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O SISTEMA FINANCEIRO BRASILEIRO
Fernando de Holanda Barbosa *
1. Introdução
O objetivo deste trabalho é apresentar uma resenha seletiva do sistema financeiro brasileiro, descrevendo suas principais características e analisando as tendências recentes de transformação de sua estrutura orgânica. Desde a primeira metade da década dos 60 diversas reformas trataram de aperfeiçoar as instituições do mercado financeiro. Por outro lado, o desenvolvimento da própria economia, e em particular a presença constante da inflação no cenário econômico, levou o sistema financeiro a se adaptar às oportunidades lucrativas que apareceram, acumulando um bom número de distorções no processo de intermediação financeira.^1 Estas distorções precisam ser corrigidas no futuro próximo, para que o sistema permita aos poupadores alocarem sem restrições o consumo ao longo do tempo, e os investidores disponham de recursos que possibilite-os levar adiante seus planos de produção. O trabalho está organizado do seguinte modo. A seção 2 descreve os princípios que nortearam a Reforma Bancária de 1964, que criou o Banco Central do Brasil. A Seção 3 trata das relações do Banco Central com o Banco do Brasil, uma relação que durante muitos anos tornou o Banco do Brasil autoridade monetária. Esta seção também descreve as relações do Banco Central com o Tesouro Nacional, com intuito de ajudar a compreender a função tradicional do banco central brasileiro de órgão arrecadador do imposto inflacionário para financiar despesas do tesouro. A Seção 4 cuida dos procedimentos operacionais que o Banco Central do Brasil utiliza no dia a dia das suas intervenções no mercado aberto brasileiro, com o objetivo de explicar como a taxa de juros básica do sistema financeiro é controlada pelas operações do banco central. A Seção 5 apresenta as tendências recentes do sistema financeiro brasileiro, com a transformação dos conglomerados financeiros em bancos múltiplos e o fim das cartas patentes para instituições financeiras. A Seção 6 contém informações estatísticas que procuram dar a dimensão e a estrutura do sistema financeiro brasileiro. Esta seção trata também de alguns tópicos importantes deste sistema, como: i) a taxação da intermediação financeira através do imposto sobre operações financeiras; ii) os problemas que surgiram no sistema financeiro de habitação, que provê crédito de longo prazo para a habitação; iii) o papel do BNDES no financiamento de longo prazo para alguns setores da economia brasileira. A Seção 7 apresenta um sumário das conclusões do trabalho.
2. A Reforma Bancária de 1964
- (^) Professor da Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getúlio Vargas e do Departamento de Engenharia de Produção da Universidade Federal Fluminense. (^1) O valor adicionado pelo setor financeiro tem tido uma participacão elevada no produto interno bruto brasileiro, em virtude do processo inflacionário. Em 1990, esta participação foi de 13,9%, e em 1994 caíu para 9,1%.
A reforma bancária de 1964, através da lei nº 4595, de 31/12/1964, criou o Banco Central do Brasil, que começou a funcionar em abril de 1965. Esta reforma foi importante porque até aquele momento o Brasil não tinha um banco central. Antes de 1945 o Banco do Brasil, um banco comercial, funcionava também como um banco central. Em 1945 foi criada a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), dirigida por um Conselho presidido pelo Ministro da Fazenda, que seria o embrião do futuro banco central. A SUMOC era responsável pela formulação da política monetária mas na prática não tinha controle da sua execução, que estava dispersa por vários órgãos: i) Banco do Brasil através de suas Carteiras de Redesconto (CARED), de Câmbio e Comércio Exterior (CACEX); ii) da Caixa de Mobilização Bancária (CAMOB), uma instituição administrada pelo diretor da CARED; e da Caixa de Amortização, do Ministério da Fazenda. A Caixa de Amortização emitia moeda, quando solicitada pela CARED ou pela CAMOB, depois da autorização do Conselho da SUMOC. A CAMOB tinha como objetivo socorrer bancos com crise de liquidez, em virtude de saques anormais de seus depositantes. A CARED além do redesconto bancário normal, também operava em nome do governo para refinanciar determinadas atividades através do sistema bancário. A CACEX era responsável pela execução da política de comércio exterior, enquanto a Carteira de Câmbio do Banco do Brasil executava a política de câmbio e administrava as reservas internacionais do país. Os principais objetivos da Reforma Bancária de 1964 foram a criação do Banco Central e a concessão de autonomia das Autoridades Monetárias em relação ao Governo Federal. A autonomia se caracterizava pelo fato do Conselho Monetário Nacional, órgão de cúpula da política monetária, que deliberava pela maioria simples dos seus membros, ter seis membros com mandatos fixos e três membros demissíveis ad nutum pelo Presidente da República: o Ministro da Fazenda, que presidia o Conselho, e os presidentes do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE). A diretoria do Banco Central do Brasil, órgão executivo da política monetária, era composta por quatro membros, escolhidos entre os seis membros do Conselho Monetário Nacional com mandatos fixos de seis anos. O Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, da Junta Militar que governou o país naquela época, tornou letra morta esta autonomia ao suspender as garantias