Baixe Saúde Primária no Brasil: Redução de Desigualdades em Astana 2018 e outras Esquemas em PDF para Direito, somente na Docsity!
RESOLUÇÃO Nº 600, DE 11 DE OUTUBRO DE 2018.
O Plenário do Conselho Nacional de Saúde (CNS), em sua Trecentésima Décima Reunião Ordinária, realizada nos dias 10 e 11 de outubro de 2018, e no uso de suas competências regimentais e atribuições conferidas pela Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990; pela Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990; pela Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012; pelo Decreto nº 5.839, de 11 de julho de 2006; cumprindo as disposições da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, da legislação brasileira correlata; e
considerando a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/1988) que, em seu Art. 196, determina que a promoção da saúde, bem como sua proteção e recuperação deve ser garantida pelo Estado, mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde;
considerando que a saúde está ligada a sistemas de proteção social funcionais e sustentáveis, organizados por meio de políticas de bem-estar e que a CF/1988, em seu Art. 194, parágrafo único, VII, prevê que a organização da Seguridade Social deverá ser guiada pelo caráter democrático e descentralizado de sua administração;
considerando que o Art. 198, III da CF/1988 prevê a participação da comunidade como uma das diretrizes para a organização das ações e serviços públicos de saúde;
considerando a Resolução da Organização das Nações Unidas (ONU) “Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável”, composta por 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), desdobrados em 169 metas, da qual o Brasil é signatário;
considerando que a implantação da Agenda 2030 exigirá uma nítida prioridade dos governos federal, estaduais, distrital e municipais para superação do desafio de implementar políticas e programas transversais e intersetoriais;
considerando que a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, dispõe que o CNS, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, em caráter permanente e deliberativo, atua na formulação e no controle da execução da Política Nacional de Saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, nas estratégias e na promoção do processo de controle social em toda a sua amplitude, no âmbito dos setores público e privado (Art. 2º da Resolução CNS nº 407, de 12 de setembro de 2008);
considerando a Resolução CNS nº 585, de 10 de maio de 2018, que reafirmou o papel estratégico da agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável e como promotora de equidade, contribuindo para que o Brasil tenha, novamente, papel destacado em virtude de suas ações para o cumprimento das metas e reforçou que o controle social é o instrumento fundamental para o alcance das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável;
considerando que a Resolução CNS nº 572, de 31 de janeiro de 2018, criou a Câmara Técnica da Atenção Básica do Conselho Nacional de Saúde (CTAB/CNS), com o objetivo de discutir a efetivação da Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) no Brasil e sua interface com o modelo de atenção à saúde focada na promoção, prevenção e proteção da saúde;
considerando as reuniões realizadas na Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), na Câmara Técnica da Atenção Básica do Conselho Nacional de Saúde e na Assessoria de Assuntos Internacionais de Saúde do Ministério da Saúde para tratativas em torno da Conferência Global em Saúde Primária a ocorrer em Astana, em 2018; e
considerando a elaboração do documento com o posicionamento brasileiro para a Global Conference on Primary Health Care , Astana, 2018, elaborado pela Câmara Técnica da Atenção Básica do Conselho Nacional de Saúde, Fundação Oswaldo Cruz e Ministério da Saúde.
Resolve :
Aprovar o posicionamento brasileiro para a Global Conference on Primary Health Care , Astana, 2018, anexo a esta resolução.
RONALD FERREIRA DOS SANTOS
Presidente do Conselho Nacional de Saúde
Homologo a Resolução CNS nº 600, de 11 de outubro de 2018, nos termos do Decreto de Delegação de Competência de 12 de novembro de 1991.
GILBERTO OCCHI
Ministro de Estado da Saúde
como princípios fundamentais os ditames constitucionais de “saúde direitos de todos e dever do Estado” com universalidade, integralidade, equidade e participação social.
A atenção primária à saúde, na experiência brasileira, é parte estruturante e indissociável da constituição deste sistema universal de saúde, o SUS, modelo eficaz e eficiente de garantia da saúde como direito humano, condição para a efetivação da diretriz da agenda 2030 de “ não deixar ninguém para trás ”. Há robusta evidência empírica e analítica de que os sistemas universais são superiores em termos de qualidade, eficiência e de equidade em saúde quando possuem, como pilares estruturantes: a organização de uma APS integral, o financiamento e a prestação predominantemente públicos e uma efetiva regulação do Estado para a garantia do acesso universal, subordinando as lógicas fragmentadas de mercado à visão da saúde como um bem público (Wagstaff, 2011; Schneider et al, 2017; Starfield, Shi & Macinko, 2005; Kringos et al; 2010).
