Baixe Teoria do Órgão e Estrutura do Estado: A Organização Jurídica do Poder Político e outras Notas de aula em PDF para Direito, somente na Docsity!
INTRODUÇÃO À TEORIA DO óRGÃO NO
DIREITO ADMINISTRATIVO
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MANOEL DE OLIVEIRA FRANOO SOBRINHO *
Teoria da, organização administrativa. O Estado moderno. Poder e liberdade. Nação e corpo político. Mecanismo do Estado. Racionalização técnica. 6rgãos e funções. Forma e conteúdo. Responsabilidade jurídica. Conclusão.
l. As Sociedades Como Sê1·es Vivos. A teoria do órgão, bem exami- nada a estrutura do Estado, pertence à fisiologia jurídica. Tecnica- mente considerada, adotando-se o método comparativo, harmoniza-se com a função que faz o órgão, impondo condições para a satisfação das necessidades sociais. Não há como não compreender que a sociedade se assemelha a um enorme organismo, com implicações de ordem, or- ganização e funcionamento. Não se trata de trazer para a filosofia jurídica, procurando posições controvertidas, o pensamento daquelas escolas cujas tendências são organicistas. Dentro do campo científico, pela essência dos problemas fundamentais, as sociedades se consti- tuem como sêres vivos, existindo e se conservando através de elemen- tos que são dependentes, independentes ou interdependentes.
II. A Sociedade Como Organismo. Compreendida a sociedade como princípio de ordenação, coordenação e organização administrativa, a sociedade aparece como um vasto organismo com um ciclo vital pró- prio no processo de evolução natural e desenvolvimento político. Os grupos, integrantes de uma sociedade, dotados de personalidade his- tórica, respondem pela existência normal do todo social, assimilando tendências e costumes, desde o conhecimento da pessoa natural até o reconhecimento da pessoa jurídica. Transportado o conceito de órgão
- Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal do Paraná.
R. Dir. adm., (^) Rio de Janeiro, 98: 17-36 out./dez. 1969
para o Direito Administrativo, logicamente que o conceito surge em sentido figurado para indicar na contextura do Estado divisões fun- cionais ou de funcionamento perfeitamente caracterizáveis.
UI. Teoria da Organi.zação Administrativa. Não basta que o poder administrativo exista e que o Direito Administrativo seja uma reali- dade: é preciso que, correspondendo ao seu objeto, assuma formas ade- quadas à natureza das funções e que possua uma organização própria jurídico-pública. A essa organização própria chamam de Administra- ção. Por trás dessa organização própria, está o Estado como imposição lógica formal e constitucional de qualquer organização de unidade hie- rárquica dos podêres políticos. Daí porque a teoria da organização administrativa muite}, se assemelha à teoria do órgão na fisiologia jurídica. Impossível, portanto, manter a ação do Estado pela Admi- nistração sem uma distribuição de funções, serviços e competências que em úIt:ma análise se coordenam na unidade.
IV. Uniformidade e Conexão. Como entender a organização polí- tica sem a organização de coordenação administrativa? Como explicar a coordenação na ordem jurídico-administrativa sem a hierarquia de fins e de funções, sem um sistema estrutural e de atividade coerente? Como entender um sistema estrutural sem unidade de gestão adminis- trativa? Como explicar gestão administrativa sem uma atividade no- minada de atos e de serviços públicos? Como entender atos e serviços fora de regime de competência funcional ou sem meios que busquem os fins? Como coordenar órgãos centrais, órgãos inferiores ou supe- riores, sem conexão de atividade administrativa, sem uniformidade de ação nas diferentes áreas de procedimento?
V. O Estado Moderno. Realmente, pela natureza mesma dos seus objetivos essenciais, o Estado moderno exige, pela sua organicidade, composição dos seus órgãos de vida administrativa, um tipo de orga- nização que não atenda somente as idéias diretrizes, como atenda, principalmente, a sua estrutura histórica de gravitação na evolução do processo político. Para isso contribui, e muitíssimo, a formação nacional e do povo, a índole peculiar da raça, as peculiaridades da sua psicologia coletiva, o traço entre o passado e o presente com pros- pecções no futuro, como contribui preponderando acima dos manda- mento_s legais-jurídicos o necessário conhecimento das instituições, que nao se formulam apenas pela vontade do homem. As regras valem quando não contrariam a natureza social. Os princípios permanecem enquanto não conflitantes com a sensibilidade da consciência coletiva. ~s ~or!ll!ls de soci~bilidade política são produto ou conseqüência das m~tIt?I~OeS natura.Is. Ao Estado cabe entender as regras, sentir os prtnctp'/,Os e dar ajustamento às formas.
