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Índice
- Introdução..........................................................................................................................
- Objectivos......................................................................................................................
- Objectivo Geral..........................................................................................................
- Objectivos Específicos...............................................................................................
- Metodologia...................................................................................................................
- 1 ORÇAMENTO DE ESTADO........................................................................................
- 1.1Noções gerais............................................................................................................
- 1.1.1 Origens de Instituições Orçamentais.................................................................
- 1.1.2 Orçamento e Demo - Liberalismo.....................................................................
- 1.1.3 As instituições orçamentais em Portugal..........................................................
- 1.2 Definição do Orçamento do Estado.........................................................................
- 1.2.1 Objectivo do Orçamento do Estado..................................................................
- 1.2.2 Âmbito de aplicação..........................................................................................
- 1.2.3 Orçamento e actividade financeira....................................................................
- 1.3 Elementos do Orçamento e Figuras Afins........................................................
- 1.4 Funções do Orçamento do Estado.........................................................................
- 1.4.1 Funções Económicas.......................................................................................
- 1.4.2 Funções Políticas.............................................................................................
- 1.4.3 Funções Jurídicas............................................................................................
- 1.5 Regime e conteúdo orçamental.........................................................................
- 1.5.1 Noção geral e fundamentos.............................................................................
- 1.5.2 Regras e princípios orçamentais.....................................................................
- 1.5.3 Discriminação Orçamental..............................................................................
- 1.5.3.1 Publicidade................................................................................................
- 1.5.4 O princípio do equilíbrio orçamental..............................................................
- 1.5.5 O equilíbrio orçamental no pensamento clássico............................................
- 1.5.6 Os orçamentos de capital e o equilíbrio orçamental.......................................
- 2 ESTRUTURA DO ORÇAMENTO DO ESTADO......................................................
- 2.1 Classificação Económica das receitas...................................................................
- 2.2 Classificação económica das despesas..................................................................
- 2.3 Classificação funcional as despesas.......................................................................
- 2.4 Preparação e Aprovação do Orçamento.................................................................
- 2.4.1 Preparação do Orçamento...............................................................................
- 2.4.2 Aprovação do Orçamento................................................................................
- 3 DECLINIO DA INSTITUICAO ORCAMENTAL......................................................
- 3.1 Desorçamentação...................................................................................................
- 3.2 Parafiscalidade.......................................................................................................
- 3.2.1 Condições do exercício da autonomia na administração pública...................
- Conclusão........................................................................................................................
- Bibliografia......................................................................................................................
- O presente trabalho tem como objectivo geral analisar os pontos mais importantes que cercam o Orçamento do Estado, explorando seus elementos essenciais.
Objectivos Específicos
• Estudar a origem, elementos, funções e o conceito do Orçamento do Estado;
- Verificar e analisar a influência do regime e conteúdo Orçamental;
- Evidenciar as regras e princípios orçamentais, assim como o equilíbrio orçamental;
- Pesquisar práticas que possibilitem o desenvolvimento deste tema, Orçamento do Estado na comunidade académica.
Metodologia
Para a concretização deste trabalho, o grupo recorreu à uma profunda busca bibliográfica física assim como electrónica através de internet.
1 ORÇAMENTO DE ESTADO
1.1Noções gerais
1.1 .1 Origens de Instituições Orçamentais
A teoria do orçamento foi elaborada sobretudo durante o liberalismo e liga-se intimamente aos objectivos inspiradores da democracia liberal: protecção dos particulares contra o crescimento estadual e os excessos do estatismo. O reforço do papel do estado na vida económica, a diminuição dos poderes dos parlamentos em relação aos executivos e a crescente complexidade dos métodos de gestão económica e financeira determinaram, no século XX, um certo declínio da instituição orçamental clássica.
Ainda assim, a instituição orçamental contínua a existir modernamente, e até não só nas economias de mercado, em relação as quais foram inicialmente concebidas, mas também, embora com adaptações muito especiais, nas economias que se reclamam de uma inspiração socialista.
Uma primeira noção de orçamento pode partir da linguagem vulgar. O orçamento, tal como o orçamento de qualquer particular, é uma previsão de receitas e despesas (ou, mais restritamente, só uma previsão de despesas a cobrir com receitas: orçamento de uma obra).