A atenção primária à saúde no SUS brasileiro sustenta-se no modelo assistencial da Estratégia Saúde da Família, com equipe multiprofissional de base territorial, abordagem de cuidado individual e coletivo, primeiro ponto de contato com o sistema de saúde, início de um processo contínuo de atenção em uma rede integral regionalizada de serviços. Os avanços na atenção primária à saúde no SUS para o acesso universal são inegáveis, com ampliação da oferta, facilitação do acesso, maior disponibilidade de serviço de procura regular (fonte usual do cuidado), expressos na atuação de mais de 41 mil equipes de Saúde da Família, presentes em 5.400 municípios, com população coberta estimada de mais de 130 milhões de pessoas. Há evidências robustas de que a expansão da Estratégia de Saúde da Família, base do sistema universal, teve impactos positivos sobre a saúde da população, com: redução da mortalidade infantil e de menores de cinco anos (Aquino et al 2009); da mortalidade cardio e cerebrovascular (Rasella et al., 2014); de internações por condições sensíveis à atenção primária (Macinko et al. 2011; Guanais & Macinko, 2009), entre outros. A ampla inclusão da população, aliada a políticas específicas para populações vulnerabilizadas e marginalizadas, como ribeirinhas, negra, quilombola, indígenas e LGBT, promoveu equidade e reduziu desigualdades.
A experiência de mais de três décadas do SUS, com seus impactos relevantes na melhoria do acesso e na saúde da população – mesmo que implantado em conjuntura crítica da economia global e enfrentando grandes desafios no financiamento e na integração, e novas ameaças atuais dos programas de ajuste fiscal – nos autoriza a formular as seguintes proposições:
A saúde não é uma mercadoria, mas um bem de relevância pública. Os sistemas públicos universais de saúde, que têm a APS como o coração da rede de atenção, são fundamentais para garantia do direito humano à saúde e a equidade no acesso e na utilização, devendo ser financiados por toda a sociedade, de forma solidária, com base a um sistema de tributação progressivo, com justiça fiscal. Sistemas públicos universais de saúde materializam o caminho mais efetivo, equitativo e eficiente para a garantia do direito social ao acesso a serviços de saúde. Saúde é produto de determinações econômicas e sociais construídas historicamente nos e entre os países. Saúde não é produto de escolhas individuais, estilos de vida e comportamento. O processo saúde-doença é determinado, em última instância, pelo modo como a sociedade se organiza. A determinação social da saúde e doença exige o compromisso político dos Estados para a garantia do direito à saúde e o máximo de bem-estar dos cidadãos, de forma igualitária e indivisível, ademais de assegurar o acesso a serviços de saúde de qualidade. Comissões da OMS e do Brasil sobre Determinantes Sociais da Saúde produziram conhecimentos sobre as relações entre saúde, determinantes e iniquidades e reforçaram a necessidade de ações intersetoriais sobre os determinantes sociais para a promoção da saúde e condições sociais de vida digna e do bem-estar. A estratégia Saúde em Todas as Políticas requer que a saúde da população seja levada em conta por outros setores,
tanto na geração de conhecimentos, como na implementação de ações, criando espaços comuns de interesse na governabilidade e no estabelecimento de políticas públicas sociais e econômicas, responsabilidade do Estado. Saúde e educação devem, portanto, ser assumidas como motores do desenvolvimento sustentável, como investimento e não como gasto social, que pode ser limitado em conjunturas adversas. O retrocesso em políticas sociais em função do ideário da austeridade econômica tem representado um custo insuportável para as sociedades, penalizando a população mais pobre, e mais intensamente os países periféricos em que as desigualdades sociais têm raízes históricas profundas, o que já se reflete em situações de aumento da pobreza e desigualdades, com as consequências sanitárias de difusão de epidemias e aumento de morbidade e mortalidade. As consequências políticas dos ajustes também já começam a ser sentidas, com a corrosão da coesão social, deslegitimação dos governos eleitos e aumento do risco de busca de soluções por meio de medidas autoritárias.
