Dados Inte¡nacio.Dåis dê Câla].ogäçåo ne Publícaçåo (CIp)
(Câna¡a Blasl].e.i¡a do LivÌo, sP, Brasil)
Políticas Públicas
Conceitos, Esquemas de Análise,
Casos Práticos
Leonardo Secchi
,.lé CENqAGE
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O Ciclo de Políticas Públicas: Uma Abordagem Detalhada, Manuais, Projetos, Pesquisas de Políticas Públicas
Conceitos, Esquemas de Análise,. Casos Práticos. Leonardo Secchi ... Veremos, a seguir, cada uma das fases do ciclo de política pública sepa- radamente.
Tipologia: Manuais, Projetos, Pesquisas
2022
1 / 16
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Políticas Públicas
Conceitos, Esquemas de^ Análise,
Casos Práticos
Leonardo Secchi
,.lé CENqAGE
re Learntng"
Ciclo de políticas^ públicas
36 Polítjcas públicas
3.2 Formação^ da^ agenda
A agenda é um conjunto de problemas^ ou^ temas entendidos^ como^ reÌevantes.
Ela pode tomar fotma de um programa^ de govemo, um planejamento^ orça-
mentário, um estatuto partidário^ ou, ainda,^ de^ uma^ simples^ lista^ de^ assuntos^ que
o comjtê editorial de um jornal^ entende como importan[e (Secchi, 2006).
De acordo com Cobb e Elder (1983), existem dois tipos de agenda:
. agenda polÍtica: conjunto de problemas ou temas que a comunidade política
percebe como merecedor de intervenção pública;
. agenda formal: também conhecida como agenda institucional, é aquela que
elenca os problemas^ ou^ temas que^ o^ poder púbìico^ já^ decidiu^ en-frentar.
Existe, ainda, a agenda damídia, ou seja, a Lista de^ problemas^ que recebe
atenção especial dos diversos^ meios de comunicação.^ O^ poder^ que^ a^ mídia
possui sobre a opinião pública é tamanho que, não raras vezes, a agenda da
mídia condiciona as agendas políticas^ e institucionais.
Os problemas entram e saem das agendas. EÌes ganham^ notoriedade e
relevância, e depors desinflam. Como destaca Subirats (1989),^ a^ limitação^ de^ re-
cursos humanos, financeiros, materiais, afalta de tempo, a falta de vontade^ po-
lítica ou a falta de pressão^ popuÌar podem fazer que^ aþuns^ problemas^ não^ per-
maneçam por muito tempo, ou nem consigam entrar nas agendas. As^ agendas
ljstam prioridades^ de atuaçáo, e como jáL^ dtzia^ um^ ex-candidato^ à^ Presidência
da República do Brasil: "a^ maior djñculdade para^ o político^ não é estabelecer
quaìs serão as pnoridades. A maior dificuldade é ordenar as prioridades".
Segundo Cobb e Elder (1983), existem^ três^ condições para que^ umpro-
blema entre na agenda política:
atenção: diferentes atores (cidadãos, grupos^ de interesse, mídia etc.) cle-
vem entender a situação como merecedora^ de^ intervenção;
resolubiLidade: as possíveis ações devem ser consicleradas necessárias^ e
factíveis;
competência: o problema deve tocar responsabilidades públicas.
Geralmente, quando acadêmicos ou jornalistas mencionam^ "agenda",^ eles
se referem^ à^ agenda formal.
3.3 Formulação de alternativas
A partir da ìntrodução do problema na agenda, os esforços de construção e
combinação de soluções para^ os problemas^ são^ cruciais. Idealmente,^ a^ for-
Ciclo (^) de políticas públicas (^37)
mulação de soluções passa^ pelo estabelecimento de objetivos e estratégias e
o estudo das potenciais^ consequêncìas de cada alternativa de solução.
De acordo com Schattschneider (1960,^ p. 68), "a definição das alternati-
vas é o instrumento supremo de poder, porque^ a definição de alternativas é
a escolha dos conflitos, e a escolha dos conflitos aloca poder".z
A formr-rJação de alternativas de solução se desenvolve por meio de es-
crutínios formais ou informais das consequências do problema, e dos poten-
ciais custos e benefícios de cada alternativa disponível.
O estabelecjmento de objetivos é o^ momento^ em que poLíticos,^ ana.Listas
de políticas^ púrblicas^ e demais atores envolvidos no processo^ restunem o que
esperam que sejam os resrftados da política pública. Os objetivos podem ser
estabelecidos de maneira mais frouxa (por^ exemplo, melhorar a assistência
social do município, diminufu o nível de desemprego) ou de maneira mais con-
creta (por^ exemplo, reduzir em2)o/o o número de sequestros, no município
X, nos próximos^ seis meses). Quanto mais concretos forem os objetivos, mais
fácil será verificar a efrcâcia da política pública. No entanto, sabemos que em
muitas ocasioes o estabelecimento de metas é tecnicamente (^) diTicultoso,
como nos casos em que^ resritados quantitativos^ da política pública^ não con-
seguem mensurar elementos qualitativos^ mais importantes. O estabelecimento
de metas também pode^ ser politicamente^ indesejável,^ como nos casos em que
as probabilidades^ de sucesso são baixas e a frustração de metas traria prejuí-
zos admjnìstrativos e polÍticos insuportáveis. Não obstante, o estabelecimento
de objetrvos é importante para^ nortear a construção de alternativas e as pos-
teriores fases de tomada de decisão, ìmplementaçáo e avahação de (^) eficácia das políticas públicas.