A esta ideia de previsão das receitas e despesas há, no entanto, que acrescentar outros elementos que se prendem com a génese e as funções do orçamento.
É então possível definir o orçamento, em finanças públicas, como uma previsão, em regra anual das despesas a realizar pelo estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida á administração financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da administração em cada ano.
1.1.2 Orçamento e Demo - Liberalismo
A instituição orçamental está intimamente ligada na sua génese à afirmação do liberalismo político, apesar de muitos dos seus princípios resultarem já de velhas aspirações populares que se foram impondo aos monarcas, no sentido, por exemplo, da necessidade de procederem á audição das cortes antes de lançarem quaisquer impostos. Este movimento foi-se generalizando ao longo da Idade Média, sofrendo um recuo, a partir do século XVI, com o absolutismo monárquico.
Foi nomeadamente na Inglaterra que, após as revoluções liberais do século XVII, se foi desenhando a instituição orçamental que, no entanto, teria uma consagração mais exacta particularmente no que diz respeito aos aspectos da autorização política, na França (Revolução Francesa) e nos Estados Unidos (após a sua independência).
Na constituição de 1933, em virtude da natureza antiparlamentar do regime saído do golpe militar de 28 de Maio e do esforço dos poderes legislativos do governo, afirma-se o princípio de que o orçamento é elaborado e posto em execução pelo governo em conformidade com a Lei de Autorização. Nesta técnica da constituição de 1933, havia uma lei da autorização das receitas e das despesas, comummente designada por ‟ Lei de Meios”, que era voltada pela Assembleia Nacional e autorizava o governo a cobrar receitas e pagar despesas. A constituição de 1976 estabeleceu um regime que de certa forma, pode ser considerado intermédio entre o regime autoritário da constituição de 1933 e as constituições portuguesas anteriores, que eram parlamentaristas e liberais. Manteve-se a cisão entre o orçamento em sentido restrito, que é da competência do governo, e a lei da Assembleia da Republica que condiciona a sua elaboração (Lei do Orçamento). 1.2 Definição do Orçamento do Estado Na literatura especializada, todos os autores procuram expressar numa ideia abrangente mas sintética o conceito de orçamento. Poder-se-á definir o Orçamento do Estado como o documento, apresentado sob forma de lei, que comporta uma descrição detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e autorizadas pela Assembleia da Republica, e antecipadamente previstas para um horizonte temporal de um ano. O Orçamento do Estado é um documento no qual estão previstas as receitas a arrecadar e fixadas as despesas a efectuar num determinado ano económico, visando a prossecução da política financeira do Estado. O ano económico coincide com o ano civil. (Dec. Lei n.º^ 15/1997, de 10 de Julho, art. 2. o).
1.2.1 Objectivo do Orçamento do Estado O documento a que se refere no artigo anterior é o instrumento base do Governo para prosseguir a gestão racional das finanças do Estado e do seu património. (Dec. Lei n.º 15/1997, de 10 de Julho, art. 3.o).
1.2.2 Âmbito de aplicação
O Orçamento do Estado aplica-se a todo o território nacional e às missões ou delegações do país no exterior.
1.2.3 Orçamento e actividade financeira
O orçamento é o quadro geral básico de toda a actividade financeira, na medida em que através deles se procura regular a utilização que é dada aos dinheiros públicos. Nem toda a actividade financeira, no entanto, se cinge á execução orçamental, nomeadamente nos estados modernos.
As duas principais zonas que podem ser indicadas como escapando á disciplina orçamental são:
- Actividade patrimonial do Estado: o Estado tem um património que tem que ser gerido através de um conjunto de operações. Esta zona de actividade financeira, que se relaciona com os elementos permanentes e duradouros, não se prende propriamente com a gestão dos dinheiros públicos, a entrada e saída de fundos durante o ano que o orçamento pretende disciplinar. As operações que o Estado pratica em relação aos seus bens (activo patrimonial), ou as dividas e responsabilidades que os oneram (passivo patrimonial), são operações patrimoniais, e nada tem que ver com o orçamento.