legais daqueles que exerciam mandato fixo. Posteriormente, a Lei nº 6045, de 15 de maio de 1974, reconheceu esta situação de fato e estabeleceu que os diretores do Banco Central seriam demissíveis ad nutum pelo Presidente da República. Depois da redemocratização do país, a Constituição de 1988 estabeleceu no artigo 192 que a organização do Banco Central deve ser objeto de uma Lei Complementar (que requer aprovação pela maioria absoluta do Congresso Nacional). Esta lei ainda não foi objeto de deliberação no Congresso. A lei de Reforma Bancária de 1964 extinguiu a Caixa de Amortização, a CARED, a CAMOB, a fiscalização bancária que funcionava no Banco do Brasil, transferindo todas estas atividades para o Banco Central, inclusive a política cambial e a administração das reservas internacionais. Todavia, a Reforma Bancária não proibiu o Banco Central de exercer atividades que não competem a um banco central, como as de banco de fomento, subsidiar setores da economia ou regiões do país, e fiscalizar certas atividades como os consórcios de automóveis. A Reforma Bancária de 1964 estabeleceu também que compete ao Banco Central do Brasil conceder autorização para funcionamento de instituições financeiras, bem como exercer a fiscalização sobre estas instituições e aplicar as penalidades previstas.
4. Procedimentos Operacionais do Mercado Aberto Brasileiro
O mercado aberto brasileiro começou praticamente no início da década dos 70 com a introdução das Letras do Tesouro Nacional (LTN), um título de curto prazo do Tesouro Nacional, vendido com um desconto sobre seu valor de face. A emissão, colocação e resgate das LTN's eram feitas pelo Banco Central. Cabe salientar que as LTN's não foram criadas com o objetivo de financiar o Tesouro Nacional, mas sim como um instrumento de política monetária. A Lei Complementar nº 12, de 8 de novembro de 1971, tornou legal a situação esdrúxula do Banco Central emitir LTN's em nome do Tesouro Nacional, ao excluir as despesas de juros com a dívida pública do Orçamento Fiscal. Esta lei delegou ao Banco Central do Brasil, a responsabilidade pela administração da dívida pública, uma função que não compete a um banco central. Em 1988 acabou-se com esta situação atípica e o Banco Central deixou de administrar a dívida pública brasileira. Uma mudança operacional importante na negociação de títulos públicos foi efetuada pelo Banco Central em novembro de 1979, quando foi alterada a forma de liquidação financeira das operações de compra e venda de títulos públicos, inicialmente para as LTN's, e posteriormente para os demais títulos públicos. Até então, as liquidações financeiras das operações de compra e venda dos títulos públicos em circulação no mercado eram efetuadas através da compensação bancária. A partir de novembro de 1979, com a implantação do Sistema de Liquidação e Custódia (SELIC) de títulos públicos, as liquidações financeiras passaram a ser feitas diretamente na conta Reservas Bancárias, que os bancos são obrigados a manter no Banco Central, no mesmo dia da operação, através de lançamentos de débito e crédito. A conseqüência prática desta nova forma de liquidação financeira foi que os títulos públicos tornaram-se substitutos quase perfeitos para as reservas bancárias. Tudo se passou como se as reservas bancárias repentinamente tivessem a mesma remuneração dos títulos públicos. A demanda de reservas bancárias tem dois componentes: i) as reservas compulsórias que são obrigadas a manter junto ao Banco Central e ii) as reservas excedentes que os bancos desejam manter para atender às necessidades de liquidez inerentes à atividade bancária. O fato de que a venda de títulos públicos transforma-se imediatamente em reservas bancárias, tornou a demanda de reservas excedentes independente da taxa de juros. Os bancos preferem ter em sua carteira títulos públicos, que rendem juros, ao invés de reservas bancárias que não são remuneradas. A Lei 4595 da Reforma Bancária estabeleceu que o Banco Central poderia criar recolhimentos compulsórios sobre os depósitos das instituições financeiras e permitiu que o depósito compulsório fosse usado para outras finalidades, e não somente como um instrumento de política monetária. As modificações efetuadas neste instrumento desde 1964 são inúmeras, embora a sistemática de recolhimento do compulsório tenha sido sempre baseada num sistema de reservas defasadas.^2 Neste mecanismo existe para o sistema bancário dois períodos: um para o cálculo e outro de movimentação do compulsório. No período de cálculo, que atualmente corresponde a uma semana, calcula-
(^2) Com o Plano Real, em julho de 1994, o recolhimento compulsório sobre depósitos à vista foi estabelecido em 100% sobre os depósitos adicionais a partir daquela data; em 09/12/1994 este percentual foi reduzido para 90%, e em 20/07/1995 houve uma nova redução para 83%. Em 17/08/1995 foi criado um limite de dois milhões de reais para os depósitos à vista, que é isento de compulsório. Os depósitos a prazo são também obrigados a recolhimento compulsório no Banco Central, mas estes são feitos em títulos públicos e(ou) remunerados pela taxa SELIC. Em 17/08/1995 a taxa de depósito compulsório para depósitos a prazo foi fixada em 20%, sendo 17% em títulos públicos e 3% remunerados pela taxa SELIC. Nos depósitos de poupança a taxa do recolhimento compulsório estabelecida em 24/08/1995 era igual a 15%. Este depósito compulsório é remunerado à taxa de juros de referência (TR), mais 6,5% ao ano.