VI. Missão do Estado: Poder e Liberdade. O postulado da preemi- nência do princípio do poder sôbre o princípio da liberdade, resulta das
IX. O Corpo Político. Como a nação, tanto o corpo político como o Estado pertencem à sociedade. São três exp~essões, que .po.dem. ser usadas como sinônimas. Em nossos tempos, e possIvel dIstmgUIr a nação o Estado o corpo político ou a sociedade política. Impossível,
poré~, é separ~r os fenômenos, n~o ob~tante a diversidade de catE:-
gorias. No fundo, as quatro categorIas dIferem, como a parte pod~ dI- ferir do todo. A sociedade política, imposta por fatôres naturaIS e aceita pela razão, é uma realidade humana complexa, concreta e real. O corpo político tem, assim, como o corpo humano, cabeça, tronco e membros. Dispõe de aparelho circulatório e respiratório. O corpo po- lítico, condicionado à fisiologia, tem instintos, emoções, paixões, re- flexos, traumas, reações psicológicas. órgãos e nervos. Nada é mais importante na ordem do determinismo social, para a existência e a
conservaçã~ do corpo político, do que a continuidade do processo his-
tórico. A herança das instituições aceitas, os costumes consagrados, os sentimentos comuns arraigados no todo social, a fôrça vital incons- ciente das energias acumuladas, são elementos físicos próprios às co- munidades humanas, aos organismos humanos e aos organismos sociais.
X. Nação e Corpo Político. Na medida da comunicabilidade entre os fenômenos, torna-se evidente que o Estado vive através do corpo político. Não é Unicamente parte dêle, mas um conjunto de instituições que nêle se integram, ligadas à estrutura da nação ao longo do pro- cesso histórico. Assim revelado, o Estado, não é uma mera entidade abstrata, para ser a própria nação ou organização de nações polltica- mente reunidas. Os direitos que atribuídos são ao Estado não são di- reitos que lhe pertençam por sua própria natureza, mas direitos do corpo político ou da nação em tudo quanto diz respeito à lei, à ordem legal e à formação jurídica. É necessário, no entanto, acentuar o se- guinte: o Estado não é a lei, pois a sua função principal, em se tra- tando da soberania da lei, é realizar a nação. Cabe a êle, o Estado, manter, ordenando, o que existe no corpo político. Quanto à nação, com relação ao corpo político, provém etimolõgicamente do latim natio ou nasci, de natus, nascido, de nasci, como noção de nascimento, como algo biofisiológico originado do fato do nascimento, crescendo e se desenvolvendo através de instituições enraizadas na ordem natural.
XI. Unidade e Continuidade Social. Os estudos políticos não podem ser considerados como sendo apenas o estudo das instituições ou da atividade da Administração Pública, sem analisar a estrutura política, o processo político, os órgãos em funcionamento e as funções. É possí- vel dizer que tôda sociedade e todo grupo social, capazes de ação coe- rente com os seus fins, podem ser tidos como formações de organização com unidade e vontade de continuidade. A Política como disciplina teórica, ou a Política Pura, que poucos entendem, m~ito se assemelha à Físic.a, ou a Física Pura, no processo dinâmico dos valôres que atuam na SOCIedade e que é processo de função. Entenda-se, porém, por Po-
BI8UOTECA MARIO HENRIUUE SIMONSEN
FUNDAÇAo GETULIO VARGAS
lítica, contrariando o materialismo russo-marxista, relativamente à
época, o que ARISTÓTELES entendia no seu tempo. A Política derivada etimolôgicamente de polis, a cidade-comunidade, a sociedade como existia no mundo antigo. Com dois elementos reais, físicos, imanentes da história, a unidade e a continuidade. No primeiro capítulo da Po- lítica, ARISTÓTELES relata a gênese da família e do Estado no sentido da formação das sociedades. Para êle, ARISTÓTELES, a sociedade tem origem natural, resultado d eum instinto do homem, a que se dá o nome de instinto social. No fim dêste século XX, ainda são os mesmos os fatôres geradores das sociedades humanas. São os mesmos os fenôme- nos de movimento no universo material. "Dai-me matéria e movimento e eu criarei o mundo", dizia DESCARTES. A solidariedade orgânica ex- plica a formação das sociedades gregárias baseadas numa cooperação inconsciente, que subordinava o indivíduo ao grupo, como o organismo vivo subordina a célula, como o todo condi cio na a parte, num sentido que repetimos ser de unidade e de continuidade social.