O usufruto do direito à saúde implica a capacidade de compartilhar poder na gestão do sistema de saúde, em todos os níveis – nacional, regional, local, unidades de saúde – com os beneficiários do sistema de saúde. Dessa forma, o sistema de saúde passa a ter um papel estratégico na democratização das políticas públicas, na socialização das informações sobre o funcionamento do governo e na prestação de contas e transparência do processo decisório. A experiência brasileira avançou na construção de uma arquitetura democrática com base na participação social, com o estabelecimento de Conselhos de Saúde em todos os níveis de governo – Nacional, Estadual e Local – e por meio das Conferências Temáticas e das Audiências Públicas. A fortaleza desta estrutura participativa institucionalizada se expressa no presente documento, que integra e ratifica os eixos e teses defendidas no posicionamento do Conselho Nacional de Saúde do Brasil (CNS, 2018).
A equiparação da APS com a proposta de cobertura universal em saúde (UHC -Universal Health Coverage ) restringe as possibilidades de garantia do direito humano à saúde e ao acesso a serviços de saúde conforme necessidades. A ênfase da UHC na proteção financeira por meio de seguros privados ou públicos não é suficiente para garantir acesso e resulta em cobertura segmentada por seguros diferenciados por grupos sociais conforme renda, com diferentes cestas de serviços cobertos, reatualizando a atenção primária à saúde seletiva, com seus pacotes mínimos e cristalizando desigualdades. A UHC é a expressão de programas de austeridade/ajuste fiscal com desresponsabilização de governos e o fornecimento de mínimos e de cestas. A UHC difere essencialmente da concepção original da APS integral de Alma Ata, fundamento de sistemas públicos universais de saúde. A distribuição equitativa de recursos públicos de acordo com necessidades, financiamento fiscal com base tributária progressiva com justiça fiscal, sob controle e regulação governamental, ausência de copagamento e garantia de cuidado integral, em um sistema universal organizado territorialmente conforme necessidades de saúde, são cruciais para o impacto da APS na redução das desigualdades sociais.
Por suas implicações na restrição do direito universal à saúde, a ênfase na cobertura por seguro e a indistinção entre cobertura e acesso, a proposta de UHC da OMS e do Banco Mundial foi questionada no âmbito da OPAS, por países da América do Sul, que buscam construir sistemas universais de saúde (inclusive o Brasil). Neste processo, a partir de uma consulta aos Estados Membros, a OPAS aprovou, em 2014, a Resolução CD 53/5, que ampliou a concepção de UHC, ao incorporar a garantia de acesso a serviços de saúde e mencionar o direito à saúde, entendendo o acesso universal como capacidade de utilizar serviços de saúde integrais (ações populacionais e/ou individuais de promoção, prevenção, proteção, tratamento e recuperação) adequados, oportunos e de qualidade conforme necessidades. A OPAS passou a difundir “Saúde universal” para designar a estratégia a ser implementada na Região (OPAS, 2014). Para ser representativa de todo o sistema ONU e da
o acesso à atenção especializada e hospitalar nos níveis secundário e terciário conforme necessidade.
Seu enfoque populacional exige promover políticas públicas transversais intersetoriais para enfrentar os determinantes sociais e ambientais da saúde, como o acesso à educação de qualidade, emprego decente e em condições seguras, renda adequada, transporte público de qualidade, segurança pública, habitação saudável, provimento de água potável de qualidade, esgotamento sanitário apropriado, drenagem urbana, coleta de lixo e destinação adequada, ar limpo e outros serviços públicos, em prol da saúde, do bem-estar e da qualidade de vida, no espírito do ODS 3 e outros correlacionados. O compromisso dos Estados na garantia do direito à saúde inclui esforços para a melhoria das condições de vida das pessoas e do conjunto dos direitos sociais fundamentais.
Para promover o direito humano universal ao acesso a serviços de saúde, a APS deve se constituir no primeiro ponto de contato das pessoas com o sistema de saúde, ser de fácil acesso, prestar atenção oportuna, resolutiva e de qualidade, ofertar ações preventivas e curativas, individuais e coletivas, atuar no território, espaço dinâmico e vivo, promovendo a participação social e a ação comunitária. Deve ser o início de um processo coordenado e contínuo de atenção integral em uma rede de serviços regionalizada e territorializada, para garantir o acesso aos níveis de complexidade e especialidades de acordo às necessidades. Essa configuração de atenção primária é uma inovação tecnológica, que envolve novas formas de organização do trabalho e das instituições de saúde e também a geração de novos bens e serviços.
