Processo Legislativo no Estado: Recebimento, Tramitação e Aprovação de Projetos de Lei, Resumos de Redação

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PROCESSO LEGISLATIVO

PROCESSO LEGISLATIVO

Escola do Legislativo

Mesa da Assembleia

Deputado Adalclever Lopes Presidente Deputado Hely Tarqüínio 1º-vice-presidente Deputado Lafayette de Andrada 2º-vice-presidente Deputado Braulio Braz 3º-vice-presidente Deputado Ulysses Gomes 1º-secretário Deputado Alencar da Silveira Jr. 2º-secretário Deputado Doutor Wilson Batista 3º-secretário

Secretaria

Cristiano Felix dos Santos Diretor-geral Carlos Eduardo Ribeiro de Navarro Secretário-geral da Mesa

A Coleção Passo a Passo, da Escola do Legislativo, tem por objetivo tornar acessíveis ao público externo todas as informações necessárias ao acompanhamento efetivo dos trabalhos realizados pelo Poder Legislativo.

A publicação faz parte do esforço que a Assembleia Legislativa do Es- tado de Minas Gerais vem desenvolvendo, nos últimos anos, no senti- do de promover uma efetiva integração com a sociedade.

A Coleção Passo a Passo está fundamentada em duas convicções principais:

• As entidades representativas, a imprensa, as instituições e o cida- dão são elementos fundamentais no processo de construção da verdadeira representação democrática.
• O exercício da cidadania pressupõe, necessariamente, o acompanhamento das atividades do Poder Legislativo e a real possibilidade de participação nas decisões tomadas, não só no plano político-parlamentar, mas também no fazer diário das leis que irão reger o funcionamento do Estado e da sociedade.

A Escola do Legislativo, órgão da estrutura administrativa da Assembleia Legislativa criado em 1992, constitui um espaço de formação profissional, de reflexão democrática e de criação, sistematização e difusão de conhecimento técnico, especializado na área legislativa.

Os volumes editados da Coleção Passo a Passo estão à venda na Livraria do Legislativo e disponíveis na internet ( www.almg.gov.br/publicacao/ ).

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Para início de conversa

Uma lei mexe com a vida das pessoas. É mediante normas legais que se organiza a relação entre as pessoas e entre a sociedade e o Estado. Va- mos imaginar uma terra sem lei, em que não houvesse uma ordem legal no sistema educacional, no sistema de saúde, no trânsito, na administra- ção pública, no comércio, na indústria. Imagine que caos seria se cada um pudesse fazer o que lhe viesse à cabeça, sem ordem, sem referência. Seria a terra de ninguém!

É... fazer lei não é brincadeira...

Como as leis resultam da reflexão e do trabalho do homem, da comu- nidade, dos parlamentares que representam o povo, é necessário anali- sar bastante uma ideia antes de transformá-la em lei. Uma ideia deverá ser discutida, debatida, às vezes exaustivamente, até transformar-se em lei. Ou então até concluir-se que ela tem outros aspectos e consequên- cias não previstos inicialmente, e que o melhor é que o projeto seja ar- quivado, sem se transformar em lei. Afinal nem tudo o que é bom para um indivíduo é bom para o outro. E a lei deve levar em conta o conjunto da sociedade. A lei tem que ser boa e fazer sentido para a maioria do povo.

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Iniciativa e competência

Proposição é o nome genérico das matérias sujeitas à apreciação da Assembleia Legislativa. Pelo Regimento Interno, as proposições (subs- tantivo da família do verbo PROPOR) que podem ser apresentadas na Assembleia são: projeto de lei, projeto de lei complementar, projeto de resolução, proposta de emenda à Constituição, e, ainda, por extensão do conceito de proposição, o veto a proposição de lei, a emenda, o substi- tutivo, o requerimento, o recurso, o parecer e a representação popular contra ato ou omissão de autoridade ou entidade pública.

Optamos por acompanhar a tramitação de um projeto de lei ordinária, por ser o mais comum e um dos mais importantes tipos de matéria apre- ciados na Assembleia.

Quem pode apresentar proposições para os deputados discutirem e votarem? Pelo Regimento Interno, a apresentação de um projeto de lei é de competência de um ou mais deputados, da Mesa ou de comissão da Assembleia, da bancada de um partido representado na Assembleia, do governador do Estado, do Tribunal de Justiça, do Tribunal de Contas e do Ministério Público.