XII. A Ordem Invariável. Ainda que pareça contraditório, é uma verdade concreta abstrata universal que há uma ordem invariável de fenômenos no tempo e no espaço. Admite-se que a mecânica teórica incida sôbre uma combinação de fôrças e chegue a determinar as leis do movimento social, no caso das cidades-comunidades ou das socieda- des modernas. Na realidade, o problema dos corpos sociais reflete-se nas leis do atrito, nas leis derivantes da irradiação, nas leis originá- rias da ação do meio-ambiente, nas leis propriamente de mecânica social. Tampouco não é possível acreditar que o Estado, existindo, não se condicione a um conjunto de normas que fazem o govêrno e promo- va-se na administração dos interêsses públicos. Sociedade, nação, Es- tado, mesmo como fenômenos que se apresentam sob aspecto total apre- sentam elementos de divisão orgânica, que podem ser estudados iso- ladamente antes de os considerar em seu conjunto. Assim, parece pro- vado que a Ciência Política, não obstante considerar a ordem natural invariável, não despreza a divisão e a subdivisão da sociedade política, sujeita necessàriamente às unidades primeiras, que fazem pelas leis relacionais a unidade do todo social.
XIII. Vida, Atividade e Movimento. O Estado não é, para São TOMÁS DE AQUINO, como não foi para SANTO AGOSTINHO, um produto do pecado original. O fundamento do Estado, como da vida humana, está na convivência social, está mesmo na natureza social, racional e livre do homem. Está na substância da natureza humana, que exige instintivamente poder de autoridade para a procura do bem comum. Dessa maneira, a sociedade e o Estado, como vida, atividade e movi- mento, constituem uma dimensão antológica do ser humano. Como produto natural, significa que não há nada nêle de artificial quando racionalizado mediante processo histórico. Daí o motivo pelo qual São TOMÁS concebe o Estado como resultado de uma ação de forma sôbre a matéria: matéria que se radica na coletividade de indivíduos
XVI. o Problema dos Meios e dos Fins. O problema dos meios e dos fins não é um problema. só fundamental para a filosofia política: tam- bém é fundamental para a filosofia jurídica, o Direito Administrativo e a ciência da Administração. Apresenta, na sua problemática, dois aspectos: a) diz respeito a um processo para a consecução de um fim; b) se informa através do elemento pelo qual o Estado possa atender às necessidades gerais. No entanto, para que os fins correspondam aos meios, ou os meios se identifiquem com os fins, o problema se coloca na prática da mecânica administrativa. Qual, porém, para melhor cla- reza dos conceitos, o fim a que se destina o Estado? O que é mais essencial para o corpo político? O que pretendem, como finalidade últi- ma, as sociedades políticas? A resposta para a filosofia jurídica esta- ria possivelmente na consecução do bem comum. Mas para se atingir êsse bem comum, os instrumentos do Estado são aquêles instrumentos que dizem com a Administração e os seus órgãos, com a técnica do proceder e de fazer. São aquêles instrumentos capazes de unir na di- visão, de somar nas diferenças, de integrar num todo as partes com- ponentes, de harmonizar porções, tendo em mira axiomas de compor- tamento prático-administrativo. Isto representa uma tarefa de pro- cesso em uma ordem jurídica que é essencialmente política, humana e moral. Visto que os meios são caminhos que conduzem para um fim, no processo legal está como processo natural a ativação do Direito e das suas formas, a atuação do Estado e as suas maneiras de adminis- trar o bem comum.
XVII. Racionalização Técnica do Estado. Quanto mais complexa seja a organização política do Estado, não se liberta êle da necessidade de racionalizar as suas técnicas, de estabelecer processos adequados aos seus fins pretendidos, de se organizar em acôrdo com a lei cientí- fica da divisão do trabalho. Para isso, na sua estrutura constitucional, não só cria, como reconhece, a existência natural de órgãos, subórgãos, órgãos auxiliares e organismos vários, que integrados funcionam como sêres independentes, dependentes e interdependentes, dentro de prin- cípios normativos coordenados de Administração. Num Estado unitá- rio, cujas dimensões sejam menores, os podêres pelos órgãos de com- petência se apresentam mais simplificados. Num Estado federal, cujas dimensões apresentam características de maior complexidade, os po- dêres pelos órgãos se amparam numa hierarquização de meios que cor- responde a uma ordem jurídica dos fins. Em conseqüência disso, a teoria se iguala em harmonia com a técnica, teoria e técnica se rela- cionam através única noção, como fôrça de coação jurídica, como orga- nização sistemática, sem que num regime de competência o Estado se confunda com os órgãos, sem que direitos se oponham ao Direito. O objetivo não é outro que aquêle hoje aceito e consagrado: o da racio- nalização do Estado e do poder, o da racionalização dos meios para a efetivação dos serviços públicos, o da racionalização dos métodos na atividade administrativa.