Por vezes se estabelece uma relação equivocada, do ponto de vista conceitual e normativo, entre APS e baixa intensidade de conhecimento e de tecnologia. Na realidade, a atenção primária é altamente complexa e intensiva em conhecimentos e em inovações de processos, produtos e tecnologias sociais.
A organização de uma estratégia de APS envolve a territorialização da ação em âmbito local, ação comunitária e intervenções territoriais, ações individuais, coletivas e de saúde pública, o estabelecimento de redes regionais de referência e contrarreferência, o vínculo necessário com a atenção especializada e hospitalar, os desafios do atendimento permanente de uma população idosa com doenças crônicas e multimorbidade, a articulação com outros serviços como os serviços sociais e aqueles de cuidados de longa duração, a necessidade de sistemas inteligentes de predição e de vigilância em saúde que permitam antecipar ações resolutivas em nível local, regional e nacional (como o recente caso da epidemia do vírus Zika revelou), entre muitos outros requerimentos para uma atenção que seja abrangente e inserida num sistema universal de saúde.
Esta complexidade exige que as necessidades de saúde pautem as agendas nacionais e globais de prioridade de pesquisa para que o conhecimento seja um instrumento para promover o acesso universal à saúde e para uma atenção primária abrangente (Gadelha & Temporão, 2018).
Coordenar o cuidado é função precípua da APS, que exige o fortalecimento de sua capacidade resolutiva e de sua posição central como ordenadora da rede assistencial integrada e integral dos sistemas universais. Somente uma APS fortalecida, integrante de uma rede estruturada e conectada de serviços e ações de saúde, capaz de mobilizar apoio, recursos políticos, econômicos, financeiros e humanos, pode ser responsável pela coordenação dos cuidados entre níveis assistenciais (Almeida et al., 2011). Para que a coordenação ocorra é necessário que a rede de atenção à saúde esteja estabelecida territorialmente, com população definida, papéis e funções determinados para todos os serviços de saúde que a compõem – função esta que extrapola a capacidade de um nível específico do sistema.
Neste sentido, a existência de uma rede regionalizada é estratégia fundamental para os sistemas de saúde universais equitativos, cujos princípios partem da noção de saúde como um bem público. A APS é parte desta rede regionalizada e o seu papel é favorecer o acesso oportuno e adequado aos serviços diagnósticos e terapêuticos, sejam eles ambulatoriais ou hospitalares, de toda a população circunscrita aos territórios regionalizados, de acordo com necessidades individuais e coletivas. Portanto, a posição ocupada pela APS na rede assistencial, se mais central ou periférica, determinaria suas possibilidades de exercer a função de coordenadora do cuidado em uma perspectiva ampliada.
O redirecionamento da formação e regulação da força de trabalho em saúde que alie cuidado individual (formação clínica) e enfoque populacional (saúde coletiva) para atuação na APS, a garantia de provimento de profissionais para a APS, inclusive em zonas remotas e desfavorecidas, e reformas direcionadas à melhoria da capacidade resolutiva e da qualidade da APS e à ampliação do escopo de serviços de modo a responder a 90% das necessidades de saúde da população representam elementos técnicos e simbólicos fundamentais para o reconhecimento da posição estratégica da APS na rede, coração do sistema universal de saúde.
A gestão pública dos sistemas universais implica a responsabilização do Estado na garantia de direitos sociais e o compromisso em relação à centralidade dos processos de formação para os trabalhadores da APS. Sua defesa inclui a gestão do trabalho que visa enfrentar os efeitos nocivos dos avanços da privatização, do acirramento da precarização do trabalho a partir da terceirização da provisão de serviços da seguridade social, que causam sofrimento e adoecimento no trabalho. A garantia de condições materiais, salários justos e direitos trabalhistas conferem aos trabalhadores da saúde dignidade e é central para a valorização dos profissionais, sua fixação e para produção da APS abrangente de qualidade (Nogueira, 2017).
Processos formativos na perspectiva de APS abrangente devem contemplar o cotidiano dos serviços, objetivar a ampliação dos conhecimentos dos trabalhadores articulando trabalho em saúde e mundo do trabalho, a formação geral e formação específica. Neste sentido, se pauta na valorização do conhecimento produzido nas práticas, o conhecimento popular, e no investimento em processos formativos permanentes e em análise crítica para o enfrentamento das diversas formas de precarização do trabalho (CNS, 2018), apoiados em tecnologias informacionais que promovam a integração dos trabalhadores e a compreensão sobre as contradições e desafios da divisão social e técnica do trabalho em saúde. Para tanto, as tecnologias informacionais devem ser utilizadas como complementares ao processo formativo em saúde que deve ser prioritariamente presencial e contribuir para a integração dos trabalhadores de diferentes categorias profissionais do setor.