se a média dos depósitos sujeitos ao recolhimento compulsório.^3 Na semana seguinte, os bancos são obrigados a manter um valor médio do compulsório, podendo haver saques que sejam compensados por depósitos que preservem a média previamente estabelecida.^4 No regime de reservas compulsórias defasadas, o período de cálculo antecede, portanto, o período de movimentação, de sorte que as reservas compulsórias são determinadas pelos depósitos bancários do período precedente. A demanda total de reservas bancárias no Brasil no período de movimentação independe, portanto, da taxa de juros por duas razões: i) o sistema de reservas compulsórias defasado e ii) a forma em que se processam as liquidações financeiras com títulos públicos. Nestas circunstâncias, a curva de demanda de reservas bancárias no período de movimentação é vertical como indicado na Figura 1.
taxa de juros
r
_
D
D Ro Reservas
Figura 1. Mercado de Reservas Bancárias
Quando a demanda de reservas bancárias não depende da taxa de juros o Banco Central não pode adotar o procedimento operacional de fixação das reservas, pois se o Banco Central suprir um volume de reservas inferior a demandada (Ro na Figura 1), a taxa de juros subiria sem limites. No caso contrário, se o Banco Central injetar reservas demais no sistema a taxa de juros seria igual a zero. Logo, nestas circunstâncias não resta ao Banco Central outro procedimento operacional senão o controle da taxa de juros. O procedimento operacional que o banco central usa no mercado aberto brasileiro é, portanto, a fixação da taxa de juros no mercado de reservas bancárias (a taxa de juros SELIC/overnight), que é a taxa de juros básica do sistema financeiro. Todavia, neste mecanismo dificilmente o volume de reservas existente na economia será igual à quantidade demandada: ou existe excesso, ou, então, escassez de reservas. No primeiro caso, o Banco Central fornece lastro, absorvendo as reservas excedentes, com a venda de títulos no mercado, através do instrumento da carta de recompra. No segundo caso, o Banco Central, então, através da carta de recompra fornece as reservas necessárias comprando títulos, numa operação que ficou conhecida no mercado financeiro como zeragem automática.
(^3) O período da cálculo do depósito compulsório (em setembro de 1995) na conta Reservas Bancárias que os bancos mantém no Banco Central, começa na terça-feira de uma semana e termina na segunda-feira da semana seguinte, considerando-se para o cálculo da média somente os dias úteis. (^4) A partir de meados de agosto de 1995 a exigibilidade diária do recolhimento compulsório sobre depósitos à vista é de 60%.
de 21/11/1966. As APE's são constituídas sob a forma de sociedades civis sem fins lucrativos, isentas de imposto de renda, e que têm como objetivo financiar a aquisição de casa própria para seus associados e captar poupança privada. Os depósitos de poupança das APE's são sujeitos à correção monetária, e os juros correspondem aos dividendos obtidos, que devem no mínimo ser igual a 6% ao ano. Nas décadas dos 70 e dos 80 o desenvolvimento normal do mercado financeiro fez com que surgissem vários conglomerados financeiros, controlando várias empresas com personalidade jurídica própria, cada uma se especializando num segmento do mercado financeiro. Ao longo do tempo estes conglomerados passaram a desenvolver mecanismos, como a administração da tesouraria, que transformavam na prática o conglomerado numa única empresa, a despeito de restrições legais existentes que tinham que ser contornadas. Ademais, os mercados financeiros passaram a ser cada vez menos segmentados e mais integrados. O Conselho Monetário Nacional, através da Resolução Nº 1524, de 21/09/1988, introduziu uma reforma importante no sistema financeiro com a criação dos bancos múltiplos. Esta Resolução permitiu que os bancos comerciais, de investimentos ou desenvolvimento, as sociedades de crédito, financiamento e investimento, as sociedades de crédito imobiliário se reorganizassem como uma única instituição financeira, o banco múltiplo. Este tipo de banco tem que ter, no mínimo, duas carteiras, sendo uma delas obrigatoriamente comercial ou de investimento. As carteiras que um banco múltiplo pode ter são as seguintes: i) comercial, ii) investimento e (ou) desenvolvimento (exclusiva para bancos estatais), iii) crédito imobiliário, iv) crédito, financiamento e investimento, e v) arrendamento mercantil.