Detalhes minusiosos sobre o procedimento para montar um processo administrativo disciplinar seguindo todo o Tito para que o trabalho seja feito da melhor forma possível

Tipologia: Manuais, Projetos, Pesquisas

2020

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edertorelli 🇧🇷

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CORREGEDORIA-GERAL DA ADVOCACIA DA UNIÃO

MANUAL PRÁTICO DE PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E SINDICÂNCIA

CORREGEDORIA-GERAL DA ADVOCACIA DA UNIÃO

2ª edição

Brasília

2019

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CORREGEDORIA-GERAL DA ADVOCACIA DA UNIÃO

MANUAL PRÁTICO DE PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E SINDICÂNCIA

CORREGEDORIA-GERAL DA ADVOCACIA DA UNIÃO

2 ª edição

Brasília 2019

ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

André Luiz de Almeida Mendonça

CORREGEDORA-GERAL DA ADVOCACIA DA UNIÃO Vládia Pompeu Silva

Licença deste documento

O conteúdo deste documento é de domínio público, sendo vedada sua utilização com fins lucrativos. A reprodução pode ser feita em qualquer suporte, sem necessidade de autorização específica, desde que sejam mencionados os créditos à Corregedoria-Geral da Advocacia da União.

Advocacia-Geral da União. Edifício Sede II, Setor de Indústrias Gráficas, Quadra 6, Lote 800, CEP: 70.610-460, Brasília-DF Tel: 2026-7319/ E-mail : cgau@agu.gov.br

Brasil. Advocacia-Geral da União.

Manual Prático de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância - Corregedoria-Geral da Advocacia da União. 2.ed. Brasília: Advocacia-Geral da União, 2019. Disponível em: http://www.agu.gov.br/unidade/cgau; Menu “Documentos Importantes”.

Manual Prático de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância. I. Título. II. Brasil. Advocacia- Geral da União.

Manual Prático de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância 2ª edição

Coordenação Clarissa Frota Alves de Meneses

Atualização Flávio de Freitas Pannuti José Adolfo Novato da Silva Marcos Ossamu Nakaguma Viviane Vieira da Silva Fernandes

Agradecimentos Aline Cardoso Doria Dantas Renata Orro de Freitas Costa Maciel Carina Rocha Seabra

S U M Á R I O

SIGLAS E ABREVIATURAS

AGU - Advocacia-Geral da União Art. - Artigo CGAU/AGU - Corregedoria-Geral da Advocacia da União CGU-PR - Controladoria-Geral da União - Presidência da República CP - Código Penal CPP - Código de Processo Penal DJ - Diário de Justiça DJe - Diário de Justiça Eletrônico DOU - Diário Oficial da União LC - Lei Complementar MS - Mandado de Segurança PAD - Processo Administrativo Disciplinar RE - Recurso Extraordinário REsp. - Recurso Especial RMS - Recurso em Mandado de Segurança STF - Supremo Tribunal Federal STJ - Superior Tribunal de Justiça TCU - Tribunal de Contas da União

A P R E S E N T A Ç Ã O

O presente Manual Prático de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância da Corregedoria-Geral da Advocacia da União destina-se a orientar as comissões quanto à estrutura básica desses procedimentos. O objetivo é apresentar, com a maior simplicidade possível, em um texto enxuto, para rápido manuseio, o passo-a-passo para a condução do processo administrativo disciplinar/sindicância, sob uma perspectiva prática e acessível até mesmo para os leigos na matéria. A lei não estabeleceu um rito específico para a sindicância contraditória, de forma que esta pode ser conduzida, via de regra, da mesma forma que o processo administrativo disciplinar. Assim, as orientações referentes ao processo administrativo disciplinar indicadas no presente Manual também se aplicam ao desenvolvimento da sindicância contraditória. As eventuais peculiaridades serão apontadas ao se tratar de cada tema. Ademais, também serão abordados, em linhas gerais, além da sindicância contraditória, outros procedimentos correlatos ao processo administrativo disciplinar, a saber: a sindicância investigativa e os procedimentos de rito sumário (abandono de cargo, inassiduidade habitual e acumulação ilegal de cargos). Considerando que se pretendeu dar ao Manual uma estrutura em formato de roteiro, os dispositivos legais, em especial os da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, serão comentados seguindo a lógica do desenvolvimento do processo, que não coincide, propriamente, com a ordem em que constam na lei. De modo semelhante, os princípios jurídicos pertinentes ao processo administrativo disciplinar serão comentados ao longo do Manual, à medida que se tratar de cada tema relacionado à sua aplicação. Tendo em vista que o escopo deste Manual é o de discorrer sobre o desenvolvimento do processo administrativo disciplinar, o mérito quanto à tipificação das infrações disciplinares não será enfrentado nesta oportunidade. É imprescindível alertar que as orientações contidas neste Manual não são obrigatórias, nem sua inobservância acarreta, necessariamente, nulidade do processo