- A actividade de tesouro: a outra grande zona que nos estados modernos decorre á margem do Orçamento é a actividade de tesouro ou tesouraria do Estado, apesar do tesouro ter nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas razões que o Orçamento, e com ele estar intimamente relacionados.
O tesouro é um serviço encarregado da centralização de todos os movimentos de fundos (correspondendo á caixa das empresas privadas). Em princípio, cabe lhe assegurar a execução do orçamento através de recursos monetários. Mas pratica toda uma série de outras operações que não se cingem á mera execução orçamental, como sejam por exemplo, todas aquelas que tendem a antecipar receitas através do lançamento de empréstimos a curto prazo ou da colocação de disponibilidades do estado; ou a realização de despesas urgentes no estrangeiro que não podem obedecer às previsões orçamentais ou ao seu formalismo (cofres consulares, navios do estado no estrangeiro).
- Elementos do Orçamento e Figuras Afins
Para precisar o conceito orçamental, e até na medida em que as definições variam bastante de autor para autor, interessa analisar qual o conteúdo que se pretende abranger com esta designação, ou se já, quais os elementos do Orçamento, que permitem alias distingui-los de figuras afins.
fundamental para a definição e execução das políticas financeiras, conseguindo- se através do Orçamento conhecer a política económica global do Estado, ou pelo menos muitos dos seus caracteres essenciais. 1.4.2 Funções Políticas O Orçamento é uma autorização política que visa conseguir duas ordens de efeitos:
- Garantia dos direitos fundamentais: assegura-se através da disciplina orçamental que a propriedade privada só é tributada na medida em que tal seja concedido pelos representantes dos proprietários (os deputados); numa óptica menos liberal, garante-se que os rendimentos só são tributados para cobrir os gastos públicos mediante decisão dos representantes dos titulares desses rendimentos trabalhadores, proprietários, capitalistas (que, como cidadãos, são representados pelos deputados no parlamento);
- Garantia do equilíbrio dos poderes: já que através do mecanismo da autorização política, a cargo das Assembleias parlamentares, a estas atribui um importante papel de controlo do executivo.
A crise económica liberal, onde e como quer que ocorra, opõe sempre em crise estes princípios.
1.4.3 Funções Jurídicas
As funções jurídicas do Orçamento decorrem do seu elemento político e consubstanciam-se através do aparecimento de toda uma série de normas destinadas a concretizar as funções de garantia que o orçamento visava prosseguir. Dai o aparecimento, por exemplo, de todo o regime da contabilidade pública, como de outras limitações jurídicas ao dispêndio arbitrário dos dinheiros públicos ou à realização desordenada da liquidação ou cobrança das receitas.
- Regime e conteúdo orçamental 1.5.1 Noção geral e fundamentos As regras gerais foram teorizadas durante o liberalismo e representavam uma tradição concreta da ortodoxia liberal no plano da prática financeira. Através deste conjunto de princípios, conhecimentos sob a designação de regras orçamentais, procurava-se
conseguir que os objectivos que eram prosseguidos pela instituição orçamental não pudessem ser frustrados ou sofrer desvios.
É, pois, natural que a mudança das condições em que é entendido o Orçamento, a par do maior peso do sector estatal, do reforço dos poderes de executivo e da revisão global do pensamento clássico a que se assistiu no século actual, tenha determinado uma crise nestes princípios, que, no entanto ainda hoje são consagrados, por vezes com valor e forca independente das estruturas liberais. Pode-se entender que eles revelam alguma tendência para se reforçarem e se afirmarem, com uma certa (e recente) renovação do pensamento liberal, em alguns países ocidentais.
1.5.2 Regras e princípios orçamentais
1.5.2.1 A anualidade orçamental
A primeira das regras orçamentais clássicas é a da anualidade, que tem o sentido de o Estado ser um acto jurídico cuja vigência é anual. A Anualidade implica uma dupla exigência: votação anual do orçamento pelas Assembleias Politicas e execução anual do orçamento pelo Governo e pela Administração Pública.