^6 Não existe vinculação entre as fontes de recursos captados e as aplicações do banco múltiplo, exceto aquelas previstas em legislação específica, e é vedado ao banco múltiplo emitir debêntures. A Tabela 1 mostra o número de instituições existentes no sistema financeiro brasileiro em abril de 1995, de acordo com seu tipo. Naquele ano existiam 259 bancos, sendo 34 bancos comerciais, 17 bancos de investimento e 208 bancos múltiplos, que é a forma dominante no sistema bancário. Em 1995 existiam 42 sociedades de crédito, financiamento e investimento, 24 sociedades de crédito imobiliário e 2 associações de poupança e empréstimos (APE). O número de estabelecimentos bancários no Brasil sofreu uma grande redução de 1964 até os primeiros anos da década dos 70, em virtude do processo da fusão que ocorreu naquele período. Com efeito, em 1964 existiam 336 bancos comerciais , enquanto em 1974 este número tinha se reduzido para 109. A partir da Reforma Bancária de 1988 houve um crescimento acentuado do número de bancos no Brasil, como mostra a Tabela 2. No período 1988-1995 o sistema bancário mais do que dobrou de tamanho, pois o número de bancos passou de 124 em 1988 para 259 em abril de 1995, como resultado da nova política de reduzir as barreiras à entrada, com a eliminação das cartas patentes e a criação dos bancos múltiplos. Todavia, é bastante provável que no futuro próximo haja uma redução no tamanho do sistema bancário pois inúmeros bancos terão dificuldade de sobreviver num ambiente mais competitivo e menos inflacionário.
(^6) A carteira de arrendamento mercantil é responsável pelas operações de leasing, de aluguel de máquinas e equipamentos de diferentes tipos.
Tabela 1
Sistema Financeiro Brasileiro: Tipo e Número de Instituições (abril de 1995)
Tipo Número de Instituições Bancos Comerciais Privados Nacionais Estrangeiros Participação Estrangeira Estatais
Bancos Múltiplos Privados Nacionais Estrangeiros Participação Estrangeira Estatais
Bancos de Investimento 17 Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento
Sociedades de Crédito Imobiliário 24 Associações de Poupança e Empréstimos 2
Fonte: Banco Central do Brasil
Tabela 2
Evolução do Número de Bancos : 1988/
Ano Número de Bancos 1988 124 1989 196 1990 229 1991 236 1992 245 1993 253 1994 246 1995 259
Fonte: Banco Central do Brasil
O Conselho Monetário Nacional, através da Resolução Nº 2099, de 17/08/1994, regulamentou as normas que implementam o Acordo de Basiléia, de julho de 1988 na Suiça, enquadrando o sistema financeiro brasileiro dentro dos padrões internacionais. A Tabela 3 mostra o capital mínimo exigido para cada tipo de instituição financeira, atualmente em vigor de acordo com a referida resolução. Um Banco Múltiplo, por exemplo, tem que ter pelo menos um capital mínimo de dez milhões de reais se optou por uma carteira comercial, ou de nove milhões de reais se preferiu uma carteira de investimento. Além do capital mínimo da Tabela 3, as instituições financeiras têm que
proibiu o aumento da participação do capital estrangeiro em instituições financeiras com sede no país, a não ser em casos de acordos internacionais. Esta proibição estará em vigor enquanto não for disciplinado o assunto através da Lei Complementar que deverá regular o sistema financeiro. Todavia, o parágrafo único do Artigo 52 estipula que esta vedação não se aplica às autorizações que sejam de interesse do governo brasileiro. O Ministério da Fazenda através da Exposição de Motivos Nº 311, de 24/08/1995, propôs a liberação da entrada do capital estrangeiro em instituições do sistema financeiro nacional, que poderá ser autorizada pelo Presidente da República, depois de aprovada pelo Conselho Monetário Nacional. O Banco Central do Brasil é responsável pela supervisão e fiscalização das instituições do sistema financeiro nacional, e tem poderes, de acordo com a Lei Nº 6024, de 13/03/1974, para intervir ou liquidar extrajudicialmente instituições financeiras privadas e públicas não controladas pelo governo federal. A intervenção ou liquidação extra-judicial (equivalente à falência de empresas não financeiras) se justifica quando instituições financeiras tenham infringido dispositivos da legislação bancária ou quando a administração das mesmas tenham levado a instituição a uma situação de liquidez que ponha em risco os credores e o próprio sistema financeiro. O Banco Central pode transformar a intervenção, em geral feita por um período de seis meses renovável por mais seis meses, num processo de liquidação extrajudicial, quando julgar que não existe possibilidade de recuperar a instituição. Uma característica importante do sistema financeiro brasileiro é a existência de um grande número de bancos de propriedade dos governos federal e estadual. Os argumentos usados para justificar os bancos oficiais podem ser classificados em três grupos: i) arrecadação das transferências inflacionárias; ii) externalidades e iii) razões sociais. O argumento das transferências inflacionárias afirma que os bancos oficiais ao arrecadarem os ganhos advindos da inflação, estes recursos destinam-se ao setor público, ao invés do que acontece com a transferência que os bancos privados recebem em virtude da inflação. Todavia, este argumento deixa de ter sentido se a sociedade abandonar o imposto inflacionário com um instrumento que penaliza as camadas mais pobres da população, preferindo outros mecanismos mais eficientes e mais justos para financiar o estado. O argumento da externalidade