A etapa de construção de alternativas é o momento em que são elabora-
dos métodos, programas, estratégias ou açoes que^ poderão alcançar os ob-
jetivos estabeleciclos. Um mesmo objetivo pode ser alcançado cle várias for-
mas, por^ diversos caminhos.
ftemplo: Alternativas para enfrentar a pichação^ nas grandes cidades Pensemos no problema da pichação de muros e paredes em espaços públicos das grandes (^) ci- dades. Se o objetivo é a redução das pichações ou o desconfofto visual causado pelas picha- ções, o^ policymaker^ pode construir estratégias^ totalmente^ diferentes:^ a)^ criar leis^ mais severas para os infratores; b) garantir que as leis vigentes sejam efetivamente respeitadas e aplicar pu- nições do estilo tolerância zero; c) instalar mais câmeras de vigilância; d) fazer campanhas (^) de conscientização junto^ à comunidade pichadora;^ e) desenvolver mecanismos de recompensa ma- terial para delatores; f) criar espaços propícios para que os pichadores possam^ expressar-se; g) (^) criarescolas de conversão artística dos pichadores; h) destinarverba pública contínua para
(^2) Ttadução liwe a partir (^) do original em inglês
38 Políticas públicas
a recuperação constante de muros e paredes;^ i) revestirtodos os imóveis ou muros com uma tinta especial não aderente aos aerossóis comercializados atualmente. Esse mesmo problema pode ser definido de forma inversa:j) a pichação é uma arte, e o pro- blema está na falta de^ sensibilidade aftística da populaçã0.^ Nesse caso, a^ alternativa^ seria^ fa- zercampanhas de conscientÌzação para^ que^ a população^ passasse a perceber a pichaqão^ como uma arte de vanguarda.
Para que^ cada uma^ dessas alternativas^ nasça, faz-se^ necessário um esforço
de inspiração e, posteriormente,^ de imaginação dos contornos e detalhes prá-
ticos da proposta. Cada uma das alternativas vai requerer djJerentes recur-
sos técnicos, humanos, materiais e^ financeiros.^ Cada uma das^ alternativas^ terá
chances diferentes de ser eficaz.
O poli,cywutker tem à disposição quatro mecanismos para^ indução de com-
portamento:
- Premiação: influenciar comportamento com estímulos positivos,^ como no caso das^ alternativas^ e,^ f^ e^ g do^ exempìo anterior.
- (^) Coerçáo: influenciar (^) comportamento com estímu-los negativos, como no
caso das alternativas a e b do exemplo dado.
- Conscientizaçáo: influenciar comportamento por meio da construção e apelo ao senso de dever moral, como nas alternativas d e j^ do exemplo an-
terior.
- Soluções técnicas: não influenciar comportamento diretamente, mas sim aplicar soluções práticas^ que venham a hfluencíar comportamento de forma indireta, como nos casos das alternativas c, h e i do exemplo dado.
Cada um desses mecanismos também tem impJicações nos custos de^ ela-
boração da política^ e nos tempos requeridos para perceber efeitos práticos^ so-
bre os comportamentos. Alguns mecanismos são mais propícios^ em certas si-
tuações e desastrosos em outras. Usar mecanismo de premiação para^ a coleta
seletiva de lixo^ ou para^ a economia de^ energia elétrica pode^ se^ demonstrar^ ef,-
caz. Jâwnapolítica púbJica que^ se baseia na conscientização como mecanismo
para a redução da crÍminalidade pode se revelar absolutamente frustrante.
A avaliação er clnte das possíveis soluções para o problema púbìico é um
trabalho de investigação sobre as consequências e os custos das alternativas.
Os especialistas e pessoas que possuem competência técnica para abordar o
problema em questão (^) são muito importantes nessa etapa. Nessa fase de
(^3) A base desses mecanismos são as três formas de poder: poder (^) econômico, poder polÍ-
tico e poderideológico^ (Bobbio, 2002). As soluções técnicas potencializam^ os três meca- nismos anteriores.
Ciclo de políticas públicas (^39)
comparação das aiternativag a manutenção do statt/,s quo também é colocada
como urna das possÍveis opções.
Esse trabalho pode^ ser feito com o suporte de três técnicas (Dunn, 1 993) :
Projeções: prognósticos que^ se baseiam na prospecção de tendências
presentes ou historicamente identificadas, a partir de dados apresentados
em forma de séries temporais. As projeções^ são eminentemente empírico-
-indutivas, ou seja, baseiam-se em fatos passados ou atuais experimen-
tados em dado setor de política pública^ ou entre setores similares. Esse
trabalho depende de fontes seguras de informaçÕes quantitativas e qua-
litativas, tais como tendências de crescimento populacional, tendências
de crescimento econômico, tendências na auecadação tribut âtia, vaùa-
ções no^ índice^ de^ desenvolvimento^ humano^ (IDH)^ etc.
Predições: baseiam-se na aceitação de teorias, proposições^ ou analogias,
e tentam prever as consequências das diferentes poiíticas. Esse trabalho
é eminentemente teórico-dedutivo,^ ou^ seja,^ parte^ de axiomas ou pressu-
postos já consolidados para tentar "prever" resultados, comportamentos,
efeitos econômicos.^ Dentre^ os^ métodos^ disponíveis^ pararea)szar^ predições
estão a teoria dos jogos,^ o método Delphi, as estimativas de ef,ciência eco-
nômica (inputDerslls output), a programação linear, a análise (^) de cor-
relações e regressões estatísticas, a estimação de parâmetros,^ as árvores
de decisão. Conjecturas: são^ juízos^ de^ valor^ criados^ a^ partir^ de aspectos^ intuitivos^ ou
emocionais dos pol:i,cymakers. Essa técnì.ca, por^ ser intuitiva, geralmente
se baseia no conhecimento de street leuel bu,reaucrats, proflssionais que
atuam na thha de frente e que^ já têm experiência su-ficiente para^ entender
as nuanças de dada área de poÌítica^ púbJ.ica.^ Reuniões, debates e fón-ms (^) são
os meios mais utilizados para arealzaçáo^ de^ conjecturas. Exemplos de fer-
ramenta mais estruturada de elaboração de conjecturas são a análise mul-
ticritério e o chamado brarnstormi,ng,^ ou^ tempestade^ de ideias.
A disponibilidade de técnicas para construção e avaliaçã"o er ante de al-
ternativas é^ notória,^ como^ também^ são^ notórios^ os^ custos^ e^ as^ djliculdades
pàraareahzaçáo desse tipo de tarefa. Projeções, prediçÕes e conjecturas são
utilizadas para conseguir melhor aproximação dos acontecimentos do futuro
por meio de um caminho menos adivinhatório ou baseado na sorte. Alguns
dos maiores probiemas^ para^ todo esse esforço são a instabilidade e comple-
xidade das condições sociais que^ dificultam^ qualquer trabalho^ de previsão,
a f.alIa de mformações atua"Lizadas, consistentes e confiáveis, e a falta de re-
cursos firLanceiros e lempo para^ a^ redtzaçáo^ de estudos mais elaborados.