ANTECEDENTES DO PROCESSO: PROCEDIMENTOS PRELIMINARES

A atividade disciplinar, uma das competências^1 da Corregedoria-Geral da AGU, nos termos do art. 5º, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993^2 , engloba a) a sindicância investigativa, b) a sindicância patrimonial; c) a sindicância contraditória; e d) o processo administrativo disciplinar, segundo preceitua a Portaria CGAU nº 45, de 27 de janeiro de 2017.^3

Com relação à competência correicional e disciplinar, os procedimentos preliminares são toda e qualquer averiguação prévia com o objetivo de amparar a decisão do Corregedor-Geral da Advocacia da União, em especial quanto: a) à análise de denúncias e representações apresentadas em face de Membros da Advocacia-Geral da União; b) à fiscalização das atividades funcionais dos Membros da AGU e dos seus órgãos jurídicos e vinculados; e c) ao tratamento de questões relacionadas aos serviços prestados pelos órgãos jurídicos e vinculados da AGU. 4 Essa definição vem expressa no art. 2º, da Portaria CGAU nº 46, de 27 de janeiro de 2017.

(^1) As competências da Corregedoria-Geral da AGU abrangem as atividades correicional, disciplinar e de estágio confirmatório.

(^2) Art. 5º - A Corregedoria-Geral da Advocacia da União tem como atribuições: I - fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da União; II - promover correição nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, visando à verificação da regularidade e eficácia dos serviços, e à proposição de medidas, bem como à sugestão de providências necessárias ao seu aprimoramento; III - apreciar as representações relativas à atuação dos Membros da Advocacia-Geral da União; IV - coordenar o estágio confirmatório dos integrantes das Carreiras da Advocacia-Geral da União; V - emitir parecer sobre o desempenho dos integrantes das Carreiras da Advocacia-Geral da União submetidos ao estágio confirmatório, opinando, fundamentadamente, por sua confirmação no cargo ou exoneração; VI - instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos administrativos contra os Membros da Advocacia-Geral da União. Art. 6º - Compete, ainda, à Corregedoria-Geral supervisionar e promover correições nos órgãos vinculados à Advocacia-Geral da União. 3 Art. 3º A atividade disciplinar utilizará como instrumento: I – a sindicância investigativa; II – a sindicância patrimonial; III – a sindicância contraditória; IV 4 – o processo administrativo disciplinar. Art. 2º Entende-se por procedimento preliminar qualquer averiguação prévia com o objetivo de amparar decisão do Corregedor-Geral da Advocacia da União – CGAU, relacionada à sua competência correicional e disciplinar e, em especial, quanto:

A realização de procedimentos preliminares poderá apresentar os seguintes resultados, conforme descrito no art. 3º, I a VI, da Portaria CGAU nº 46, de 27 de janeiro de 2017, in verbis :

I – arquivamento do processo; II – sugestões de providências e/ou recomendações a Membros da AGU e órgãos jurídicos e vinculados da AGU; III – encaminhamento dos autos a outros órgãos; IV – realização de verificação correicional preliminar; V – designação de correição, ordinária ou extraordinária; e, VI – instauração de sindicância, inclusive patrimonial, ou processo administrativo disciplinar. É importante destacar que a manifestação decorrente de um procedimento preliminar que proponha a instauração de apuração disciplinar deverá manifestar-se conclusivamente sobre a existência de indícios de materialidade e autoria de infração funcional, indicando com clareza o objeto da medida proposta.