Apesar de quase todos os orçamentos que historicamente são conhecidos serem anuais, não se pode afirmar que a regra da anualidade esteja implícita na própria ideia de orçamento. Houve, na realidade, orçamentos plurianuais mas a prática afastou-os. Importa notar que o período anual de vigência, ou de execução do Orçamento o designado ano económico ou ano orçamental - pode coincidir, ou não com o ano civil ( de Janeiro a 31 de Dezembro)
A Anualidade do orçamento é explicada por razões de natureza política e económica. Em primeiro lugar, considera-se que este período é o mais adequado ao exercício regular e, portanto, mais eficaz de acompanhamento e controlo político do parlamento sobre o Governo. Em segundo lugar, o período natural de referência para os agentes económicos, em particular para as empresas (obrigações contabilísticas e fiscais), é também o anual donde, natural se torna que o instrumento de intervenção financeira do Estado sobre a economia e os seus agentes se refira a igual período. Uma outra justificativa de natureza económica é frequentemente avançada: um período mais longo introduziria maior incerteza na política previsões das despesas e das receitas orçamentais e, por conseguinte, na sua execução.
e prioridades do governo. A designação atribuída a segunda regra - universalidade poderia levar a admitir que deveriam ser inscritas num (único) Orçamento todas as receitas e todas as despesas de todas as entidades públicas, isto é, o Orçamento traduziria a actividade do Estado entendido em sentido lato. Ora, o alcance desta regra não é, nem nunca foi em qualquer época ou pais, este.
O entendimento acima expresso é o consagrado na CRP e na LEO, a qual estabelece que “ o orçamento do Estado é único e compreende todas as receitas e despesas dos serviços integrados aqueles que não dispõem de autonomia administrativa e financeira dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social” 17…18. Justificam-se duas observações.
1.5.3 Discriminação Orçamental
Os clássicos do liberalismo procuram também definir algumas regras bastante precisas quanto a forma como são inscritas no orçamento receitas e despesas e a forma como se efectivamente, são três regras fundamentais neste domínio:
a. Especificação
A regra da especificação diz-nos que no orçamento se deve especificar ou individualizar suficientemente cada receita e cada despesa. Tem a finalidade de:
- Garantir uma maior transparência do orçamento;
- Evitar a existência de dotações secretas;
- Permitir uma fácil avaliação e controlo político pelo parlamento;
- Tornar mais eficaz a execução e o controlo da execução;
- Possibilitar a comparação inter-temporal das prioridades políticas e sua realização.
A regra da especificação encontra o seu fundamento numa necessidade diz-nos que no orçamento deve especificar ou individualizar suficientemente cada receita e cada despesa. Esta regra fundamenta-se numa necessidade de clareza e nos próprios fundamentos da instituição orçamental, que seriam defraudados sem esta exigência.
Em Portugal a constituição expressamente impõe a exigência de especificação quanto as despesas, por forma a evitar-se a formação de fundos secretos (C.R.P., art. 108 ◌ͦ, n ◌ͦ
3), enquanto exigência e formulada também para as receitas pela Lei n ◌ͦ 64/77 (art 7 ◌ͦ , n ◌ͦ 1). Aqui de vêm, para além do requisito da clareza, dois fundamentos da regra da especificação: a racionalidade financeira e o controlo político.
b. Não compensação
Receitas e despesas devem ser inscritas no orçamento de forma bruta e não líquida. Isto significa que não devem ser deduzidas as receitas as importâncias despendidas para a sua cobrança, nem as despesas receitas que tenham sido originadas na sua realização. Em qualquer caso, o que é certo é que não foram ainda substituídas por outros princípios diversos ou opostos, a que, com uma extensão talvez mais limitada do que a que tinham no período liberal, se conservam como regras de bom senso, boa administração e rigor técnico. c. Não consignação
Esta regra estabelece que a totalidade das receitas orçamentais deve servir para funcionar a totalidade das despesas orçamentais. Assim, interditar a consignação significa não permitir que uma determinada receita seja consignada a uma determinada despesa. Diversas razões justificam:
A primeira, e mais importante, têm a ver especialmente com a receita fiscal, principal fonte de financiamento da despesa pública. Se a receita de cada tipo de imposta fosse, por hipótese e na ausência de regra, consignada a uma despesa específica e só a esta, os condições/contribuintes “reconheceriam” a aplicação dos seus pagamentos fiscais e poderiam não desejar continuar a faze-lo na ausência de benefícios individuais directos.