Por conta desses obstácuìos, as^ conjecturas não^ estruturadas^ acabam sendo a técnica largamente uttltzada quando^ não estão disponíveis sufi-
42 Políticas públicas
com o problema,^ nem sempre existem soluções, nem sempre (ou^ quase
nunca) é possível fazer uma comparação imparcial sobre alternatiyas de so-
iução, nem sempre há tempo ou recursos para^ tomadas de decisão estru-
turadas. (^) E o mais (^) frustrante dessa (^) história toda: frequentemente, após
serem tomadas as decisões, as políticas públicas^ não se concretizam con-
forme idealizadas no momento do planejamento, seja por falta de habilidade
administratÍvo-organizacional, seja por falta de iegitimidade da decisão ou
pela presença de interesses antagônicos entre aqueles que ìnterferem na im-
plementação da política pública.
Em contraste com os modelos racionais de tomada de decisão, Charles E.
Lindblom propôs um modelo rrsprado no método mais corriqueio que^ os to-
madores de decisão usarn: o hcrementalismo. O modelo incremental com-
porta três características principais: 1) problemas e soluções são definidos,
revisados e redefinidos simu-ltaneamente e em vários momentos da tomada
de decisão; 2) as decisões presentes^ são consideradas dependentes das de-
cisões tomadas no passado e os limites impostos por instituiçoes formais e
informais são barreiras à tomada cle decisão liwe por parte^ do po|zcyma- ker Segundo Lindblom (1959), a tomada de decisões (^) é um processo de imi-
tação ou de adaptação de soluções já implementadas em outros momentos
ou contextos; 3) as decisões são consideradas dependentes dos interesses
dos atores envolvidos no processo^ de elaboraçáo da política pública^ e, por
isso, muitas vezes a solução escolhida náo é a me\hor opçd,o, mas sim
aquela que^ foi poLiticamente lapidada em urn processo^ de construção de con-
sensos e de ajuste mútuo de interesses.
O modelo de Lindblom afasta-se do racionalismo, pois^ acredita que^ em si-
tuações de alta complexidade, como geralmente^ são as situações que^ envol-
vem a elaboração de uma política pública, o eÌemento político^ fala mais alto
que o elemento técnico. Em uma situação de tomada de decisão sobre de-
terminada política regulatória, por exemplo, no campo da prestação^ de ser-
vtços médicos privados, pode-se optar por estabelecer uln marco regulatório
rígido e detalhado (a^ favor do interesse dos usuários) ou um marco regula-
tório frouxo (a favor da sustentabiLidade econômica dos prestadores de ser-
viço). A presença^ de grupos^ de pressão^ em uma arena decisória e a força dos
representantes de usuários, de prestadores^ de serviço e de outros stakehol-
ders vaiir¡-fluenciar em qual ponto do cont'inuum "reguJação detalhada (^) - re-
gulação frouxa" será alcançado um equilíbrio ou consenso.
A terceira forma de entender a dinâmrca de tomada de decisões é aquela
em que^ os pol'icymakers^ primeiro^ criam soluções para depois correr atrás
de um problema para solucionar. John Kingdon (1984) reforçou esse tipo de
interpretação com o aperfeiçoamento do modelo dos fluxos mrfltiplos, ar-
gumentando que o requisito para o nascimento de uma política pública é a
confluência de problemas, soìuções e condições políticas favoráveis.
Ciclo de políticas públicas (^43)
Segundo esse^ modelo^ interpretativo, o^ fluxo^ dos probÌemas^ é depen-
dente da atençáo do público.^ O fluxo^ das^ soluções depende^ da atuação cle em-
preendedores de políticas públicas,^ pessoas^ que^ querem^ ver suas soluções
implementadas. O^ fluxo^ da^ política^ (polit'ics)^ varia^ de^ acordo com eventos^ es-
peciais, como o desenho e a aprovação de orçamento púbJico, reeleições ou
substituições de^ membros^ do^ Executivo, refinanciamento^ de^ programas pú-
blicos etc. A convergência desses fluxos cria^ umajanela^ de^ oportunidade Qtoli,c'y uindow),^ um^ momento^ especial^ para^ o^ lançamento^ de soluçoes em
situações políticas favoráveis.^ Essas^ janelas^ de^ oportunidades^ são^ conside-
radas raras e permanecem^ abertas por^ pouco tempo.
O modelo dos fluxos múltiplos é interpretativo e adaptado do modelo daÌata
do lixo de Cohen, March^ e^ Olsen^ (1972).^ Esses^ estudiosos^ da^ teoria^ organiza-
cional propuserarn^ a interpretação de^ que^ as^ decisoes^ são^ meros encontros^ ca-
suais dos^ problemas,^ das^ soluções^ e^ das^ oporturLidades^ de^ tomada^ de decisão.
Fluxo dos problemas
Janela de oportunidades
Fluxo das soluções
Fluxo das condiçöes polÍticas favoráveis Política pública
Figura 3.5 - Fluxos múltiplos, janelas^ de oportunidades^ e o^ nascimento das políticas públicas.
São muitos^ os^ exemplos de soluções^ apoiadas^ por^ empreendedores^ de
políticas públicas que foram colocadas em prática: programas^ de renda mí-
nima, lei para regulamentação da adoção^ de^ menores, pacotes^ de^ reforma
admlnistrativa, sistemas^ de^ avaliação dos ensinos^ médio e superior.^ Em-
preendedores cle políticas públicas, sejam^ eles^ governamentais^ ou não go-
vernamentais, buscam^ deixar^ suas^ marcas^ por meio^ de^ polítrcas públicas
adotadas e reconhecidas.
No Quadro 3.1, a seguir, é apresentadauma^ síntese dos^ modelos^ cle^ to-
mada de decisão vistos^ anteriormente.