A implementação de uma APS abrangente implica em esquemas de governança que incluem ações concertadas entre múltiplos agentes, com base na determinação social da saúde e políticas públicas intersetoriais, para o enfrentamento das desigualdades sociais. Envolve um conjunto de estratégias de intervenção sanitária que vão além do setor saúde e promovem enfoques multidisciplinares, como a promoção da saúde, a vigilância sanitária, a saúde ambiental, os direitos humanos e a equidade de acesso à educação em saúde, serviços de proteção social e a segurança humana.
As Comissões da OMS e do Brasil sobre Determinantes Sociais da Saúde e a recente Comissão sobre Equidade e Desigualdades em Saúde nas Américas da OPS, estudaram exaustivamente as mais diversas abordagens da saúde pública em relação aos outros campos do conhecimento e outras doutrinas com origem nas ciências sociais, políticas e econômicas. A síntese desses estudos levou à chamada estratégia de “Saúde em Todas as Políticas” a qual promove que a saúde populacional seja levada em conta por outros setores tanto na geração de conhecimentos como na implementação de ações, criando assim um espaço comum de interesse na governabilidade e no estabelecimento de políticas públicas sociais e econômicas.
financeira expressa a titularidade por um seguro. Significa que todas as pessoas possam comprar ou estar afiliadas a algum tipo de seguro (privado ou público), o que não garante acesso e uso quando necessário, nem a equidade. Esta concepção de cobertura difere do conceito de cobertura como uma medida sanitária que associa prestação com acesso e uso efetivos (Noronha, 2013).
A proposta de UHC tem, portanto, três componentes centrais: foco no financiamento por combinação de fundos ( pooling ) gerenciados por seguradoras privadas ou públicas; afiliação por modalidade de asseguramento; e definição de cesta limitada de serviços (Giovanella et al, 2018). O objetivo principal da proposta de UHC é a proteção financeira em saúde, isto é, que todas as pessoas possam acessar serviços de saúde sem dificuldades financeiras, ao reduzir os pagamentos diretos no ato da utilização ( OOP ) e evitar gastos catastróficos. Resulta, entretanto, em cobertura segmentada por seguros diferenciados por grupos sociais conforme sua renda. O cidadão é elegível ou não a depender das regras de cada seguro e os serviços cobertos dependem de sua capacidade de pagamento e correspondem a diferentes cestas/pacotes de serviços de atenção aos indivíduos, cristalizando desigualdades (Laurell, 2018). Contratos de seguros cobrem intervenções específicas e prescindem do desenho de um sistema de saúde integral e integrado. Assim, na concepção da UHC o direito à saúde se restringe ao asseguramento de uma cesta de serviços restrita a ser contratada, reeditando a APS seletiva, concepção antagônica à APS abrangente afirmada em Alma-Ata.
Os sistemas universais de saúde consagram a garantia do acesso universal como condição de cidadania, promovem redistribuição e garantem o acesso dos mais desfavorecidos em igualdade de condições. Já a proposta de cobertura universal reduz o papel do Estado à regulação do sistema de saúde. O Estado deve promover o asseguramento e/ou contratar serviços privados para oferecer às pessoas que não possam comprá-los no mercado.
A miríade e diversidade de contratos entre seguradoras e prestadores, na concepção UHC, aumenta custos operacionais e administrativos, implicando em menor eficiência do sistema. Sistemas de serviços de saúde baseados no mercado – como bem exemplifica o caso dos EUA – são mais caros, não garantem acesso, produzem maior iatrogenia e iniquidades, são menos efetivos, com impactos negativos na saúde da população em comparação com sistemas públicos universais de saúde assentados na APS forte (Wagstaff, 2011; Schneider et al, 2017; Starfield, Shi & Macinko, 2005; Kringos et al; 2010).
Na UHC, a prestação é fragmentada, pois utiliza a lógica financeira e não inclui componentes de desenho do sistema de saúde como territorialização e organização de redes, o que impede a continuidade do cuidado e a coordenação entre os serviços e dentro deles, com perda da efetividade da APS. Ademais, o foco da proteção dos seguros está na atenção médica individual, pois os contratos são individuais, com prêmios calculados conforme características de cada um e abrangência do pacote contratado, prescindindo de enfoque populacional e territorial.