XVIII. A Lei Natural no Estado. Tôda e qualquer coisa, objeto, pessoa, existente na natureza, tem a sua própria lei natural. Em razão da sua estrutura e em face das finalidades, desde o nascimento até o crescimento e desenvolvimento, assumem normas peculiares de funcio- namento. Não se trata apenas de uma realidade metafísica, mas de uma verdade científica amparada nos fatos e na dinâmica evolutiva das espécies orgânicas. A lei natural, com respeito aos dados imediatos da vida, é a forma normal melhor relacionada com as atividades hu- manas e políticas. Tendo em conta a origem ontológica fundamental, a lei natural se transporta subsistindo como ordem social, constituindo a substância de todos os sêres em coexistência, quer no campo das normas morais, dos princípios políticos e das regras de govêrno. A lei natural não é uma lei escrita, mas é uma lei viva regulando na reali- dade as tendências mais variáveis do comportamento humano. Os ho- mens podem não conhecer as leis jurídicas escritas, mas no que tange às leis naturais sabem que elas existem pela consciência da própria vida, nascimento e morte. Assim também com a lei natural do Estado. Desde as estruturas de política tribal, o Estado se projeta natural- mente, ainda que em condições primitivas de organização. Suprimir o Estado será o mesmo que suprimir uma vida humana. O direito do homem à existência, à liberdade pessoal e à busca de segurança na so- ciedade depende da organização do Estado. Neste ponto não há con- trovérsia: inexistindo o Estado, inexiste a ordem social e jurídica. O problema da organização do Estado, no entanto, não é um problema simples: depende sobretudo do funcionamento dos podêres e órgãos, da normalidade das suas funções fisiológicas e sociais. Antes e acima de tudo, é o Estado corpo político com expressão em órgãos e funções que se distribuem vitalmente como no corpo humano. Manter o que existe nesse corpo político em consonância com o atendimento do bem comum é a missão natural do Estado com fôrça de autoridade que não violente o Direito. Qualquer que seja o regime político, a função orgâ- nica do Estado é sempre a mesma. Não obstante ser a estrutura legal e típica do corpo político quem oferece ao Estado condições de fU!l- cionamento e de atuação com relação aos fins.
XIX. A Teoria das Revoluções ... Basta aqui uma observação histó- rica: nunca as revoluções procuraram acabar com o Estado. Pelo con- trário, transformada a teoria em prática, as revoluções se vitoriam pela conquista do poder através do Estado. É um fato que, nas grandes transformações históricas, quando provocadas por minorias que ven- cem no mais das vêzes convencidas de representarem a vontade geral de ~ma nação, rompidas as leis jurídicas comuns, a nova legalidade se legitima pelo Estado. O mito das revoluções se autentifica pela con- quista do organismo estatal. Com a tomada do poder pelo Estado, com ou sem a livre aprovação representativa, as revoluções se apropriam do Estado, dos seus órgãos e serviços, sem a quebra das estruturas na obediência da mecânica administrativa existente. Resumindo muito
afirmar que êsse direito subjetivo público inexoràvelmente surge da transferência ou do exercício de uma parcela do poder estatal.
XXII. As Três Concepções Orgânicas. Três são as concepções or- gânicas fundamentais discutidas pela doutrina: a subjetiva, a objetiva e a técnica. Na subjetiva, estuda-se a porção do Estado em movimento numa atividade que expressa vontade atuante do sujeito. Quanto ao órgão, se apresenta em função do indivíduo aparecendo como instru- mento de vontade associada. É o indivíduo como titular do órgão, exe:r- citando uma faculdade jurídica. Na objetiva, o órgão é apreciado :no seu aspecto puramente formal. Mais técnica que propriamente jurídi- ca, observa o fenômeno-órgão na sua fragmentação estatal, na diver- sificação por unidades, para considerar depois os problemas de atua- ção administrativa. Na técnica, como o têrmo está dizendo, o órgão se constitui naquela unidade que se exterioriza por si mesmo para cumprir uma função do Estado. As três concepções, tais como se apre- sentam na problemática, procuram investigar o órgão na sua noção estática e na sua noção dinâmica. Para isso chegam à sua forma e também ao seu conteúdo.
XXIII. A Forma do órgão. Observando o Estado na divisão dos seus podêres, a Administração pela função dividida, é precisamente a forma que determina a conceituação física e jurídica do órgão. Pell:'. forma o órgão se individualiza ou personifica, qualificando a sua po- sição de direito e sua constituição na estrutura do Estado. É pelo ato legal de criação do órgão que essa constituição toma forma e que essa forma revela constituição. O quadro abaixo melhor esclarece esquemà- ticamente:
óRGÃOS:
rSimples {
Apenas uma unidade molecular do Es- tado, dispondo de funções limitadas, se- gundo a própria constituição de estrutu- ra legal e técnica.