A Constituição do Estado prevê ainda a possibilidade da apresenta- ção de projetos de iniciativa popular, subscritos por, no mínimo, 10 mil eleitores, com regras e limites específicos.

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Recebimento e despacho

do projeto de lei

Durante a reunião de Plenário, o projeto é apresentado à Mesa. O presidente só recebe o projeto que esteja redigido com clareza, tenha observado as normas da técnica legislativa e do estilo parlamentar e es- teja em consonância com a Constituição e o Regimento.

Se estiver tudo correto, o presidente da Assembleia recebe o proje- to, atribui a ele um número, envia-o à publicação e despacha-o para as comissões competentes, para que elas emitam seu parecer sobre o pro- jeto. Em alguns casos específicos, previstos no Regimento, a comissão delibera sobre o projeto, aprovando-o ou rejeitando-o. Em geral, o pro- jeto é submetido à apreciação do Plenário em dois turnos, ou seja, o Ple- nário tem que aprovar o projeto duas vezes. Cada turno se compõe de duas fases: a discussão e a votação. Os projetos de “deliberação conclu- siva das comissões “são discutidos e votados, em turno único, na própria comissão, sem passar pelo Plenário. Nesse caso, o presidente encaminha o projeto para duas comissões. A Comissão de Constituição e Justiça, que emite seu parecer, e a de mérito, que discute e vota o projeto, fa- zendo o papel do próprio Plenário. Entre outros, submetem-se a esse tipo de procedimento os projetos de declaração de utilidade pública e os projetos de denominação de bens públicos (prédios, rodovias etc. de propriedade do Estado). Ressalve-se que os projetos de deliberação conclusiva de comissões podem ser reexaminados pelo Plenário desde que pelo menos um décimo dos deputados, discordando da decisão da comissão, requeiram sua apreciação pelo órgão de deliberação máxima da Assembleia. Nesse caso, a decisão da comissão será confirmada ou não pelo Plenário.

Mas a deliberação conclusiva de comissões constitui exceção. O normal é que um projeto seja discutido e votado em Plenário, em dois turnos, depois de receber os pareceres das comissões a que foi encami- nhado. Geralmente os projetos são distribuídos a três comissões: Cons- tituição e Justiça, que se pronunciará sempre em primeiro lugar, uma comissão de mérito (temática) e a Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, caso haja necessidade de seu parecer. As comissões se

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missão. Para elaborar o parecer, o relator pode contar com assessora- mento específico na Gerência de Consultoria Temática da Casa. O prazo da comissão para emitir o parecer é de 20 dias. Na reunião, o relator lê seu parecer, que é discutido (por qualquer deputado que queira partici- par) e, em seguida, votado (só pelos membros da comissão). O parecer pode ser alterado mediante proposta de emenda de deputado partici- pante da reunião, desde que a proposta seja aprovada pelos membros da comissão.

Aprovado, o parecer é publicado e o projeto é encaminhado à comis- são seguinte. E assim, sucessivamente.

Quando o processo já tiver passado por todas as comissões para as quais tinha sido despachado, ele vai para o Plenário.

O Regimento prevê que, num mesmo turno, o projeto passe por, no máximo, quatro comissões. Sendo assim, é possível que o projeto seja encaminhado, a requerimento de deputado, a uma comissão para a qual não tinha sido despachado originalmente, já que o presidente, normal- mente, despacha o projeto para duas ou três comissões.

Comissão de Constituição e Justiça

A primeira comissão a analisar o projeto é, em geral, a Comissão de Constituição e Justiça, que o estuda sob o ponto de vista da constitu- cionalidade, legalidade e juridicidade, e emite parecer sobre a matéria,

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observando apenas esses aspectos. A comissão analisa, por exemplo, se é competência do Estado legislar sobre o assunto e se a iniciativa para a deflagração do processo legislativo está de acordo com a Constituição. Trata-se do controle preventivo de constitucionalidade, que incide sobre projetos em tramitação na Assembleia. Não se confunde com o controle repressivo de constitucionalidade, o qual é realizado pelos órgãos do Po- der Judiciário.