44 Políticas públicas
Quadro 3.1^ -^ Síntese dos modelos.de^ tomada^ de decisão
Modelos Condições cognitivas
Análise das alternativas
Modalidade de escolha
Critério de decisão Racionalidade absoluta
Certeza Análise completa e cálculo de consequências
Cálculo Otimização
Racionaiidade limitada
lncerteza Pesquisa sequencial
Comparação das alternativas com as expectativas
Satisfaçâo
Modelo incremental
Parcialidade (interesses)
Comparações sucessivas limitadas
Ajuste mútuo de interesses
Acordo
Modelo da lata do lixo/fluxos múltiplos
Ambiguidade Nenhuma Encontro de soluções e problemas
Casual
Fonte: Adaptado de Bobbio, 2005.
3.5 lmplementação da politica^ pública
A fase de implementação sucede à tomada de decisão e antecede os primei-
ros esforços avaLiátivos. É nesse arco temporal que^ são produzidos^ os resul-
tados concretos da políticapública. A fase de rmplementaçáo é aquela em que
regras, rotinas e processos sociais são convertidos de Íntenções em açoes
(O'Toole Jr., 2003).
Estudos sobre implementação cle políticas públicas ganharam especial no-
toriedade após as contribuições teóricas de Pressman e Wildavsþ em um Li-
wo, pubJicado em 1973, sobre por^ que^ e como acontecem'implementati,on
gWS, oú falhas de implementação. O título do Ìiwo é (^) bastante sugestivo de seu conteúdo e uma tradução livle para^ o português^ seria: "Implementação:
como grandes^ e,xpectativas em Washjngton são frustradas em Oakland; ou,
por que é irLcrível que programas federais funcÍonem, sendo esta tuna saga
da Administração de Desenvolvimento Econômico contada por^ dois obser-
vadores stmpálicos que tentam constnrir preceitos morais em uma plataforma
de esperanças arruiladas".6 A grande^ síntese que^ o liwo traz é que^ a imple-
mentação de poìíticas públicas não se Lradtn apenas em problema técnico ou
(^6) imp-lementation: how great expectâtions in Washington are dashed in Oak]and: Or, Why it's amazing thai Federal prograrns^ work at all, this being a saga of the Economic Deve- lopment Adniinistration as told by two slrnpathetic observers lvho seek to build mora.ls on a foundation of mined hopes.
Ciclo de polÍticas públicas (^45)
problema admimstrativo, mas sim em^ um^ grancle emaranhado de elementos
políticos que^ frustram os^ mais^ bem-intencionados planejamentos.
São muitos os exemplos brasileiros^ de^ "leis^ que não^ pegaln"' "programas
que não vingam" ou projetos de solução^ a^ problemas públicos que^ acabam
sendo totalmente desvirtuados no momento^ da^ implementação.
A importância cle estudar^ a^ fase de^ impiementação^ está na^ possibiÏdade^ de
visualizar, por^ meio^ de^ instnrmentos^ analíticos mais estruturaclos,^ os obstá-
culOs e as falhas que costumanÌ^ acometer^ essa^ fase^ do^ processo nas diversas
áreas de^ política pública^ (saúde, educação,^ habitação,^ saneamento,^ políticas
de gestão^ etc.), Mais^ do^ que isso,^ estudar^ a^ fase^ de^ implementação também
significa visualizar erros anteriores^ à^ tomada^ de decisão,^ a^ f,m^ de^ detectar^ pro-
blemas mal^ formuiados,^ objetivos mal^ traçados, otimismos^ exagerados.T
Exemplo: Lei^ seca^ nas estradas No início de 2008, o^ presidente da República lançou uma Medida^ Provisória^ (MP) proibindo^ a venda de bebidas alcoólicas ao^ longo^ das rodovias federais.^0 objetivo era criar mais um^ me- canismo que difìcultasse aos motoristas ingerir^ álcool^ antes de^ dirigir. As^ reações^ foram^ imediatas: os donos^ de^ bares^ e^ restaurantes que estavam cumprindo^ com^ a^ legislação queixaram-se^ de queda drástica nas vendas, outros comerciantes entraram com mandado^ de^ segurança^ na^ Jus- tiça, a^ Confederação Nacional do Comércio entrou com ação no SupremoTribunal^ Federal ale- gando que (^) a MP violava a livre ìniciativa e^ a livre conconência. lncumbidos^ de fazer valer^ a^ me- dida e aplicar multas, policiais^ rodoviários federais^ também^ queixaram-se^ da dificuldade^ de realizar os controles e^ de manter^ a^ qualidade^ nos^ serviços^ de^ assistência^ e^ monitoramento^ das estradas. Vários políticos perceberam^ a^ insatisfação^ geral^ e passaram atuar c0m0^ porta-vozes dos descontentes: "Essa^ MP^ é um desastre para^ oS^ comerciantes',^ "a0^ invés^ de^ punir^ o^ infra- tor, estãg querendo^ punir os comerciantes",^ "muita^ gente vai perder seu^ posto^ de^ trabalho",^ "exis- tem muitos municþios nos arredores de^ rodoviasfederais,o^ quetorna^ essa^ medida^ um absurdo", 'os policiais rodoviáriostêm coisas mais importantes^ com^ que^ se preocupa/'.^ Passados alguns meses da^ edição^ da^ Mf já^ estava claro para^ todos que^ esta era uma daquelas medidas^ que não dariam em nada.^ Em^ junho^ do mesmo ano,^ o Congresso^ concluiu^ a^ elaboração de uma^ lei que (^) alterava o Código deTrânsito Brasileiro,^ mantendo^ a proibição da venda^ de^ bebidas alcoólicas apenas ao longo das^ rodovias^ federais localizadas em área rural e deixando aos municípios^ e a0 Distrito Federal^ a^ tarefa de estabelecer^ o^ que entendem como áreas urbanas e rurais'^ Um ano após a^ entrada em vigor^ da^ nova^ lei, bebidas alcoólicas continuaram sendo vendidas^ ao longg de todas as rodovias federais, inclusive em áreas^ rurais,^ seja por desdenho dos comer- ciantes, incredulidade da polícia^ ou^ táticas legislativas^ dos^ municípios, que passaram^ a^ ampliar suas áreas urbanas para^ salvaguardar os donos de bares e [estaurantes'
? (^) Rezende (2002) fez um mapeamento completo e objetivo de ì.8 argumentações expll- cativas das falhas de^ implementaçáo^ de^ reformas administrativas pos: falhas na implementação e^ falhas^ de formr-rlaçáo'
, dividindo-as^ em^ dois^ gru-
48 Políticas públicas
Figura3.7 (^) - lVlodelo bottom-up.