{
M~jS de uma unidade molecular ou uma unidade integrada por outras unidades, Complexos dentro de posições que internamente se hierarquizam.
Mistos {
Uma unidade constituída por outras me- nores da mesma natureza, com a caracte- rística de competências desiguais para categorias diferentes.
Exemplifique-se, em linguagem burocrática costumeira, com as diretorias, departamentos e os estabelecimentos públicos. Nomine-se,
dentro de um mesmo poder, com as secretarias, as divisões e as seções departamentais. Enumere-se numa autarquia, por exemplo, os diversos serviços correspondentes a distintos setores funcionais. Não esque- cendo, a título de esclarecimento, os ofícios que dentro do órgão ca- racterizam situações funcionais. Está claro, nada mais evidente, que nem tôdas as classificações se assemelham e são exatas, porque depen- dem de como o Estado se organiza administrativamente.
XXIV. O Conteúdo do órgiÚJ. Impossível pensar em atividade orgâ- nica desmerecendo a influência do órgão na Administração. Como impossível é dar um mesmo sentido conceitual aos órgãos sem conhe- cimento da estrutura política e constitucional do Estado. Mas cada órgão possui o seu conteúdo próprio, determinado em funções que se especializam e podem se diversificar. Cada órgão, pelo seu conteúdo legal, apresenta êstes elementos:
fim de serviço público óRGÃO atribuições peculiares funções específicas
O fim é preponderante quando objetiva o serviço. No entanto, o serviço impõe uma atribuição que corresponde a uma função. Para o exercício de uma função é necessário que haja atribuição dela. Irre- leva aqui examinar os problemas que dizem respeito ao pessoal e aos cargos, fugindo do que pretende êste estudo. Como irreleva anotar o exercício de tarefas públicas transitórias, não permanentes, a que se entregam eventualmente em determinadas circunstâncias, mas que não pertencem propriamente ao órgão. No cumprimento dos seus fins, os órgãos têm como essenciais, no seu conteúdo, o serviço objetivado as atribuições que se concedem e as funções que se determinam ~um regime de competência administrativa. O que se torna precis~ com- preender é que cada órgão, como unidade administrativa estatal se constitui como parte de uma porção funcional legalmente determin~da, resultante das atribuições de competência em face da especialização e da divisão do trabalho administrativo.
XXV. Forma e Conteúdo. Ao analisar a forma, verifica-se que ela se afirma caracterizando a estrutura do próprio órgão. É não só fi- gura, como também aparência exterior. Num sentido concreto exprime configuração indicativa da maneira de como o órgão se compõe. Neste particular, forma e conteúdo são noções altamente distintas. Conside- re-se aqui a forma como a disposição exterior das partes de um corpo. Ao analisar o conteúdo, se pretende verificar o que está dentro da forma, o que nela está contido para o efeito de fim no funcionamento do órgão. No conteúdo está o que o órgão contém, encerra, compreende e pretende. Pelo conteúdo do órgão mostra-se o que nêle se expressa
através da manifestação dos seus órgãos. Na maioria das nações o Es- tado exerce verdadeiro monopólio sôbre a Administração. tsse mono- pólio se caracteriza: a) pela divisão de fôrça na esfera de competência dos diversos órgãos; b) pela subordinação dos diversos órgãos ao con- trôle do Estado. Por outro lado, não há exagêro em afirmar: organi- zação e organicidade são conceitos correlatos. órgão e técnica, por- tanto, na Administração, se fazem condição precípua da organização estatal. Organizar não é senão, em têrmos exatos, transformar elemen- tos em órgãos e órgãos em organismos. O problema de organização para o Estado é um problema de ordem.
XXIX. órgão e Vontade Estatal. Coletividade organizada e órgão constituem uma unidade. O Estado só pode existir ou desenvolver-se através dos seus órgãos. Não há têrmo ou expressão jurídica mais cor- reta que o vocábulo órgão, hoje no domínio comum das doutrinas jurí- dicas. Somente pelo órgão, ou pelos seus órgãos, pode o Estado expres- sar a sua vontade. Do ponto de vista jurídico e também político, os órgãos impessoalizam a atividade estatal e o procedimento da Admi- nistração, como fato da maior transcendência no Direito. Diante da realidade, de pouco valem as críticas que pretendem invalidar a teoria do órgão com a teimosia de que o têrmo só se deve aplicar no sentido biológico. Como construção jurídica, os órgãos não são pessoas e re- presentam para a ciência o ponto mais elevado de compreensão dos problemas de organização estatal. De tal maneira que não se concebe organização sem órgãos, Estado sem órgãos, organismo falho de órgãos, Administração sem formação orgânica. Na verdade, o órgão é conseqüência do ordenamento estatal, não da vontade subjetiva de qual- quer pessoa que seja titular do órgão. Num sentido de instituição, o órgão não é simplesmente coisa, não é objeto que possa ser possuído pela pessoa ou pelo indivíduo. Sobretudo, o órgão como instituição é absoluta e totalmente necessário, não se podendo negar a sua exis- tência e nem a sua evidência.