A garantia de cuidado integral (individual e coletivo), que congregue ações de promoção, prevenção, cura e reabilitação, e medidas de saúde pública destinadas ao coletivo e ao ambiental, exigem o desenho de um sistema de saúde com coordenação entre serviços primários, secundários e terciários, organizados em rede, integrados e territorializados, distribuídos com economia de escala e orientados pela APS, com predomínio da administração e prestação públicas, resultando em melhor qualidade, menores custos e maior eficiência (Wagstaff, 2011; Schneider et al, 2017).
A proposta de cobertura universal alinha-se às concepções de reformas de saúde pró- mercado e reformas gerencialistas da “nova administração pública”, que promulgaram a separação de funções entre financiadores e prestadores ( purchaser - provider split ), a retirada do Estado na provisão de serviços e os subsídios à demanda (isto é, subsídios para a compra de seguros) em contraposição aos subsídios à oferta, por meio da prestação pública de serviços de
saúde. Reitera a proposição de seletividade e focalização das políticas sociais e de saúde das agências financeiras internacionais difundidas desde a década de 1980 (WB, 1993).
A proposta de UHC corresponde a uma concepção de cidadania restrita da visão liberal, uma modalidade de intervenção governamental residual (Fleury, 1985). O Estado deve subsidiar um seguro e garantir uma cesta restrita de benefícios para aqueles grupos pobres que ‘fracassaram’ em garantir suas necessidades básicas no mercado.
Ênfase nos subsídios à demanda implica em provisão privada de serviços de saúde, entendida como mais eficiente. Não há, no entanto, evidências consensuais sobre a maior eficiência e qualidade da prestação privada. Revisões sistemáticas da literatura mostram que prestadores privados respondem a demandas e não às necessidades de saúde da população; se instalam em áreas de maior desenvolvimento socioeconômico; ofertam serviços mais rentáveis; prestam mais serviços desnecessários e mais frequentemente violam padrões da boa prática médica; são menos eficientes e têm resultados inferiores em saúde do que os serviços públicos. Porém, podem prover atenção mais oportuna e cuidados mais personalizados (Basu et al, 2012; Berendes et al, 2011).
Outra recente revisão de literatura internacional sobre a terceirização de serviços de saúde em países de renda média e baixa aponta que não há evidências de que a mesma seja mais efetiva na melhoria do uso de serviços de saúde do que provisão similar pelo setor público. Há carência de estudos bem desenhados que possam avaliar estas relações, sendo a decisão por terceirização mais uma opção política do que técnica (Odendaal et al, 2018). Há que se considerar também nestas escolhas, questões éticas envolvidas na predominância do setor privado nos sistemas de saúde, com destaque para a redução da equidade nos sistemas com opção predominante voltada para a participação do setor privado.
A UHC envolve poderosos interesses econômicos com a expansão do mercado privado em saúde, no asseguramento, na prestação e na produção de insumos, medicamentos e equipamentos, como explicita a Fundação Rockefeller ao reconhecer a pressão de agentes do mercado (indústria farmacêutica, empresas prestadoras, companhias de seguro) para o aumento do financiamento público e privado em saúde (Rockefeller Foundation, 2012).
Desde a perspectiva dos países do sul global, é necessário reconhecer que a garantia do direito universal à saúde e ao acesso a serviços de saúde exige o enfrentamento destes interesses econômicos, com iniciativas para a construção de complexos produtivos da saúde orientados para as necessidades de saúde da população, em contraposição às tendências de comercialização, mercantilização e privatização da saúde.
Revitalizar a APS para a garantia do direito humano universal à saúde exige expressar as relações entre APS, acesso universal, desenvolvimento sustentável e redução das desigualdades sociais. O acesso universal é garantido por meio do desenho de sistemas públicos universais integrados, nos quais a APS é base e orienta a organização de redes assistenciais integrais territorializadas.
É necessário mobilizar governos e sociedades para a construção de sistemas universais de saúde públicos e gratuitos, desenhados com base em modelos de APS integral que contribuam para a redução das desigualdades sociais, organizados territorialmente com distribuição regionalizada conforme necessidades de saúde populacionais que garantam acesso efetivo e oportuno a cuidados de qualidade a todos.