Outro aspecto que merece relevo é a previsão da Portaria CGAU nº 46, de 2017 de que os procedimentos preliminares não constituem condição de procedibilidade para instauração de sindicância, inclusive patrimonial, ou de processo administrativo disciplinar. Os procedimentos preliminares – tal como expostos na Portaria CGAU nº 46, de 2017 – não se confundem com a verificação correicional preliminar - VCP. A VCP integra a atividade correicional da Corregedoria-Geral da AGU, e não a atividade disciplinar, senão vejamos:

Portaria CGAU nº 45, de 2017: (...)

I – à análise de denúncias e representações apresentadas em face de Membros da Advocacia-Geral da União

AGU; II – à fiscalização das atividades funcionais dos Membros da AGU e dos seus órgãos jurídicos e vinculados; e III – ao tratamento de questões relacionadas aos serviços prestados pelos órgãos jurídicos e vinculados da AGU.

I N T R O D U Ç Ã O

A condução de um processo administrativo disciplinar demanda o entendimento de noções básicas referentes ao tema. Neste sentido, seguem breves comentários sobre: o conceito e objetivos do processo administrativo disciplinar; as fases do processo; a função e a importância da comissão de processo administrativo disciplinar e da comissão de sindicância.

Conceito e objetivos do processo administrativo disciplinar

O processo administrativo disciplinar é o instrumento de que dispõe a autoridade administrativa para apurar a responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido^6 (art. 148 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990). Para tanto, a autoridade competente procederá à designação, mediante a edição de portaria, de três servidores estáveis, que formarão a denominada comissão processante^7 , encarregada de conduzir o processo, praticando os atos formais previstos na Lei nº 8.112, de 1990 (arts. 149 a 166). Os objetivos do processo administrativo disciplinar são:

(^6) Enunciado nº 16: “O servidor efetivo de órgão de qualquer Poder que se encontre cedido a outro órgão (ocupando ou não cargo em comissão) e neste pratique conduta que configure ilícito disciplinar, será processado neste órgão ou no órgão de origem e, caso haja sugestão de demissão ou cassação de aposentadoria, será julgado pelo Ministro de Estado chefe do órgão onde tenha o vínculo efetivo, devendo, caso receba a pena demissória, perder o cargo efetivo. Na mesma hipótese, caso o processo seja instaurado pelo Ministro de Estado chefe da Controladoria-Geral da União, se o cargo efetivo do servidor for pertencente à Administração Pública Federal, poderá esta autoridade, por forças da Lei nº 10.683/2003, do Decreto 5.480/2005 e mesmo do MS nº 14.534/DF – STJ/2010, julgar e aplicar diretamente a penalidade de demissão ou cassação de aposentadoria.” (Enunciados em Matéria Disciplinar, Comissão Permanente de Procedimentos Administrativos Disciplinares – CPPAD/CGU/AGU, 4ª Edição – Revista, atualizada e ampliada, 2018). 7 A comissão processante também pode ser chamada de trio/colegiado/tríade processante, ou comissão de processo administrativo disciplinar ou ainda comissão de inquérito. Na sindicância é denominada comissão sindicante ou comissão de sindicância.

a) esclarecer se houve a prática de infração disciplinar por determinado servidor público e suas circunstâncias; b) garantir que o servidor (acusado^8 ) tenha oportunidade de defesa em relação aos fatos a ele imputados e; c) respaldar a decisão da autoridade julgadora.

Fases do Processo

A Lei nº 8.112, de 1990, em seu art. 151, divide o processo administrativo disciplinar em três fases: a) instauração: publicação do ato que constitui a comissão processante; b) inquérito administrativo: fase conduzida pela comissão processante, que compreende instrução, defesa e relatório; c) julgamento pela autoridade competente. Tão logo seja designada, a comissão processante atuará da seguinte forma: providenciará a coleta de provas (instrução); concederá oportunidade de defesa ao acusado; formulará o relatório final e, por fim, entregará o processo administrativo disciplinar à autoridade para que se profira o julgamento. Na condução do processo administrativo disciplinar, a comissão processante deverá conferir especial atenção às formalidades legais na prática dos atos em respeito ao princípio do devido processo legal , registrando nos autos todas as suas atividades. O atendimento das formalidades e o consequente registro dos atos processuais são imprescindíveis para que se garanta ao acusado o direito de se defender dos fatos a ele imputados. Além disso, a comissão processante deverá observar o direito à ampla defesa e ao contraditório do acusado, os quais, em linhas gerais, se desdobram nos seguintes direitos: a) direito de ser informado; b) direito de vista e de acesso à cópia de todas as peças dos autos;

(^8) A expressão “acusado” é utilizada pela Lei nº 8.112, de 1990, para designar o servidor que responde ao processo administrativo disciplinar. Ocorrendo a indiciação do servidor, a Lei passa a designá-lo de indiciado (vide art. 161 da Lei nº 8.112, de 1990).