para defender a existência de bancos oficiais, presume que estes bancos nas suas operações de crédito levariam em conta as externalidades geradas pelos projetos de investimento que financiam. Em primeiro lugar, não há nada que garanta que isto efetivamente ocorra. Em segundo lugar, existem outras maneiras de se lidar com externalidades, cabendo ao governo tratar deste assunto através de outros instrumentos. As razões sociais alegadas para defender-se a existência de bancos oficiais são diversas. Uma delas é de que os bancos oficiais instalam agências pioneiras em lugares que os bancos privados não se interessam por falta de lucratividade. Caberia, nestas circunstâncias, investigar se o banco oficial cumpre esta tarefa ao menor custo social, e senão seria o caso do governo pagar, através do leilão competitivo, por este tipo de serviço. Outra razão social mencionada é de que a população de baixa renda não teria acesso aos serviços do sistema financeiro privado. Novamente, cabe averiguar qual seria o menor custo de prover este serviço, se a sociedade deseja que ele seja oferecido. Na verdade, a história recente dos bancos oficiais no Brasil mostrou que eles foram usados pelos acionistas controladores para financiar os estados, em desrespeito da Lei Nº
- Os estados tornaram-se inadimplentes, não honrando seus compromissos, rolando o principal e os juros num típico jogo de Ponzi, no jargão da moderna teoria macroeconômica. Os bancos oficiais transferiram, então, seus problemas para o banco central, que no final das contas teve que arcar com os custos da irresponsabilidade
populista dos governantes do dia. Para que estes eventos deixem de se tornar eventos recorrentes, a única saída é a privatização dos bancos oficiais.
6. Ativos Financeiros, Tributação de Operações Financeiras e Crédito de Longo Prazo
Esta seção trata de uma maneira sintética de diferentes aspectos do sistema financeiro brasileiro. Em primeiro lugar, apresenta-se algumas estatísticas do período recente sobre a estrutura dos principais ativos financeiros existentes no Brasil. Em seguida, trata-se da taxação da intermediação financeira através do imposto sobre operações financeiras. Discute-se, então, os problemas que surgiram no sistema financeiro de habitação, que é responsável pelo crédito imobiliário. A seção termina descrevendo o papel do BNDES no financiamento de longo prazo para alguns setores da economia brasileira.
Estrutura dos Ativos Financeiros no Brasil - A composição dos ativos financeiros no Brasil sofreu uma mudança acentuada no início da década dos 90, em virtude do processo de hiperinflação que dominou a economia brasileira até a implantação do Plano Real em julho de 1994. A Tabela 4 mostra a evolução de diversos ativos financeiros de 1990 até o segundo trimestre de 1995. A base monetária sofreu uma redução de 2,1% do PIB em 1990 para 0,7% em 1993, enquanto o estoque de moeda medido pelo conceito M diminuiu de 3,3% em 1990 para 1,2% do PIB em 1993, num processo de fuga da moeda que acontece quando a taxa de inflação aumenta. Depois do Plano Real ambos agregados monetários, a base e M1, aumentaram sua participação no PIB, com a remonetização da economia provocada pela queda da taxa de inflação. No segundo trimestre de 1995 a base monetária representava 2,4% do PIB, enquanto M1 atingiu 2,9% do PIB. Cabe observar que o multiplicador de meios de pagamentos, medido pela relação entre M1 e a base monetária, diminuiu depois do Plano Real como resultado da elevação dos depósitos compulsórios sobre os depósitos à vista do sistema bancário. Os fundos de aplicação financeira (FAF) surgiram em 1991, depois do fracasso do Plano Collor. Este tipo de fundo funcionava como um depósito à vista remunerado. O FAF, como outros fundos de curto prazo deixaram de existir em outubro de 1995, quando o Banco Central reformulou toda a estrutura dos fundos de curto prazo oferecidos ao público pelo sistema financeiro.^7 Os FAF's representavam em 1992 2,5% do PIB e no
(^7) O Banco Central do Brasil, através da Resolução Nº 2183, de 21/07/95, extinguiu todos os fundos de curto prazo e substitui-os pelos fundos de investimento financeiro (FIF) e pelos fundos de aplicação em quotas de fundos de investimento que começaram a funcionar em outubro de 1995. Estes fundos podem ser administrados por banco múltiplo, banco comercial, caixa econômica, banco de investimento, sociedade de crédito financiamento e investimento, sociedade corretora de títulos e valores mobiliários ou sociedade distribuidora de títulos e valores mobiliários. A Circular Nº 2611, de 31/08/95, do Banco Central estabeleceu os seguintes depósitos compulsórios, conforme o intervalo de atualização do valor da quota para fins de resgate de quotas com rendimento dos FIF: i) curto prazo, depósito compulsório de 40% do patrimônio líquido do respectivo fundo; ii) FIF de 30 a 59 dias, compulsório de 5%; iii) FIF a partir de 60 dias, compulsório igual a zero.
