uso e serviço ; - contrato de risco ; - contrato de gestão etc.

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