Considera-se o seguinte exemplo: os proprietários/utilizadores de automóvel concordariam com o pagamento do imposto automóvel e do imposto sobre produtos petrolíferos tendo o por referência o sistema fiscal português se a receita fosse consignada à realização da despesa necessária à melhoria e desenvolvimento da rede rodoviária porque dela beneficiariam directamente, mas poderiam recuar aquelas obrigações fiscais se o destino fosse o financiamento da despesa com a renovação e a expensão do caminho-de-ferro.
A segunda razão, de natureza diferente, justifica esta regra. Considera-se, por exemplo, que a receita cobrada de um determinado imposto consignado se mostrava excedentária
Fala-se por vezes de orçamento financeiro, mais este representa uma realidade mais ampla do que o equilíbrio orçamental, já que através daquela ideia se procura exprimir uma relação entre o equilíbrio do crédito público do orçamento e da própria tesouraria e os equilíbrios global de economia.
Mais restritamente o equilíbrio orçamenta-se apenas a uma certa situação do orçamento que importa realizar.
b. Equilíbrio, défice e superavit
Numa primeira aproximação o equilíbrio entende a igualdade entre receitas despesas orçamentos. Existem três relações possíveis entre receitas e despesas.
Si as receitas excedem as despesas estamos face a uma situação de superavi t; se as igualam encontramo-nos uma situação de equilíbrio aritmético; e se não chegam para cobrir as despesas falamos em défice.
Em sentido amplo, o equilíbrio orçamental (em contraposição a défice: “o não – défice”) cobre, não só as situações de equilíbrio aritmético, como também aquelas em que se verifica um excedente ou superavit.
c. Equilíbrio “ ex ante” e equilíbrio “ ex post”
O equilíbrio orçamental pode ser encarado numa perspectiva “ ex ante” ou “ex post ”.
No primeiro caso fala-se de equilíbrio do Orçamento ou equilíbrio da previsão orçamental, no segundo em equilíbrio da conta ou da execução orçamental. Pode-se, efectivamente, ter-se registado um equilíbrio na previsão de receitas e de despesas, que por qualquer motivo não veio a encontrar correspondência na execução orçamental, mostrando a conta um desequilíbrio entre receitas e despesas.
Normalmente, fala-se em equilíbrio numa perspectiva dualista, considerando a previsão orçamental, mas partindo do princípio que a execução não se afastará dela. Convém, todavia, precisar quando falamos do equilíbrio da previsão (Orçamento) ou da execução (conta).
d. Equilíbrio formal e equilíbrio substancial
Costuma-se também contrapor equilíbrio formal e equilíbrio orçamental substancial.
Quando se fala em equilíbrio em sentido formal está-se a pensar apenas na existência de uma situação contabilística de igualdade entre as receitas e despesas, exigências que é bastante fácil de satisfazer, desde que não se faca qualquer discriminação quanto aos tipos de receitas.
É exigência inscrita na constituição de 1976, cujo artigo 108 ◌ͦ n ◌ͦ 4 estabelece que “ o Orçamento devera prever as receitas necessárias para cobrir as despesas”. Exigência como se vê, muito simples e fácil de realizar (pois inclui credito).
Em sentido substancial, o equilíbrio abrange uma realidade mais complexa, já que aqui se trata de determinar uma relação concreta entre certo tipo de receitas e certo tipo de despesas, que tem como defeito demonstrar se utiliza uma cobertura ortodoxa ou não dos gastos financeiros.
Só existe equilíbrio Orçamental em sentido substancial quando certas receitas cobrem certas despesas,
A resposta a questão de saber quando é que se encontra um orçamento equilibrado foi dada por várias vias, que podemos reconduzir a duas grandes famílias de critérios:
a. Critérios de base clássicos e neoclássicos;
b. Critérios baseados na noção de orçamento de capital.
1.5.5 O equilíbrio orçamental no pensamento clássico
a. O primeiro critério clássico
O primeiro pensamento clássico era bastante rigoroso e restrito. Considerava-se que o Orçamento estava equilibrado quando os rendimentos normais cobrissem todas as despesas.
Os rendimentos normais eram o rendimento do património, incluindo os proporcionados (“máxime”, os impostos). Os empréstimos nunca eram considerados como recursos normais, ou “receitas” em sentido restrito.