Nesse modeìo, o formato que^ a^ política pública adquiriu após^ a^ tomada
de declsão não é defirutivo, e a política pública^ é modi-ficável por^ aqueles que
a implementam no dia a dia. Em poucas^ paiawas,^ eiste^ maÍor discriciona-
riedade por^ parte^ dos gestores^ e burocratas. Esse papel^ de remoclelação da
política pública por aqueles que a implementam não é entencLido como um
desvirtuamento, mas sim como uma necessìdade daquele que^ se depara com
os problemas práticos de implementação.
Exemplo: Ajustando as normas à realidade A ação dos funcionários públicos da^ Receita Federal nas alfândegas^ é^ regida^ por^ uma inter- minável descrição detarefas, métodos e n0rmas de conduta. Para complicaras coisas, esses mesmos funcionários (^) são desafiados a atualizar-se constantemente com novas e complexas regras, fruto de polÍticas públicas^ nacionais n0 campo da fiscalização e arrecadação tributá- ria. Muitas dessas regras são impossíveis de cumprir e a aplicação de outras regras deman- daria tanto trabalho que^ prejudicaria^ o próprio interesse coletivo.A reinterpretação da regra, a simplifìcação dos procedimentos e das tát¡cas de abordagem realizadas pelo corpo burocrático da Receita Federal são vistas, no modelo boffom-up, como uma autonomia necessária. Como
já comentava Charles E. Lindblom (1959), o método de "pôr a mão na massa" (muddle
through), ou de "se^ viraf', deveria ser entendido como método^ efìcaz e^ empiricamente testado, e não como algo equivocado, do qual os burocratas deveriam se envergonhar.
A dìferenciação entre modelos top-dou.tn e bottom.u,p serve também como
indicativo para a pesquisa sobre implementação. Um pesquisador observando
a implementação a par[u^ c1e uma perspectivatop-doum^ darâ atenção iniciai aos
documentos que formalizam os detalhes da polítrca^ pública^ (objetivos,^ eìe-
mentos purutivos ou de recompensa, deLimitaçoes do grupo de destinatários
etc.), para então verjf,car em campo as falhas de rmplementaçáo. Jâ run pes-
quisador usanclo a perspectiva bottom-up: parte da obsewação empírica de
Ciclo de polÍticas públicas (^49)
como a política pública^ vem sendo aplicada na^ prática,^ as^ estratégias dos im-
piementadores, das artimanhas dos poLi'cytakers,^ dos^ probÌemas^ e obstácuLos
práticos, para então verificar "como^ a política públjca^ deveria ser", entender
os porquês^ das desconexões,^ e^ tentar^ compreender^ como^ o^ processo de^ ela-
boração da poftica^ púbìica^ chegou^ a^ imprecisÕes^ prescritivas.
Se o analista quer^ extrair^ aprendizagem^ desse^ tþo^ de^ pesquisa,^ o^ modelo
top-d,own é o mais indicado para^ verifical^ as^ causas de^ falhas na^ djnâm-ica de
implementação (culpa^ da^ administração),^ enquanto^ o^ modelo^ bottom'up^ é o mais fértil para^ identi-ficar falhas na^ dinâmica^ de elaboração de soluções^ e
cle tomada de decisão^ (cu-lpa^ do^ político).
3.6 Avaliação da política^ pública
A avaìiação da política púbìica^ é o "processo^ de^ julgamentos^ deliberados sobre
a validade cle^ propostas^ para^ a ação^ pública, bem^ como sobre^ o^ sucesso ou^ a
falha de projetos^ que^ foram colocados^ em^ pr'ática"e^ (Anderson,^ J'979,^ p'^ 71I). Por essa definição, tem-se^ a^ dislrLção^ entre^ avaliaç^o^ eï^ ante^ (anterior^ à^ im- plementação) (^) e avaliação eï post^ (posterior^ à rmplementação). trxiste^ ainda
a avaìiação 'in'[t'inere,^ também conhecicia como^ avaLiação^ formativa^ ou^ moni-
toramento, que ocorre durante^ o^ processo^ de^ implementação^ para^ fins^ de ajus-
tes imediatos^ (Costa e^ CastarùLar,^ 2003).^ Os^ temas^ referentes^ àavaltaçâo^ er
ante jâ foram tratados na seção^ cle^ formulação^ de^ políticas púbìicas,^ os^ temas
da avaÌiação 'in'iti,nere e da avaliação^ eï^ post^ serão abordados^ a seguir.
_______> Avaliação ex ante
-.''--+* Ava I iação ex pos¿
Figura 3.8^ - 0s três^ momentos^ da^ avaliaçã0.
A avaliação é a^ fase^ do^ cicLo^ cle^ políticas públicas^ em^ que^ o^ processo^ de
ìmplementação e o desempenho cla^ polítì.ca púbJica são^ examinados com^ o^ in-
tuito de conhecer melhor^ o estado^ da^ política^ e^ o^ nível^ de^ redução^ do^ pro-
bLema que^ a geïou.^ É^ o^ momento-chave^ para^ a^ produção^ deJeeclback^ sobte
as fases antecedentes.
e (^) Tlaclução liwe a partir (^) do originai em lnglês.
50 Políticas públicas
A avaLiação de uma poiítica pública compreende a definição de critérios,
indicadores e padroes (perJormanc e standrs,rds).
Os critérios são mecarLismos lógicos que selvem como base para escolhas
ou julgamentos.^ Os critérios se fundamentam em entendimentos valorativos
da realidade e abastecem o avaliador de parâmetros para^ jr-r1gar se uma po1í-
tica púbÌica funcionou bem ou mal.