segundo trimestre de 1995 a proporção do estoque deste fundo com relação ao PIB era de 2,3%. Os depósitos especiais remunerados (DER) foram criados como um mecanismo de devolução dos ativos financeiros que tinham sido bloqueados no Plano Collor. Os DER's rendiam além da correção monetária uma taxa de juros real acima da taxa de juros dos depósitos de poupança. Estes depósitos representavam 1,8% do PIB em 1992, e no segundo trimestre de 1995 sua proporção em relação ao PIB era igual a 0,5%. Os títulos da dívida pública, federal, estadual e municipal, que estão em poder do público não são comprados diretamente pelo público, mas sim pelas instituições financeiras para as carteiras dos fundos de curto prazo, cujas cotas são adquiridas por indivíduos e empresas. Em 1994 os títulos federais em poder do público representavam 5,3% do PIB, enquanto os títulos estaduais e municipais atingiam 2,4% do produto interno bruto brasileiro. O estoque de moeda M2 correspondia a 8,5% do PIB em 1990, atingiu 13% em 1992 e em 1994 representava 11,5%, mantendo-se praticamente estável no segundo trimestre de 1995. Os depósitos de poupança têm sido desde sua introdução em 1968 um ativo financeiro bastante popular no Brasil apesar de inúmeras mudanças nas fórmulas usadas para a correção monetária e do bloqueio de ativos financeiros no Plano Collor. A proporção dos depósitos de poupança em relação ao PIB era igual a 3,6% em 1990, atingiu 4,5% em 1992. Em 1994 a proporção tinha subido para 6% e em 1995 os depósitos de poupança representavam 8,5% do PIB. O estoque de moeda medido pelo conceito M3 era igual a 12,1% do PIB em 1990, em 1992 atingiu 17,5%, e depois da redução que ocorreu em 1993 para 13,9%, aumentou para 17,4% do PIB em 1994, e no segundo trimestre de 1995 a proporção entre M3 e o PIB foi igual a 20,1%. A Tabela 4 mostra também a evolução do estoque de títulos privados, que subiu de 3,4% do PIB em 1990, para 11,9% do PIB no segundo trimestre de 1995. Estes títulos privados correspondem em grande parte a certificados de depósitos bancários (CDB) emitidos pelo sistema financeiro, que são na verdade ou depósitos a prazo fixo do público nos bancos ou títulos nas carteiras dos fundos de curto prazo. O estoque de moeda no conceito M4 aumentou de 15,5% em 1990, para 25,3% em 1992, e atingiu 32,1% do PIB no segundo trimestre de 1995. Na última coluna da Tabela 4, os valores a ordem do Banco Central do Brasil (VOB) correspondem ao estoque de ativos financeiros bloqueados no Plano Collor de 1990 até 1992, quando todo o estoque foi liberado.
Imposto Sobre Operações Financeiras (IOF) - O IOF foi criado através da lei Nº 5143, de 20/10/1966. Ele incide sobre operações financeiras e sua receita líquida era destinada, originalmente, a um fundo denominado Reservas Monetárias, administrado pelo Banco Central, que poderia deduzir até 2% da receita deste imposto para cobrir despesas de custeio do próprio banco. Os recursos das Reservas Monetárias poderiam ser usados pelo Banco Central em intervenções nos mercados de câmbio e de títulos, e para assistência à liquidez de instituições financeiras. Posteriormente, o Decreto-Lei Nº 1342, de 28/08/1974, autorizou o uso de recursos das Reservas Monetárias para o pagamento do passivo de instituições financeiras sob intervenção do Banco Central. Até 1980 os recursos do IOF eram destinados ao Banco Central do Brasil. Em 1981 50% da receita do IOF foi destinada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND) e a outra metade ao Banco Central. Em 1982 toda arrecadação do IOF foi destinada ao FND, e a partir de 1983 o IOF passou a ser um recurso ordinário do Tesouro Nacional. Em alguns anos da década dos 80 o IOF
constituiu-se em uma importante fonte de recursos para o governo federal.^8 A Constituição de 1988 no capítulo que trata da organização tributária continuou destinando a arrecadação total do IOF para o Tesouro Nacional. O IOF tem sido cobrado tanto nas aplicações financeiras como nas operações de crédito.^9 Em conjunto com as elevadas taxas de depósito compulsório estabelecidas pelo Banco Central, o IOF é responsável pela elevada diferença (spread) entre as taxas de captação e aplicação no sistema financeiro brasileiro. A Figura 1 mostra o que acontece no mercado de empréstimos do sistema financeiro quando se coloca um imposto do tipo IOF. Este imposto cria uma cunha fiscal entre a taxa de juros de captação (rc) e a taxa de juros de aplicação (ra).