A ideia base deste critério era a de limitar o recurso pelo Estado ao crédito, caso em que o orçamento estaria desequilibrado. Na base desta noção estava a ideia de que, sempre que o Estado recorresse aos mercados financeiros ou emitisse moeda para cobrir o
As despesas efectivas só podem ser financiadas por receitas efectivas. As despesas não efectivas podem ser financiadas por receitas efectivas e poderão ser cobertas por receitas não efectivas, isto é, aquelas em que a redução do património monetário seja compensada por uma liberação de posições passivas. Se não se cumprirem estas regras haverá défice orçamental.
c. O equilíbrio do orçamento ordinário
Um último sentido em que evolui o pensamento clássico deu origem ao critério do equilíbrio do orçamento ordinário assente na distinção entre receitas e despesas ordinárias e extraordinárias.
O problema de base deste critério é a distinção entre receitas e despesas ordinárias e extraordinárias.
Existem diversos critérios para distinção entre receitas e despesas ordinárias e extraordinárias. Segundo um dos critérios mais divulgados, despesas ordinárias são as que se repete em qualidade- ainda que o seu montante varie em todos os orçamentos, e receitas ordinárias são também aqueles que se repetem em todos os orçamentos, apesar da variação de montante. Despesas extraordinárias são as despesas cuja natureza não determinam a necessidade da sua realização em todos os anos e, receitas extraordinárias, são aquelas que não cobram necessariamente (ou por natureza) todos os anos.
A dificuldade deste critério reside na sua concretização prática, já que na medida em que por exemplo, hoje, na generalidade dos países, os empréstimos se repetem normalmente, de orçamentos para orçamento, se poderia chegar a uma situação que levasse a considerar os empréstimos e por venturas todas as receitas importantes como receitas ordinárias.
Outro critério menos seguido considerava a despesa ordinária como aquela que esgotava a sua prestação de utilidade no período anual, enquanto a despesa extraordinária tinha uma utilidade que se prolongava no tempo. Também a receita era ordinária quando era cobrada segundo um processo que se esgotava no período anual, ou extraordinária, se os seus efeitos ou consequência se prolongavam para além de período anual.
1.5.6 Os orçamentos de capital e o equilíbrio orçamental
Um último critério que importa referir é dos orçamentos de capital, inicialmente teorizados e praticados na Suécia, e que assentam na distinção entre receitas e despesas correntes e de capital.
Receitas e despesas de capital são aquelas que alteram a situação activa ou passiva do património duradouro do Estado, enquanto as receitas e despesas correntes são as que oneram nem aumentam o valor do património duradouro do estado (património do Estado, Stricto senso, em contra posição a património da tesouraria).
Património do Estado conjunto de activos ou créditos e débitos de que o Estado é titular é susceptível de uma divisão em património duradouro e não duradouro.
As receitas e despesas de capital são as que alteram o património duradouro (no horizonte anual), as receitas e despesa correntes são as que só afectam o património não duradouro. Assim os impostos são receitas correntes, tal como os pagamentos a funcionários são despesas correntes.
Exemplo: o gasto com a construção de um prédio é uma despesa de capital e a venda de um prédio cria uma receita de capital.
Este critério também é conhecido por actividade de Estado assenta na distinção entre orçamento corrente e o orçamento de capital. Para que haja equilíbrio é necessário que as despesas correntes do Estado sejam cobertas põe receitas correntes. As despesas de capital podem ser cobertas por receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O desequilíbrio resulta apenas da cobertura de despesas correntes por receitas de capital.
2 ESTRUTURA DO ORÇAMENTO DO ESTADO
No que respeita a estrutura interna do orçamento do Estado, determina a lei que, quanto as receitas, devem as mesmas ser inscritas segundo um código de classificação económica, que as agrupa em receitas correntes e de capital ; relativamente as despesas, a sua inscrição orçamental obedece a códigos de classificação económica e funcional.
2.1 Classificação Económica das receitas
As receitas correntes compreendem actualmente sete capítulos:
- Impostos directos, que abrange dois grupos, referentes aos impostos sobre o rendimento (IRPS e IRPC) e outros onde se integram a SISA, o imposto sobre as
