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GESTIÓN DE LA COMUNICACIÓN OPOSITORA
Pese a la existencia de un consenso generalizado entre los analistas políticos en torno a la centralidad del papel de la oposición para el funcionamiento efectivo y la calidad de los sistemas políticos democráticos, llama poderosamente la atención el desconocimiento y la falta de consolidación en la literatura científica de los estudios sobre la naturaleza, condicionantes y consecuencias de la actuación de la misma. Baste indicar que el primer estudio de envergadura sobre la oposición en regímenes democráticos, aun cuando fue considerado por su compilador Dahl como preliminar, aparece en 1966 y ni siquiera los estudios de party government (Castles y Wildenmann, 1986; Katz, 1987) dan espacio más que tangencial a la temática del party opposition, dejando así inexplorado un aspecto sustancial del poder político. Aunque ya en la década de 1950 existían estudios sobre oposición no se llegó a la sistematización debido quizás a la vastísima fenomenología histórico- políticoinstitucional. Ni siquiera la parlamentarización de la oposición política tras la estabilidad de las democracias occidentales incentivó el interés académico centrado en los fenómenos de oposición extraparlamentaria personificados en los movimientos sociales de contestación. Más que de una “no-cuestión” de la literatura científica, la oposición ha sido tratada como una “co-cuestión” (Ionescu y de Madariaga, 1968: 1-3; Massari, 1990/97: 75). Incluso Shapiro denunciaría en la revista Government and Opposition “la extraordinaria negligencia sobre el tema”. Sin embargo, el rol y las funciones de la oposición no son solamente un problema subjetivo de las fuerzas políticas que revisten tal condición, sino que constituyen también un problema “sistémico”, un problema del pleno despliegue de las potencialidades democráticas. En este sentido, este trabajo parte de la posición normativa de que gobernar de forma efectiva un sistema político democrático depende no sólo de aquéllos que ostentan el poder sino también del conjunto de fuerzas con representación en el parlamento y fuera del gobierno. El entramado institucional democrático no debe convertir a la oposición parlamentaria en un actor político impotente; no debe aislar al gobierno de los puntos de vista y las necesidades de la oposición y sus votantes, tratando de evitar que el gobierno y las elecciones puedan llegar a ser vistos por la ciudadanía como un juego de suma cero. Existen múltiples vías y enfoques a partir de los cuales abordar el estudio de la oposición. La complejidad del fenómeno se ha puesto asimismo de manifiesto en las múltiples tipologías y clasificaciones que se han establecido en el campo de la
Ciencia Política, si bien los límites de demarcación entre ellas son difíciles de establecer. Después del ambicioso estudio de Dahl no han existido esfuerzos similares de generalización y sistematización de los modelos de oposición. El Cuadro I pone de manifiesto las diversas posibilidades de clasificación y elaboración de tipologías que ofrece el estudio de la oposición según se adopte como punto de partida la configuración institucional del sistema político en que se inserta o el rol, las tareas y el comportamiento que ejerza la propia oposición. Lo que deviene relevante es la naturaleza, la capacidad y el estilo de actuación de la oposición plasmados en relación a cada uno de los contextos político institucionales nacionales, teniendo presente que tales modalidades se pueden ejercer a diversos niveles institucionales y fundamentalmente a nivel del sistema político, a nivel del circuito legislativo o dentro del cuadro de funciones y estructuras que dan forma a la actividad parlamentaria. De entre las múltiples posibilidades que ofrece el estudio de la oposición, algunas de las cuales han sido sucintamente esbozadas anteriormente, este trabajo se centra en el análisis de la oposición parlamentaria en regímenes políticos presidencialistas, concretamente en América Latina5 y se plantea los siguientes interrogantes: ¿cuáles son los condicionantes de la capacidad de influencia de la oposición parlamentaria? ¿qué entendemos por capacidad de influencia y cómo abordar el estudio de su influencia efectiva? ¿hasta qué punto es posible vincular la capacidad de actuación de la oposición parlamentaria con el diseño de sus estrategias políticas y parlamentarias? Para ello se parte del hecho de que en regímenes democráticos el Parlamento se erige como la arena por excelencia de la actuación de la oposición. La calificación de “parlamentaria” atribuida a la oposición política no es sino el resultado histórico de un proceso de integración de la oposición en las estructuras representativas, pudiéndose incluso afirmar que toda oposición extraparlamentaria que nace como tal tiende a “parlamentarizarse” y a estar presente de algún modo en las estructuras de representación política democrática. El Parlamento, por tanto, se constituye así en la máxima sede de expresión de la oposición política tanto en los regímenes parlamentarios como en los presidencialistas. Las características distintivas de la forma de gobierno presidencialista hacen del estudio de la oposición y enfrentan a ésta, sin embargo, a un entorno de incentivos diferente al que caracteriza a los regímenes parlamentarios. El presidencialismo genera estímulos de organización y comportamiento partidista diferentes a los del parlamentarismo, aunque solo sea por el hecho de que se puede separar el éxito