XXX. A Natureza dos Fatos. O conceito de unidade no fenômeno Estado e na Administração não equaciona dúvidas: um todo organi- zado está necessàriamente inter-relacionado com as partes. A moderna teoria da organização tem na realidade estrutural os elementos de in- tegração administrativa, inclusive os elementos de comportamento administrativo cuja importância está em unir as partes numa unidade complexa que se divide e descentraliza, desconcentrando o poder admi- nistrativo. O conhecimento do fenômeno administrativo, com a expli- cação do fenômeno político, são manifestações ontológicas. Numa aná- lise de síntese, os princípios fundamentais de organização administra- tiva jamais se divorciam da natureza dos fatos. Na sua expressão ju- rídica, a Administração não deixa de ser um processo lógico também. Nela, na Administração, como no Estado, os valôres subjetivos só es- poràdicamente se abstraem dos fatos objetivos. Na temática da dinâ- mica social, com o Estado político "massificado e tecnicizado, o poder
político-administrativo se diversifica do conhecimento dos problemas que surgem para serem equacionados. Mesmo atendendo os princípios de coesão e de ordem, essa diversificação não é apenas aparente quan- do assenta em exigências originárias da vontade social. As leis sociais, tal como as leis físicas, exteriorizam verdades que são objetivas e que possuem validez dos enigmas decifrados, obrigando pelo que revelam aplicação em tôdas as esferas da sociedade humana.
XXXI. Polariza cão dos Fatos. Hoje o homem não mais luta contra a natureza: faz dela uma sua conquista, adaptando-a quanto possível ao seu comportamento social e humano. Precisamente por não haver mais luta, a Ciência Política procura a objetividade máxima numa ten- tativa de polarização dos fatos. Entendendo o Estado como sofrendo processos de mudança social e a sociedade sofrendo os impulsos de um processo de evolução científica, a Administração deixa de ser passiva para considerar que não existem problemas que se apresentem inso- lúveis. Negar à ciência administrativa seu caráter de ciência social será o mesmo que abrir perspectivas para as mudanças estatais vio- lentas sem paralelismo na história das revoluções. Daí porque, para os juristas de hoje já com vistas no ano 2000, a Administração (Estado e Direito Administrativo) se define através de um critério não apena~ formal, mas sobretudo operacional, atendendo que os princípios sob a influência dos fatos exigem previsão, organização, direção, coordena- ção e contrôle. Delimitados os campos de atuação política ou adminis- trativa, não subestimando a dinâmica dos fenômenos políticos e admi- nistrativos, apreciando como reais as novas constantes conquistas téc- nicas, é possível entender como outros órgãos aparecem dentro do orga- nismo estatal, numa extensão reveladora de numerosas atividades até então desconhecidas.
XXXII. O Conteúdo Político da Sociologia. Para os investigadores da Ciência Social, não há como desprezar o conteúdo político que ine- qUIvocamente possui a Sociologia: desde o início dos estudos socioló- gicos compreendeu-se que existem leis de comportamento humano ass"- melhadas às leis da física newtoniana. Não só o homem não inventou essas leis, como foi forçado a reconhecê-las para real entendimento de mundo social. A função das chamadas teorias sociais no campo do pro- cesso histórico não é poder prever o futuro, mas sim conhecer os ele- mentos de mobilidade ou as limitações dentro das quais a sociedade política se deva orientar com respeito à expansão das necessidades humanas e dos fatos novos que sempre acontecem. O indivíduo, con- forme o aceitamos, sempre se agrupa ou se organiza, não podendo nunca existir sem a sociedade ou fora da influência dela. No centro das especificações sociológicas está a preocupação ideal e prática da ordem social e política. Em tôdas as teses em que se baseia a teoria da sociedade infere-se que tôdas elas, sem exceção, não independem do conhecimento do Estado e da análise da validez das suas estrutu- ras. Os valôres do Estado são funcionais para os pesquisadores sociais,
e o desenvolvimento de outras relações jurídicas. Em qualquer siste- ma, o ordenamento jurídico está submetido ao ordenamento estatal, ao Estado como fenômeno titular de funções sociais que se constituem em órgãos de interêsse coletivo. Não há onde procurarmos o Direito, na sua essência de fôrça coativa natural, senão no ordenamento coati- vo estatal. Tôda relação jurídica, num sentido amplo, implica num vínculo com a organização estatal. Quanto à tutela, por exemplo, auto- tutela ou tutela jurisdicional, não se restringe somente à intervenção do Estado, porque assenta em órgãos estatais específicos instituídos para êsse fim, que são órgãos do campo político vivo.