Figura 2. IOF e a Cunha Fiscal Entre as Taxas de Captação e Aplicação
O IOF também tem sido aplicado na entrada de capital estrangeiro de curto prazo, como um imposto que diminui os ganhos de arbitragem entre a taxa de juros interna e a taxa de juros externa.^10 Com efeito, um dólar aplicado no mercado internacional
produziria 1 + rt^ *^ dólares quando aplicado à taxa de juros internacional rt^ *^ , no período a que se refere a taxa de juros. Este dólar quando aplicado no Brasil seria convertido em Et reais, à taxa de câmbio Et do mercado pronto (spot). Se a alíquota do IOF for igual a τ, o valor
líquido da operação seria igual a Et ( 1 −τ ), que aplicado à taxa de juros doméstica rt, e
(^8) A participação do IOF no total da arrecadação tributária, administrada pela Secretaria da Receita Federal, foi de 6,4% em 1992, 6,7% em 1993 e 7,4% em 1994. Em março de 1995 esta percentagem diminuiu para 2,6%. (^9) A alíquota do IOF, fixada em maio de 1995, nas operações de crédito é igual a 0,0454% ao dia, e no crédito ao consumidor é igual a 1,38% ao mês. (^10) O Ministro da Fazenda através da Portaria Nº228, de 15/09/1995, estabeleceu as seguintes alíquotas do IOF sobre o contravalor em reais da moeda estrangeira que ingressar no país: i) empréstimos em moeda com prazo médio mínimo de dois anos 5%, três anos 4%, quatro anos 2%, cinco anos 1%, seis anos zero; ii) aplicações em fundos de renda fixa, 7%; iii) investimentos em títulos e aplicações em valores mobiliários, zero; iv) operações interbancárias entre instituições financeiras estrangeiras e bancos que operam com câmbio no país, 7%; v) constituição de disponibilidade de curto prazo, no país, de residentes no exterior, 7%.
A inconsistência ocorre em duas situações; i) quando se utiliza índices diferentes para a correção monetária das prestações e do saldo devedor, podendo as correções ocorrerem na mesma data ou não; e ii) quando o índice de preços é o mesmo, mas a correção monetária das prestações e do saldo devedor não é feita simultaneamente. O Fundo de Compensações de Variações Salariais (FCVS) era responsável pelo pagamento do saldo devedor no final do contrato, caso a dívida não tivesse sido amortizada. Em virtude de políticas populistas adotadas durante toda a década dos 80, o FCVS não foi capaz de suportar o déficit acumulado, e continua sendo um problema que ainda não tem solução. Uma característica importante do sistema de crédito imobiliário brasileiro é a fixação da taxa de juros real no empréstimo imobiliário para o comprador da casa própria. Este sistema conduz ao racionamento do crédito quando a taxa de juros real é menor do que a taxa de juros que equilibra o mercado, como ocorre na situação descrita pela Figura 3 quando a curva de oferta é dada por So So , e o total de empréstimos tem que ser limitado ao valor correspondente ao segmento OE. Por outro lado, em circunstâncias em que há excesso de oferta, quando a taxa é menor do que a taxa que equilibra o mercado, como na situação em que a curva de oferta é dada pela curva S 1 S 1 e a curva de demanda por DD da Figura 3, tem que existir algum mecanismo que absorva o excesso de recursos representado pelo segmento FG.
taxa de juros real
Empréstimos Imobiliários
r
_
O E F G
D
S 1
D So
So
A
B
S 1
Figura 3. Fixação da Taxa de Juros Real no Crédito Imobiliário
A conclusão que se chega desta análise é de que o sistema brasileiro de poupança e empréstimos deveria ter liberdade para escolher planos de amortização desde que eles fossem financeiramente consistentes, e de que a taxa de juros real deveria ser dada pelo mercado e não estabelecida a priori pelo Banco Central do Brasil.