Os princþais^ critérios usados para avaliações são:
. (^) Economicidade: refere-se ao nÍvel de r-itr-lização de recursos (i;ruputs). . (^) Efìciência econômica: trata da relação entre i,nputs (recursos (^) utiÌizados) e ozl-
pt tús (produtividade).
" Efìciência^ administrativa:^ trata^ do seguìmento^ de^ prescriçoes,^ ou seja,^ do^ nível
de conformação da execução a métodos preestabeleciclos.
. (^) Eficácia: corresponde (^) ao nível de alcance de metas ou objetivos preestabe- lecidos. " Equidade:^ trata^ da^ homogeneidade^ de^ distribuição^ de^ benefícios^ (ou^ puni-
ções) entre^ os^ destinatários^ de uma^ política pública.
Segundo Subirats (1989), os esforços de avaliaçáo podem receber ulna co-
notaçãojurídica oulegaJ., conotação técnica ou gerencial ou conotação política.
Uma avaliação que^ focalize aspectos jurídicos^ está mais^ preocupada^ em^ ve-
rificar até que^ ponto pnncípios como o da legaìidade e eficiência adminis-
trativa foram atingidos, além do respeito a^ direitos básicos dos ciestinatários.
Uma avaliação que^ privilegie^ aspectos técnicos gerenciais focahza suas aten-
ções ao^ nível^ de^ consecução^ de^ metas^ (eficácia),^ a^ menor^ utilização^ de^ re-
cursos (economicidade)^ e a eficiência econômica de um sistema, programa
ou política. Por fim, uma avaÌiação com conotaçáo poiítica vai prestar aten-
ção em aspectos^ da^ percepção^ dos^ destinatários^ da^ política pública,^ a^ legi-
timidade do processo de eiaboração da política pública,^ a participação^ de
atores nas diversas etapas de^ construção^ e^ implementaçáo^ de uma^ política
pública, bem como nos impactos gerados no macroambiente.
Os critérios são operacionalizados por^ meio^ de^ indicadores. Indicadores
são artificios (prorzes)^ que^ podem^ ser^ criados para^ medir^ in'put,^ ouSsut^ ere- sultado (outcome).^ Os^ indicadores^ de^ inpul^ (entradas do sistema)^ são^ re-
lacionados a gastos financeiros, recursos humanos empregados ou recursos
materiais utiijzados. Indicadores de output são relacionados à produtivi-
dade de serviços/produtos, como a quantidade^ de buracos tapados nas es-
tradas, quantidade de lixo coletado, quilômetros^ de estradas construídas, nú-
mero de pessoas^ atendidas em um posto de saúde etc. Indicadores de
resn-ltado são relacionados aos efeitos da política púbìica^ sobre os poli'cyta-
kers e à capacidade de resolução ou mrtigação do problema parà^ o qual ha-
via sido eìaborada. Indicadores de resultados são operacionalizados por meio
Ciclo de políticas públicas (^51)
de médjas ou percentuais de satisfação dos usuários/cicladãos, qualidad.e dos
serviços, acessibilidade da política^ púbJica,^ número de reclamações recebi-
das, cumprimento das diretrizes pelos agentes púbìicos, receitas geradas^ pela
prestação de serviços. Os indicadores de rnput^ medem esforços, e os indi- cadores de output e restiltados medem realizações.
Os padrões^ ou parâmetros,^ por^ sua^ vez, dão uma^ referência comparativa
aos indicadores. Os principais^ tipos de padrões^ são:
padrões absolutos: metas quaLitativas ou quantitativas estabel.ecidas an-
teriormenle à^ impiementação^ da^ poìÍtica pública;
padrões históricos: valores ou descriçõesjá alcançados no passado^ e que
facilitam a comparação por períodos^ (meses,^ anos)^ e,^ por^ consequência,
geram hformações sobre declínio ou melhora da política púbJica;
padrões (^) normativos: metas qualitativas ou quantitativas^ estabelecidas com base em uln benchntark ot stand'ard'^ ídeal
Os mecanismos de^ avaliação^ ou controle^ criam referências^ e^ permitem
Lrma compsJação espacial e^ temporal^ do^ problema^ e^ das^ políticas^ púbÌicas.^ A
avaìiação pode^ aumentar de forma significativa^ u^ tsnsiþiUdade^ e a^ percepção
que os atores políticos^ têm sobre a política pública,^ a f,m de melhorála.
A avaliação da política pública^ pode^ levar^ à:
a. continuação da poftica^ pública^ da forma^ que^ está,^ nos^ casos^ em que^ as ad-
versidades de implementação são pequenas;
b. reestruturação marginal^ de aspectos^ práticos^ da^ poiítica púbìica,^ nos^ ca-
sos em que^ as adversidades cle^ implementação^ exìstem, mas não^ são^ su-
ficientemente graves^ para comprometer a^ polltica^ púbìica;
c. extinção da política pública,^ nos^ casos^ em que^ o^ problema público foi re-
solvido, ou quando^ os problemas^ de^ implementação^ são^ insuperáveis,^ ou
quando (^) a política pública (^) se torna inútil pelo natural esvaziamento (^) do
problema.
Apesar de suas potencialidades,^ avaliaçÕes^ completas^ e^ significativas^ são
rìifíceis de realzar. Levando-se em consideração as hformações e o tempo ne-
cessários, a avahaçáo sistemática é uma tarefa^ dispendiosa. Basta^ imaginar
que a produção e a manutenção constantes de dados atualizados para^ as ta-
refas de avaìiação requerem esforços organizativos, materiais e humanos. Na
falta desses recursos,^ as^ avaliaçoes acabam^ se^ traduzindo^ em^ verificação^ de
alguns indicadores básicos que^ frequentemente^ não^ mostram^ aspectos qua-
Litativos dos processos^ e resrrltados produzidos.
Existem situações em que^ avaliaçÕes são^ difÍceis de executar porque^ os
objetivos da^ polÍtica pública^ não estão claros.^ Em outras^ situações,^ os^ obje-
tivos são explÍcitos, mas sexvem apenas para^ fins^ simbólicos.