Atenção Primária à Saúde e Direito Universal à Saúde A proposta de Declaração de Astana reafirma a saúde como direito humano fundamental, inscrito na constituição da WHO e que foi assumido na Declaração de Alma-Ata como meta a ser atingida por meio da APS, comprometendo-se a garantir Saúde para Todos no
o empoderamento, pois cria condições materiais objetivas de prestação de cuidado de forma abrangente e integral.
Empoderamento significa o aumento dos graus de liberdade de indivíduos e grupos para tomar decisões em relação à sua saúde e exigir o direito à saúde. Diz respeito a um processo tanto subjetivo quanto objetivo, em que se constituem sujeitos políticos, capazes de afirmar a sua vontade e tomar decisões em relação a um conjunto de alternativas.
Trata-se de um processo dialógico, no qual a interação entre profissionais e usuários permite a troca de informações, o respeito ao conhecimento de ambos, a capacidade de aceitação do outro como sujeito, isto é, aquele que pode agir em função de suas necessidades e desejos. Essa proposição implica que a equipe de saúde seja capaz de reconhecer os indivíduos como iguais, em relações horizontais, ainda que em posições funcionais distintas, portanto, capazes de responder às demandas por informação, estimular e compartilhar novos conhecimentos, compreender e respeitar a forma como os indivíduos constroem seu modo de vida e cultura. Só assim será possível que o cuidado de saúde seja fonte de transformação social.
No entanto, essa capacidade só se realiza se existem condições materiais para propiciar a adequada atenção à saúde. O empoderamento requer condições materiais objetivas de prestação do cuidado em todos os níveis de complexidade e de tratamento necessários ao atendimento das necessidades. Nesse sentido, só haverá verdadeiramente empoderamento se a APS não estiver restrita a um espaço, ou centro de saúde, mas seja uma diretriz que articula o conjunto de unidades que compõem o sistema de saúde.
O usufruto do direito à saúde implica a capacidade de compartilhar poder na gestão do sistema de saúde com os beneficiários, em todos os seus níveis – nacional, regional, local, unidades de saúde. Dessa forma, o sistema de saúde passa a ter um papel estratégico na democratização das políticas públicas, na socialização das informações sobre o funcionamento do governo e na prestação de contas e transparência do processo decisório. A experiência brasileira avançou na construção de uma arquitetura democrática com base na participação social, com o estabelecimento de Conselhos de Saúde em todos os níveis de governo, exemplo a ser seguido.
APS e equidade em saúde Equidade é um princípio de justiça social. As injustiças sociais têm como base relações sociais estratificadas que determinam os processos por meio dos quais as pessoas obtêm acesso desigual aos recursos materiais e aos produtos sociais que resultam do uso desses recursos. Em saúde, é importante distinguir equidade na condição de saúde, de equidade no uso de serviços de saúde. Os determinantes das desigualdades no adoecer e no morrer diferem daqueles das desigualdades no uso de serviços de saúde. As desigualdades na condição de saúde refletem, dominantemente, as desigualdades sociais, e, em função da relativa efetividade das ações de saúde, a igualdade no uso de serviços de saúde é condição importante, porém não suficiente, para diminuir as desigualdades existentes entre os grupos sociais no adoecer e morrer (Travassos, 1997).
A Declaração de Alma Ata foi motivada pela marcante desigualdade social e regional (intra e entre países) nas condições de saúde. A meta de Saúde para Todos no ano 2000 apontou os Cuidados Primários de Saúde como a chave para a sua realização. Portanto, no contexto da Declaração de Alma Ata, a equidade em saúde e APS constituem dois lados de uma mesma moeda. Isto quer dizer que uma se realiza através da efetivação da outra.
Há consenso de que a saúde é influenciada por várias circunstâncias sociais e ambientais, não apenas por cuidados de saúde. Na Declaração de Alma Ata, APS implica enfrentar os determinantes sociais da saúde e ainda que o acesso aos cuidados de saúde represente apenas um dentre vários determinantes sociais da saúde, o acesso e uso efetivo de serviços de
saúde e a geração de sistemas de saúde universais orientados pela proposta de APS certamente impacta fortemente na redução das desigualdades sociais em saúde.
A capacidade da APS impactar na redução das desigualdades sociais e geográficas em saúde depende marcadamente de sua configuração. A ampliação do escopo dos sistemas de saúde e de suas práticas, associada ao ganho em sua efetividade, aumenta o impacto destas práticas na saúde das populações. Uma APS abrangente, integral e integrada tem maior impacto do que APS de caráter mais restrito e focalizado, concepção embutida na proposta de UHC. A APS pode ser uma política de redução de desigualdades sociais na saúde, desde que baseada na concepção abrangente e políticas públicas de saúde para a conformação de sistemas universais, conforme evidências de comparações internacionais (Starfield, 2011; Starfield, Shi & Macinko, 2005).