XXXV. As Normas Jurídicas são Orgâwicas. Voltando ao Direito Administrativo, onde os direitos contêm também obrigações, as normas administrativas não deixam de ser orgânicas, como na sua maioria as demais normas jurídicas, num· Estado que seja de direito e politica- mente organizado. O esquema de compreensão, tendo em vista o orde- namento estatal, é êste:
Órgãos (podêres) políticos
Direito Constitucional
Judiciário Legislativo (Órgãos de execução) Processo administrativo Normas peculiares
Estado
(Direito)
L
Órgãos (ordenamento) administrativos
Direito Administrativo
Execução administrativa Processo administrativo Fins de serviço Normas administrativas Função delegada
Sobretudo, para entendimento do esquema acima situado, procura-se evidenciar, num sentido lato, a mecânica constitucional-administrati- va. Ou melhor, o equilíbrio entre a função constitucional (sentido próprio) e a função administrativa (sentido normativo). Dentro da sintomatologia do Estado, os Podêres (constitucionais), cumprindo funções orgânicas. O Executivo, de igual maneira, exercitando funções orgânicas. Sem órgãos, inexistindo êles, impossível será determinar-se a execução do Direito. Está claro que o esquema proposto não indica, num organograma que não é completo, inúmeros órgãos que, preten- dendo fins públicos, se incluem na esfera do Direito Privado. São pre-
cisamente os órgãos que estão encarregados de velar para a segurança da ordem pública, jurídica, social, salvaguardando, no interêsse cole- tivo, o exercício dos direitos. Direito Constitucional, ou Direito Admi- nistrativo, não se cumprem efetivamente sem Estado orgânico juridi- camente ordenado nas suas relações jurídicas. De pouco valem as con- trovérsias doutrinárias quando o Estado como corpo político não mais pode ser considerado uma abstração. Tampouco permanecem as con- trovérsias quando o Estado, nas suas relações jurídicas públicas ou privadas, somente se ativa através dos órgãos que o representam. XXXVI. Responsabilidade Jurídica. É sabido que a Administração, ou o Estado, pelos seus órgãos, responde pelos danos causados no cumprimento das suas funções específicas. Cumpre, porém, distinguir, para melhor enfoque do problema da responsabilidade, quando a res- ponsabilidade é do Estado ou é da Administração. De qualquer ma- neira, porém, pelo quadro abaixo, define-se a posição quanto à respon- sabilidade do Estado:
r
Prática de atos {órg~os ~egi.sl.~tiyos
de oder úblico órgaos Judlclanos Responsabilidade J p p Órgãos administrativos
~~tado 1 Prática de atos diretos como
pessoa jurídica de Direito Privado
Em se tratando da responsabilidade da Administração, a diferença se apresenta bastante sutil, pois o sentido da responsabilidade se amplia além dos órgãos para os agentes responsáveis e que individualmente respondem pelos atos que praUcam no exercício de uma função de com- petência limitada, num aspecto que muito pouco altera o quadro esque- mático acima. Senão, vejamos:
Responsabilidade da Administração Pública
Como sujeito
. de Direito Público, pelos seus órgãos
Como sujeito de Direito Privado
Atos administrativos gerais e diretos Atos administrativos dos seus Agentes
1?ir~tamente, pelos seus orgaos Pelos seus agentes
Por onde quer que se comece analisando o Estado, o corpo político do Estado, a Administração ordenada ou organizada, nada é possível en- tender sem o conhecimento do funcionamento dividido ou da mecânica funcional dos órgãos. Inconfundíveis são 08 órgãos na representação do Estado ou da Administração: mostram-se como figuras reais, nu-
Ai?, sociedades modernas, com o avanço progressivo constante da ciên- cia e das novas possibilidades oferecidas pela técnica, inclusive da ci- bernética sobretudo, buscam autoconfigurar-se, saber das propriedades do meio físico, das relações entre umas e outras sociedades nacionais, coletivas. Podem os corpos políticos, ou as sociedades, apresentar ou não dissemelhanças morfológicas e funcionais, sofrer alterações geoló- gicas com as modificações do habitat, como na fisiologia devem aten- der as funções dos órgãos. O indivíduo, como a unidade anatômica das sociedades, como o elemento primeiro da construção social, micros- cópico diante do universo, quando somado provoca a formação do or- ganismo social. O ponto de partida é êle mesmo, como célula ou átomo. As células, como os átomos, também se associam a outras iguais em forma e função, dando origem à formação dos órgãos. Os órgãos, por sua vez, juntados, formam, quando semelhantes entre .si, um sistema superior que se constitui no organismo ou corpo político. Olhando o Estado, observando a sociedade, desintegrando o corpo político, che- ga-se à lei natural da divisão funcional do trabalho fisiológico-social.