Se o parecer for pela constitucionalidade, o projeto é encaminhado à comissão seguinte. Caso a Comissão de Justiça conclua pela inconsti- tucionalidade, o projeto vai a Plenário, que se pronuncia sobre o parecer da comissão.

Se o Plenário aprovar o parecer pela inconstitucionalidade, o projeto é arquivado, não podendo ser reapresentado. Se o Plenário rejeitar o pa- recer, o projeto continua tramitando normalmente, sendo encaminhado à comissão seguinte. Isso demonstra que o parecer da comissão não tem força vinculante nem obriga o Plenário a decidir de acordo com a con- clusão da peça opinativa. Serve apenas como subsídio e orientação para os deputados votarem o projeto no Plenário.

Comissão de mérito e Comissão de Fiscalização

Financeira e Orçamentária

Na comissão seguinte, a de mérito (Educação, Saúde, Meio Am- biente, Defesa do Consumidor etc.), são observados os mesmos pas- sos da Comissão de Justiça, só que o objetivo da comissão é emitir parecer sobre o mérito, ou seja, a intenção do projeto, sua utilidade, conveniência e oportunidade, devendo concluir pela aprovação ou rejeição da matéria e propor emendas ou substitutivo quando julgar conveniente.

A última comissão a apreciar o projeto no primeiro turno é, por força do Regimento, a de Fiscalização Financeira e Orçamentária – CFFO – que tem a competência para emitir parecer sobre o impacto financeiro e or- çamentário que a futura lei terá para o Estado.

É claro que o projeto só é despachado para a CFFO se houver aumen- to de despesa para o poder público. Para exemplificar, todo projeto que cria Secretaria de Estado, autarquia, fundação, cargo público, ou que

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Em geral, o projeto é submetido à apreciação do Plenário em dois turnos, ou seja, duas vezes. Cada turno se compõe de duas fases: a dis- cussão e a votação. Durante a discussão do projeto, cada deputado ins- crito pode fazer uso da palavra por até 60 minutos. Até encerrar-se a dis- cussão, o deputado pode apresentar emendas, inclusive substitutivos, ao projeto. Um projeto que recebe emendas em Plenário só pode ser votado depois que a comissão de mérito emitir parecer sobre as emen- das. Nesse caso, o projeto é encaminhado a essa comissão e só volta ao Plenário para votação em outra reunião, já com o parecer da comissão de mérito, que tem dez dias de prazo. Na emissão do parecer sobre as emendas, a comissão pode apresentar novas emendas. De volta ao Ple- nário para votação, o projeto não mais é submetido à discussão nem pode receber novas emendas.

A aprovação do projeto se dá, em geral, por maioria simples. Como a Assembleia é constituída de 77 deputados, isso significa que pelo menos 39 parlamentares (mais da metade) têm que estar presentes, e que, para ser aprovado, o projeto tem que ter o voto favorável da maioria dos presentes. Se for rejeitado pelo Plenário, o projeto é arqui- vado. Ressalte-se que o deputado pode abster-se de votar. Nesse caso, o projeto será aprovado quando o número de votos SIM for superior ao de votos NÃO. Por exemplo, suponhamos que 39 deputados este-

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jam presentes em Plenário. Ao anunciar a votação de um projeto de lei ordinária, o presidente da sessão constata que 15 deputados votaram SIM, 13 votaram NÃO e 10 se abstiveram. Como o quantitativo de par- lamentares que votaram pela aprovação foi superior ao número dos que votaram pela rejeição, o projeto será aprovado. Lembre-se que o presidente da Assembleia, ou seu substituto nas reuniões de Plenário, só vota quando ocorrer empate no processo de votação.

Segundo turno e redação final

Aprovado em Plenário em primeiro turno, o projeto é encaminha- do à comissão de mérito para receber parecer de segundo turno. Se, no primeiro turno, alguma emenda tiver sido aprovada pelo Plenário, a comissão que aprecia o projeto em segundo turno inclui, no parecer, a redação do vencido. Este é, portanto, a nova forma do projeto após a incorporação das emendas aprovadas no primeiro turno.