54 Polítjcas públicas
Pofticas de tipo distributivo são djfíceis de serem extintas, em especial se
considerarmos um dos i,nsi,ghts^ da lógica da açáo coletiva proposto por^ Olson
(1999). Segundo esse autor, pequenos grupos têm capacidade de orgariza-
ção de interesses^ substancialmente superior^ à^ dos grandes^ grupos.^ O^ grupo
beneficiário de uma poiítica púbilca^ distributiva consegue fazer que^ essa po-
lítica continue existindo, mesmo quando^ ela se mostra contrária ao interesse
coietivo. Isso acontece porque^ a coletividade geralmente^ encontra djficnt-
dades práticas^ de lutar contra interesses concentrados.
Embora teoricamente mais fáceis de serem extintas, políticas de tipo re-
gulatório e de tipo constitutivo esbarram na inércia lnstitucional e na falta de
atores políticos interessados em fazer uma "faxina"^ nas poìíticas públicas que
não têm mais razao de existir.
As políticas públicas,^ após um período^ de maturação, institucionalizam-
-se e criam vida própria.^ Não são raros os casos em que uma política púbJica
continua viva mesmo depois que^ o problema^ que^ a gerarajá^ tenha sumldo.
Essa resistência à extinção não ocorre apenas no meio governamental.
Uma organização não golrernamental^ que luta contra a extinção de deter- mlnada espécie da fauna, por^ exemplo, pode continuar produzindo fortes
argumentos de urgência e necessidade, para que o seu trabalho continue
percebido como relevante na sociedade.
Similarmente ao nascimento, a extinção de políticas públicas também de-
pende de janelas de oportunidade. Momentos como reformas ministeriais,
mudanças de mandato executivo e legislativo e aprovação de orçamentos são
ocasiões raras, passageiras^ e pontuais, em que^ políticas públicas aparente-
mente inócuas podem ser extintas ou substituídas por outras.
3,8 Minicaso: s¡stema de avaliação das escolas estaduais
Sua empresa de consu-ltoria em qualidade na gestão pública foi contratada
pela Secretaria de Educação do governo do estado para a elaboração de um
sistema de avaliação das escolas púbJicas estaduais de ensino médio.
O recém-empossado governador do estado e o secretário de Educaçáo de-
sejam implantar esse sistema de avaliação porque estão tendo dificuldades
em encontrar informações claras e sistemáticas sobre qualidade, economici-
dade e equidade na distribuição dos recursos nas escolas estaduais. Algumas
das queixas desses políticos recém-empossados são:
afalla de comparação de desempenho administrativo e desempenho aca-
dêmico entre as escolas estaduais sempre prejudicou os governantes no
momento de tomar decisões gerencras;
Ciclo de politicas^ públicas (^55)
. afalTa de comparação entre as escoias estaduais ajuda a mascarar o balxo
rendimento e também o não reconhecimento dos casos de exceiência;
. afalta de comparações históricas impossibilita a avaliação de melhora ou
piora de rendimento de um ano para^ outro, ou mesmo de tendência his-
tórica;
' aigumas^ escolas^ localizadas^ em^ regiões mais^ pobres^ do estado sempre^ re-
clamaram cla^ falta^ de^ recursos^ e^ acusam^ desigualdade de [ratamento^ em
relação a escolas de outras regiões;
. alunos de escolas da rede púbìica estadual. têm, historicamente, menor
percentual de chances de ingresso em universidades públicas, quando
comparados com alunos da rede de ensino^ particular.^ Isso precisa^ mudar;
" não está cÌaro, em^ termos comparativos,^ o níve1 de^ produtividade^ dessas
escolas;
. não está clara, em termos comparativos, a quantidade de recursos que são
utilizados por^ essas escolas;
. não está claro, em termos comparativos, se as escolas que têm mais re-
cursos também têm maior produtividade;
. não está claro, em termos comparativos, o nível de satisfação dos usuários
de cada escola;
' náo^ está^ cìaro,^ em^ termos^ comparaüivos,^ o níveì.^ de^ qualidade^ de^ ensino^ de
cada escola;
. não está clara, em termos comparativos, a destinação dos egressos do en-
srno médio de cada^ escola;
' não^ há informações^ con-fiáveis^ quanto^ ao^ tamanho^ e a^ qualidade^ das^ bl-
bliotecas ou sobre os serwiços^ de^ transporte^ dos^ alunos,^ o^ nível^ de^ i¡-for-
matizaçáo das escolas, dentre outros^ aspectos.
Como se pode^ notar, o governo do estado não tem muitas irLformações sc-r-
bre a situação de suas escolas de ensino^ médio. Também^ não há consenso, en-
tre o pessoal^ da Secretaria de Educaçáo, do que^ seja^ "desempenho acadêmico",
"desempenho administrativo", "produtividade^ escolar",^ "quaLidade^ de ensino"
etc. Sua empresa de consultoria foi contratada exatamente para^ isso: criar um
sistema de avaliação que gere^ hformações gerenciais.^ Portanto, estabeleça:
Indicadores de input (por^ exemplo, número de professores,^ despesa
com energia elétrica etc.).
lndicadores de output (por exempLo, númeto de alunos que^ frequentam
aulas, número de atividades extracurriculares^ etc.).
lndicaclores de resultados (por^ exemplo,^ média^ de^ desistências anuais na
escola, percentual^ de aiunos que^ ingressaram^ em universidade pública^ até
um ano após^ a^ formatura^ etc.).
56 Políticas públicas
. (^) Critérios de eficiência econômica (por (^) exemplo, (^) æ¡##ffiaæ, na de prof.^ + pessoai^ adm. r no alunos (^) o¡^ 1 @'""''' . (^) Padrões absolutos (^) þor exemplo, o ìndicador de affiq^ deve ser igual
ou snperior a 0,5 e a média de aprovação deve ser superior a 80% em to-
das as turmas).