Este Manual foi concebido com o propósito de auxiliar as comissões processantes na execução dessa importante missão, com indicação dos principais aspectos a serem observados em cada fase do processo administrativo disciplinar.

CAPÍTULO 1 - INSTAURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR

A instauração do processo administrativo disciplinar^9 cabe à autoridade competente e ocorre com a publicação^10 do ato que constituir a comissão (art. 151, inc. I, da Lei nº 8.112, de 1990). Costumeiramente, antes da instauração^11 do processo administrativo disciplinar, os respectivos autos são instruídos com documentos preliminares referentes à denúncia^12 , representação e/ou outros expedientes relacionados

(^9) Art. 143 da Lei nº 8.112, de 1990. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa. 10 Julgado do TRF-4: “1. No que tange à ausência de publicação da Portaria Inaugural nº 128/2013 em órgãos oficiais de publicidade ou em Boletim Interno, a jurisprudência consolidou entendimento no sentido de que eventuais irregularidades formais apontadas no processo disciplinar devem afetar o exercício da ampla defesa e do contraditório para justificarem a sua anulação. Não há falar em nulidade do processo administrativo eis que não aferido qualquer prejuízo em face do autor pela não veiculação da portaria de instalação do processo administrativo disciplinar no Diário da União e/ou Boletim Interno.” (AC nº 5004427-28.2014.4.04.7012/PR, Rel. Desª. Federal Marga Inge Barth Tessler 3ª Turma, julgado em 30/05/2017). Julgado do STJ: “II - É pacífica no âmbito do Supremo Tribunal Federal, a orientação segundo a qual é desnecessária a descrição pormenorizada das irregularidades investigadas, na portaria de instauração de processo administrativo disciplinar.” (AgInt no RMS 49327, Rel. Min. Regina Helena Costa, 1ª Turma, julgado em 23/05/2017, DJe de 29/05/2017). 11 Enunciado nº 9: “O juízo de admissibilidade quanto à instauração ou não de processo administrativo disciplinar, sindicância ou ainda procedimento de investigação prévia ou verificação preliminar será realizado pela autoridade administrativa competente para instaurar o processo. Eventual análise prévia deve ser procedida por setor de competência correcional da estrutura do próprio órgão. Havendo consulta acerca de questão jurídica específica, deve ser dissipada a controvérsia pelo órgão responsável pela consultoria e assessoramento jurídico.” (Enunciados em Matéria Disciplinar, Comissão Permanente de Procedimentos Administrativos Disciplinares 12 – CPPAD/CGU/AGU, 4ª Edição – Revista, atualizada e ampliada, 2018). Art. 144 da Lei nº 8.112, de 1990. As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a autenticidade. Parágrafo único. Quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto. Comentário: Sobre denúncia anônima, vide Despacho do Advogado-Geral da União que aprovou o Despacho do Consultor-Geral da União nº 396/2007 (Parecer AGU/GV 01/2007, de 20 de novembro de 2007): (...) “c) O Poder Público, provocado por delação anônima (disque-denúncia, por exemplo), pode adotar medidas sumárias de verificação, com prudência e discrição, sem formação de processo ou procedimento, destinadas a conferir a plausibilidade dos fatos nela denunciados. Acaso encontrados elementos de verossimilhança, poderá o Poder Público formalizar a abertura do processo ou procedimento cabível, desde que mantendo completa desvinculação desse procedimento estatal em relação à peça apócrifa, ou seja, desde que baseado nos elementos verificados pela ação preliminar do próprio Estado”. No âmbito da Controladoria-Geral da União, vide Instrução Normativa Conjunta nº 01/CRG/OGU, de 24 de junho de 2014. Súmula 611 do STJ: Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou sindicância, é possível a instauração de processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto à Administração.