A promoção da equidade em saúde implica em superação das desigualdades, com justiça social, concentrando esforços na prestação dos serviços públicos e de acesso universal para o enfrentamento das iniquidades. Assim, urge aos Estados a produção e proteção de políticas públicas que enfrentem a concentração de riquezas nacionais e globais, assim como, políticas que reparem as dívidas étnicas, sexuais, de gênero e geração históricas nos países.
Uma premissa essencial é que o financiamento da APS não pode ser desvinculado do financiamento do acesso universal à saúde e, portanto, dos sistemas universais de saúde, sob pena de ruptura de uma visão integrada e da localização, conceitual e política, errônea da APS como uma base alternativa de financiamento da cobertura universal. A interface da APS e dos sistemas universais envolve tanto uma dimensão técnica do cuidado – a resolutividade das intervenções em APS depende da organização local da APS e de sua interação regional e nacional em redes estruturadas de atenção – quanto uma dimensão política dos direitos. Uma APS estruturada com equipes multidisciplinares fortalece a atuação e a voz dos sujeitos individuais e, sobretudo coletivos, elevando o nível de conscientização da população pelos seus direitos, inclusive para aqueles não diretamente equacionados no âmbito do cuidado local. Uma estratégia bem-sucedida de APS, como a experiência brasileira recente de Estratégia da Saúde da Família, pressiona, ao mesmo tempo, o sistema de saúde como um todo para a garantia do cuidado em todos os níveis.
A atenção primária constitui, portanto, um caminho de cidadania e de direitos, cujo resultado em termos de acesso universal e do financiamento requerido somente pode ser atingido na presença de sistemas universais que se desenvolvam e que incorporem a APS como um de seus pilares estratégicos.
A APS é a base para a estruturação de um sistema universal e não sua negação ou sua substituição parcial como uma porta de entrada de restrição de acesso ou pacote mínimo.
É necessário superar uma visão burocrática do financiamento específico e focalizado da APS para uma visão que, embasada tecnicamente, aponte para a necessidade da incorporação pela sociedade e pelo Estado da saúde como direito e, portanto, para a definição política da prioridade do orçamento público para o financiamento dos sistemas universais.
Nessa direção, torna-se necessário indicar proposições para fazer frente ao contexto de limitação de direitos e de cidadania, sob a marca da cobertura universal em saúde e da visão da APS como uma iniciativa marcadamente contábil para desonerar os sistemas de saúde com o fornecimento de cestas ou pacotes de acesso de baixo custo, complexidade e tecnologia.
Uma primeira proposição é a necessidade de priorização, pelos sistemas nacionais e pelos organismos internacionais, do financiamento público à saúde, tratando-a como bem público com a consequente desmercantilização do acesso (Viana & Elias, 2007). Na experiência internacional, alguns parâmetros aparecem como piso para a possibilidade de constituição de sistemas universais, fundados em uma APS resolutiva e integral: a necessidade de um
- da reorientação dos complexos produtivos da saúde para as necessidades de saúde da população e garantia do direito universal à saúde em defesa da vida;
- da necessidade de financiamento solidário, em base a sistema tributário progressivo para financiar sistemas de saúde públicos universais com justiça fiscal e equidade;
- da prioridade para o orçamento governamental para a saúde e para a seguridade social: saúde é investimento, e não gasto;
- da APS como o coração de sistemas públicos de saúde universais, integrais e de qualidade;
- da APS como coordenadora de um processo contínuo de atenção integral em uma rede de serviços regionalizada e territorializada;
- da APS como elemento fundamental ao nível local para governança das políticas públicas e da dinamização social e econômica;
- da participação social como poder compartilhado na construção de sistemas de saúde e de sociedades democráticas.
Saúde não é mercadoria: pela não comercialização, mercantilização e privatização da saúde. Sistemas públicos universais de saúde ancorados na APS integral, indissociáveis do desenvolvimento sustentável, em sociedades democráticas, materializam o caminho mais efetivo, equitativo e eficiente para garantia do direito humano universal ao acesso a serviços de saúde e à saúde, superando as desigualdades sociais.
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