Em segundo turno, o projeto sujeita-se aos prazos e formalidades do primeiro turno. Durante a discussão em Plenário, podem ser apre- sentadas emendas, exceto aquelas rejeitadas anteriormente ou consi- deradas prejudicadas. As emendas em segundo turno não dependem de parecer para serem votadas. O presidente pode submetê-las a vo- tação na mesma reunião ou encaminhá-las, por iniciativa própria ou a requerimento, para parecer da comissão de mérito. Se tais emendas contiverem matéria nova, elas só serão admitidas mediante acordo de líderes e desde que sejam pertinentes ao projeto. Encerrada a discus- são, o projeto e as eventuais emendas são submetidos à votação em segundo turno.

Se for rejeitado, o projeto é arquivado. Nesse caso, a matéria nele contida só poderá ser reapresentada na mesma sessão legislativa (ou seja, nas atividades legislativas daquele ano) se tiver assinatura da maio- ria dos membros da Assembleia (no mínimo, 39 deputados).

Aprovado, o projeto é remetido à Comissão de Redação, que dá a for- ma final ao projeto, limitando-se às alterações de forma ou de erro ma- terial. O parecer de redação final, elaborado pela Comissão de Redação após a aprovação do projeto em segundo turno, é discutido e votado em Plenário.

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votava o veto do governador em escrutínio secreto. Atualmente, a vo- tação é aberta e a rejeição do veto só ocorre se a maioria absoluta dos deputados (pelo menos 39) votarem contrariamente ao veto. Se o veto for rejeitado, a proposição de lei (ou a parte vetada) é enviada ao go- vernador para promulgação. Se o texto não for promulgado em até 48 horas, o presidente da Assembleia será o responsável pela promulga- ção. Após a publicação da lei no órgão oficial do Estado, a lei torna-se obrigatória para os seus destinatários. Se o veto for mantido, a Assem- bleia encaminha ofício ao governador, comunicando-lhe a decisão do Legislativo.

Saiba mais sobre as comissões

Comissão é um agrupamento organizado de deputados indicados pelos líderes e designados pelo presidente, os quais, pela formação acadêmica, pela atividade que desempenham, pela origem ou pela afi- nidade e interesse por alguma área, “especializam-se” em determinado tema e passam a atuar de forma mais próxima dos projetos e discus- sões afetos àquele tema. A comissão geralmente tem cinco membros efetivos e cinco suplentes, que representam proporcionalmente as bancadas ou blocos.

As Comissões de Administração Pública, de Constituição e Justiça e de Fiscalização Financeira e Orçamentária são as únicas que têm sete membros. Os deputados designados para fazer parte de uma comis- são permanecem nela por dois anos e só são excluídos neste período

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se saírem do partido a que são filiados, se renunciarem à vaga na co- missão ou, ainda, se faltarem ao número de reuniões estabelecido no Regimento Interno.

Algumas comissões são permanentes. Isso significa que elas subsis- tem nas legislaturas, ou seja, existem em caráter definitivo e permanen- te, ao contrário das chamadas comissões temporárias, que são criadas num determinado momento, para um fim bem específico, e deixam de existir quando atingem o objetivo para o qual foram criadas.

Pode-se dizer que uma das principais funções da comissão é orien- tar o Plenário para a votação dos projetos. Para isso, cada projeto, antes de qualquer deliberação do Plenário, passa pelas comissões a que está afeto. Por exemplo, um projeto que trate da instalação de consultórios odontológicos nas escolas públicas estaduais deve passar pela Comissão de Constituição e Justiça, que analisa a constitucionali- dade da matéria; pela Comissão de Saúde, que analisa a conveniência e a oportunidade do projeto; e ainda pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, que analisa o impacto financeiro daquela possível lei no Orçamento do Estado. Cada comissão opina – na forma de parecer – pela aprovação ou rejeição da matéria, exceto a Comissão de Justiça, que conclui pela constitucionalidade ou inconstitucionali- dade do projeto, em face dos argumentos jurídicos apresentados na fundamentação do parecer. O conjunto de deputados em Plenário leva em conta o que cada comissão – os especialistas no assunto – tem a dizer. Mas o Plenário não tem que concordar com as comissões.

Pelo atual Regimento da Assembleia são 21 as comissões permanentes:

• Administração Pública;
• Assuntos Municipais e Regionalização;
• Constituição e Justiça;
• Cultura;
• Defesa do Consumidor e do Contribuinte;
• Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficiência;
• Direitos Humanos;