Crédito de Longo Prazo no Sistema BNDES - O BNDE foi criado através da Lei Nº 1628, de 20/06/1952, com a finalidade de financiar investimentos em infraestrutura, principalmente transportes e energia elétrica, no Programa de Reaparelhamento Econômico do Governo Vargas, com recursos de poupança compulsória provenientes de um adicional de 10% do imposto de renda. Ao longo de sua história o BNDES teve como fonte de recursos vários tipos de poupança compulsória, e também recursos provenientes
de empréstimos externos e de agências internacionais. De 1970 até a Constituição de 1988 o BNDES contou com recursos do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP), criados, respectivamente, pelas Leis Complementares Nº 7, de 07/09/1970, e Nº 8, de 3/12/1970. Quando o governo criou, através do Decreto-Lei Nº 1940, de 25/02/1982 o Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL) o BNDE passou a chamar-se BNDES, e durante o restante da década dos 80 o BNDES administrou em primeiro lugar a totalidade dos recursos deste fundo, para depois, na segunda metade dos 80 gerir apenas uma parte dos recursos do FINSOCIAL. Em 1990 os recursos deste fundo deixaram de ser administrados pelo banco. A principal fonte de recursos do BNDES atualmente é o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela Constituição de 1988 (Artigo 239), que destinou um mínimo de 40% das contribuições do PIS/PASEP para o BNDES aplicar em programas de desenvolvimento econômico, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor. No programa de privatização de empresas públicas iniciado pelo Governo Collor ao criar o Programa Nacional de Desestatização (Lei Nº 8031, de 12/04/1990), coube ao BNDES a gestão deste programa. O BNDES tem sido, então, responsável pela contratação de empresas de consultoria e auditoria que estabelecem os parâmetros que norteiam o processo de privatização, com o objetivo de tornar este programa eficiente e transparente.
Tabela 5
Desembolsos do Sistema BNDES: 1980/ (US$ 1.000)
Anos Agricultura e Pecuária
Indústria Infra-Estrutura Outros Total
1980 37555 4665087 1818528 421324 6.942. 1981 22632 3744059 1520012 219967 5.506. 1982 15876 4365585 2245177 440213 7.066. 1983 17281 4381980 2491444 1325979 8.216. 1984 29036 3770435 2029888 1463708 7.293. 1985 43114 3125066 2695634 927564 6.791. 1986 58216 4047930 2442634 612716 7.161. 1987 99065 4275127 2696715 707469 7.778. 1988 125517 4149598 1645602 641145 6.561. 1989 130061 2685454 943442 250835 4.009. 1990 121046 2392557 555614 105396 3.174. 1991 255510 2405799 777725 93482 3.532. 1992 556930 1955018 1167050 123472 3.802. 1993 610824 1715821 934697 141696 3. Fonte: BNDES [ Bonelli e Pinheiro (1994)]
O sistema BNDES consiste, além do próprio banco, da Agência Especial de Financiamento Industrial (FINAME) para financiar a compra de máquinas e equipamentos fabricados no Brasil, e do BNDES Participações SA (BNDESPAR) para participar como acionista de projetos de investimento. A prioridade na aplicação dos recursos do BNDES tem mudado ao longo do tempo. Na década dos 50 os setores de transportes e energia elétrica foram privilegiados; do final da década dos 60 até 1976 o setor de siderurgia de aços planos teve prioridade. A Tabela 5 mostra a evolução dos desembolsos do sistema BNDES no período 1980/1993. A agricultura e a pecuária tiveram uma participação pequena nos desembolsos, mas cresceu substancialmente nos anos noventa. A participação da infraestrutura no financiamento do BNDES diminuiu nos quatorze anos analisados na Tabela 4, porém a participação da
financeiras atuem com liberdade para oferecer crédito ao consumidor nas condições determinadas pelo mercado. No Brasil existe uma grande diferença entre as taxas de captação e aplicação no sistema bancário. Esta diferença pode ser atribuída a dois fatores. Em primeiro lugar, os elevados depósitos compulsórios fixados pelo Banco Central para arrecadar o imposto inflacionário. Em segundo lugar, o imposto sobre operações financeiras (IOF) cria uma cunha fiscal entre as taxas de aplicação e captação dos bancos. As alíquotas dos depósitos compulsórios deveriam ser diminuídas gradualmente para níveis compatíveis com a estabilidade dos preços. O IOF sobre operações de crédito e (ou) aplicações financeiras deveria ser simplesmente proibida. O IOF deveria ser usado apenas como um instrumento de política econômica para controle do fluxo de capitais estrangeiros de curto prazo (hot money). O mercado de crédito imobiliário brasileiro ainda não se recuperou dos problemas que surgiram na década dos 80 quando políticas populistas levaram a uma crise no financiamento de longo prazo para aquisição da casa própria. O mercado de crédito imobiliário deveria ser desregulamentado exigindo-se apenas o cumprimento de uma regra geral estipulando que as instituições financeiras teriam liberdade para escolher os planos de amortização nos financiamentos imobiliários desde que fossem financeiramente consistentes. Além disso, a taxa de juros real deveria ser dada pelo mercado e não estabelecida a priori pelo Banco Central do Brasil.
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