XXXIX. O Metabolismo Social. É simplesmente digno de nota: os modernos juristas, contraditores da teoria do órgão, os que não pre- tendem aceitar a realidade da mecânica do Estado, são os primeiros a sustentar, reconhecendo que o mundo do homem e a natureza apresen- tam profundas coincidências, cuja explicação não pode ser a imposta por nexos causais, nem explicada através de aberrações que recusam a verdade para aceitar a inércia. Com efeito, a luta pela existência social não é diferente da luta pela existência natural, tanto é certo que essa luta se reflete no Direito e nas formas do proceder humano. Não se ignora que da primeira indagação feita sôbre a origem das coisas surgiu a primeira indagação sôbre a ordem das coisas. As fôrças ener- géticas que reúnem os homens e os mantêm unidos são fôrças impul- sivas de natureza física. A noção de estrutura social, não encarando os fenômenos como fatos isolados, justifica a sociedade como uma uni- dade orgânica da vida humana, unidade que não abstrai a sociedade do Estado e os considera como harmônicos. Acreditar que os conceitos sejam antagônicos, não há maior ilusão: um está contido no outro como verdades irremediàvelmente unidas e naturalmente coordenadas. O individualismo, que já não é considerado há muito com seriedade filosófica, perdeu a sua razão de ser em razão da sociedade, do corpo político e do Estado. Quanto à sociedade humana, é um organismo como os demais organismos da natureza, oferecendo pela história as mesmas fases evolutivas e mostrando que no mais das vêzes são ine- xoráveis as suas leis. Com órgãos diferentes e funções diferenciadas, incorpora um todo que é plural na unidade relativa de metabolismo social: isto é, manifestações de movimentos provocados que, mesmo multiplicados, se integram às condições físicas do meio ambiente social.
XL. Conclusão. Qual será o entendimento final sôbre a obra dos teóricos da sociedade à luz de problemas que se apresentam como va-
lôres exatos no mundo físico, material e social do homem? A con- quista do conceito de orgânico pelo vocabulário jurídico é, contrària- mente ao que afirmam muitos teóricos, uma questão não sõmente de necessidade definidora, mas uma questão que supera as controvérsiag doutrinárias. Não é apenas um critério simplista para apreciar-se a atividade sócio-estatal pelo seu agpecto puramente formal. Não é uma concepção que se negue pela vontade de negar, esquecendo que tôda atividade orgânica é uma atividade de vida. O órgão, como expressão de técnica jurídica, não é uma mera entidade abstrata. Existe do ponto de vista objetivo do homem, do Estado, da sociedade e do Direito. Apa- recem os órgãos como resultantes da vida orgânica do Estado. Possuem existência natural reconhecida jurldicamente. Desprezada a teoria do órgão, ou fora da teoria do órgão, não se encontram soluções que expli- quem o Estado funcionando política e administrativamente. Analisado nos seus vários aspectos de atuação e de processo jurídicos, como re- lação funcional ou sujeito de direitos funcionais, o órgão se apresenta como valor fatal inevitável em tôdas as estruturas políticas. A con- dição jurídica de funcionamento do Estado é, por inexorável conse- qüência, uma posição de funcionamento orgânico. Como porção esta- tal, ou como unidade orgânica que se exterioriza, os órgãos crescem de importância na construção moderna do Direito Administrativo. Nos seus princípios essenciais, nos princípios de organização da Adminis- tração, princípios que dependem de suporte sociológico e de consistên- cia política, o Direito Administrativo é o órgão, nêle encontra ag bases da organização jurídico-pública. Quando se fala em coordenação admi- nistrativa, quando o Estado atua funcionalmente, não atua senão no sentido da competência específica de cada um dos seus órgãos. Jamais seria possível manter a unidade da ação administrativa, uma vez espe- cializadas as funções através de competências, sem a necessária coorde- nação dos órgãos estatais. Não existem outras soluções melhor ade- quadas. Como escolas não existem que possam não aceitar uma evi- dência tão real, tão positiva, tão própria da natureza social, tão fisi- camente exata, tão sociolõgicamente certa. As soluções aq1íi deixadas são as que mais de perto se aproximam da realidade do progresso jurídico.