Dicas: os indicadores de i,npu,t (recursos)^ e outpzt"t (^) þrodutividade) sempre
são expressos em termos cle quantidade. Os indÍcadores de resultados refe-
rem-se a médias ou percentuais.^ Os critérios de efÍciência econômica sempre
serão a razão entre lnput e oury)ut (por^ exemplo, (^) "'u"olJäå:Try13!!!!) ou
enlre ozttput e'inQrut ("Ë,i).^ Os padrões^ são elaborados liwemente,
mas clevem ser metas desafiadoras e, ao mesmo tempo, vráveis. Também pro-
cure criar indicadores,^ critérios e padroes^ que^ se^ alirhem, ou seja,^ um^ deve
ajudar a compreender o outro. Os exemplos de trLdjcadores, critérios e pa-
droes deste minicaso são propositalmente pouco alnhados entre si.
Coloque os indicadores, critérios e padrões em urna tabela seguindo este
modelo:
Como serão obtidas as informações?
Tipo lnstrumento de avaliação
Justificativa
Número de professores^ Reflete o número de pessoal^ em processo produtivo
Folha de pagamento do^ governo do estado E^ o o E G E
Despesa anual com ener- gia elétrica
Reflete a utilização de um dos recursos necessários para efeti- vação do ensino
Dados da companhia fornece- dora de energia elétrica
Número de alunos matri- cu lados
Refìete a produtÍvidade^ geral da escola
Relatórios de matrÍculas da^ Se- o I cretaria de Educação oo o o G
Número de atividades ex- tracurricu la res
Ajuda a entender quanto^ a^ es- cola está comprometida com a educação integral dos alunos
Solicitação de relatórjos anuais sobre átividades extracunicula- res para^ cada^ escola
lVédia de desistências
a n uats
Ajuda a apontar escolas que estâo com difìculdade de manter os alunos na escola, embora nào indique as causas
Solicitação de relatórios anuais sobre desistências em cada es- cola
E^ o 6
o Eo E !G .9 E
Percentual (^) de alunos que conseguiram ingressar em universidade pública (^) até um ano após a formatura
Ajuda a verificar a qualidade^ do ensr n0.
Relatórios dos dados socioeco- nômicos dos ingressantes nas universidades públicas^ do estado
Como serão obtidas as informações?
lnstrumento de^ I^ ustificativa avaliação Relatórios de matrículas + (^) folha de pagamento^ do governo^ do es- tado + dados sobre espaço físico das escolas no setor de patrimô- nio da secretaria de educação
Ajuda a^ comparar^ o^ nível^ de ociosidade e de escassez de es- paço físico das escolas, levando em consideração o^ número^ de usuários das instalações
no de prol.^ +^ pessoal^ adm^ +^ nq^ alunos espaç0 Ílslc
Relatórios de matrículas +^ folha de pagamento^ de professores^ do governo do estado
Reflete o^ nivel^ de^ ociosidade^ e de escassez dos recursos^ huma- nos alocados^ Para ensino^ em cada escola
o 1O^ E oo o oa ro o o o o \o 'c C)
na de alunos no de professores
Dados do setor de patrimônio^ da Secretaria de^ Educação sobre computadores alocados em cada escola
Reflete o^ nível^ de ìnformatização da escola
ns de comoul¿tdores' (^) = ll h no de alunos
Solicitação de relatórios anuais sobre o índice de^ aprovação^ em cada escola
Ajuda a^ entendero^ aproveita- mento médio dos alunos da^ es- cola
'd o ¡O^ @ E G È
Média de^ aprovação^ Por turma = 0,
Ciclo de políticas^ públicas^57
Tipo
Após constnril^ essa^ tabela^ clo^ seu^ sistema^ de^ avaliação' escleva'^ pa1.a^ cacla
item, previsões^ de dj-fic¡-ldades^ que^ serão^ encontladas na coleta^ e^ no^ tlata-
menlo de^ todas^ as^ irLformaçÒes^ necessárias.^ Por exemplo,^ a^ solicitação^ de^ re-
latórios anuais sobre atividades^ extracuricu-lares^ (como vlsitas^ de estudo,^ jo-
s pel.a^ escola^ etc.)^ poderá provocar^ reações escolas, pois isso^ fará com^ que^ a^ dìreção^ da^ es-
geração de rel.atórios. Além^ do mais,^ para^ a^ Se-
cretaria de^ Educação selá^ djfícil^ contestil^ possíveis^ erlos^ ou^ imprecisões nes-
ses núme1os, pois^ serão^ as^ plóprias^ escolas que^ folnecelão^ os clados. Nesse
caso, talvez seja apropdado buscar^ esse^ tipo^ de^ informação^ em^ outla^ fonte, ou
então criar um^ mecanismo^ de^ velìficação^ da^ precisão^ dos^ relatórios^ clas es-
colas, ou, caso isso não^ seja^ possível,^ descartar^ esse^ indicador'^ Se^ o^ objetivo
é "entender^ quão comprometida^ a^ escola está^ com^ a^ educação^ integral^ dos^ alu-
nos ública
cad ìvo^ de
vel. o crité
talvez seja^ insuficiente, visto^ que em algumas^ escolas há^ um^ númelo^ elevado
de profe^ de Pro-
fessores Preciso
não seja
Dependendo da^ quaìrdade^ clo^ sistema^ de^ avaliação^ proposto,^ o^ governo^ do
estado poderá contratar os^ serviços^ de^ sua^ emplesa^ de^ consu-ltoria^ pala
60 PolÍticas públicas
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capítulo 4
lnstituições no^ Processo
de política^ pública
Após abordar a^ dimensão de^ conteúdo^ (tipos^ de^ poìítìca^ púbìica)^ e^ a^ dimen-
sáo temporal^ das^ políticas^ públicas^ (a^ dinâmìca^ do processo de^ poftica
pública), vamos apresentar a^ dimensáo espacial,^ ou seja,^ onde^ as^ políticas^ pú-
blicas acontecem.
O analista
pacial referin
estabelecida.
Legislativo, Judiciário ou não gover-
nsão espacial^ pode^ ser visua"Iizada em
o plenário^ da Câmara, no pì.enário do
senado, em determjnada^ comissão^ legislativa^ ou em^ um^ fónrm legislativo^ con-
sultivo com^ a^ participação^ da^ sociedade^ civjl'
É sabido que^ a dinâmrca política^ - assjm como^ a^ dinâmica^ de^ construção