bien entre distintas fuerzas de oposición con miras fundamentalmente al diseño del nuevo marco institucional democrático. Durante los segundos gobiernos democráticos, en muchos de los cuales se había producido ya la primera alternancia, las fuerzas de oposición perdieron concentración y fueron trasladando su principal sede de actuación al parlamento. La inclusión de diversos actores, fundamentalmente los partidos políticos con presencia parlamentaria en las decisiones de reforma institucional y de otros actores sociales, sindicatos y empresarios, en la formulación de políticas públicas se constituyó en un dato preponderante de las nuevas democracias en la región. El asentamiento de la democracia en América Latina ofrece en la actualidad una extraordinaria oportunidad para abordar el estudio de la oposición parlamentaria. No obstante, si bien el panorama en la actualidad ha cambiado dramáticamente, donde no hay una tradición de tolerancia a la oposición, afrontar críticas, dilaciones de procedimiento o incluso la imposibilidad de sacar adelante determinados proyectos, puede convertirse un lastre especialmente difícil de llevar. Por esta razón, no hay que perder de vista que el papel de la oposición se encuentra ligado a la cultura política en la que se ha desarrollado y constreñido por las limitaciones que el propio sistema político le impone. Existe una enorme confusión conceptual en la literatura en torno a lo que significa un partido exitoso, efectivo o eficiente, que se acentúa cuando se trata de la oposición. Para algunos la variable crítica es el tamaño de los partidos, para otros, la capacidad de supervivencia de éstos a lo largo del tiempo, el rendimiento electoral es objeto asimismo de preocupación frecuente o incluso el cálculo del número efectivo de partidos resuelve a menudo la compleja tarea de seleccionar los partidos considerados más relevantes por su capacidad de influencia en el proceso político, aunque sea más bien poco lo que nos dice realmente del potencial de efectividad y la influencia efectiva de estos partidos. El presente trabajo propone abordar el estudio de la capacidad de influencia de la oposición parlamentaria de acuerdo a 1) la representación efectiva de la oposición en el parlamento y 2) su capacidad de influencia sobre el proceso de elaboración de políticas públicas. Tras una pequeña síntesis de los principales problemas que plantea la operacionalización del concepto de oposición, se desarrollan los principales condicionantes de las dos coordenadas arriba mencionadas a partir de las cuales se intenta llevar a cabo una evaluación de la capacidad de influencia de la oposición en América Latina que incorpore las dimensiones intra e interpartidista. Se pone especial énfasis en la distinción entre capacidad de influencia e influencia efectiva. Se presenta un análisis descriptivo de la oposición en América Latina a partir de las directrices señaladas y se propone la utilización de
un índice que combine ambas dimensiones y que permita la comparación entre países, en distintos momentos del tiempo. Finalmente, este trabajo, sugiere cuáles son las implicaciones de esta forma de abordar el estudio de la oposición sobre el diseño de sus estrategias y su actuación efectiva en la arena parlamentaria. ¿Qué entendemos por oposición? La revisión de la literatura arroja numerosas y diferentes definiciones de oposición. Mientras unas destacan el papel de las minorías, otras inciden en el carácter de conflicto inherente a la misma, pero todas coinciden en señalar que la oposición se refiere a un esfuerzo consciente de evitar que aquellos que ostentan el poder lo ejerzan de forma monopólica. Puede distinguirse entre definiciones de oposición en sentido amplio y en sentido estricto. Dentro de las primeras, se encuentran aquéllas que intentan una definición general del fenómeno aplicable a cualquier contexto y momento, con el consiguiente déficit de pasar por alto la distinción entre regímenes políticos y el no tener un significado metodológico preciso. Dentro de las que buscan una definición analítica y más operativa es posible revelar un amplio acuerdo sobre la oposición entendida no como un rol abstracto, sino como instituto o institución concreta. Poner el punto de mira en la actuación de la oposición parlamentaria sitúa a los partidos políticos como sus principales agentes, si bien permite la distinción de dos niveles de análisis: la oposición parlamentaria tomada en su conjunto, objeto de estudio en este trabajo y donde la interacción interpartidista y gobierno-oposición juega un papel fundamental, y la capacidad de oposición a nivel de partido o coalición de partidos que, sin duda, es merecedora de atención de cara a futuros análisis. Condicionantes de la capacidad de acción opositora La valoración de la capacidad de influencia de la oposición puede efectuarse en torno a dos dimensiones: 1) su representación efectiva y 2) la capacidad de influencia de los partidos parlamentarios de oposición sobre el proceso de elaboración de políticas públicas. La primera cuestión para los votantes de oposición es si sus partidos tuvieron éxito en obtener una representación razonable y justa en la legislatura. La capacidad de influencia de la oposición en la legislatura está íntimamente relacionada con su representación efectiva, esto es, con el grado en que las preferencias de los votantes de la oposición se ven representadas en la legislatura. La representación efectiva de la oposición se ve por
en la legislatura, mayor es en términos generales, su habilidad para desafiar las iniciativas del ejecutivo, ofrecer enmiendas y alternativas, criticar la implementación de leyes, etc. No debe olvidarse que la operación de calibrar el tamaño de la oposición en la asamblea ha de hacerse siempre en relación a la fuerza política del gobierno.
- Fragmentación de la oposición La fuerza de los partidos se mide asimismo por su número. Cuanto mayor es el número de partidos, más debemos preguntarnos acerca de su potencial de acceso al gobierno y de sus posibilidades de coalición. Los sistemas multipartidistas complican la relación entre el peso legislativo de los partidos y su capacidad de influencia11. A medida que incrementa el número efectivo de partidos, así lo hace también la complejidad de la situación de negociación y menos predecibles se vuelven los beneficios de la simple fuerza electoral a efectos de su poder de negociación. Cuanto más fragmentada está la oposición, mayores oportunidades tiene el presidente de coaligarse con alguno de los partidos de la oposición y conseguir mayorías legislativas. Manteniéndose todo esto constante, solo la fragmentación del gobierno puede incrementar las posibilidades de influencia de la oposición. El grado de fragmentación parlamentaria del sistema proporciona también información acerca del carácter distintivo e identificable de la oposición.
- Distancia Ideológica Sin embargo, la mayor parte de los trabajos hasta ahora realizados han partido de la presunción no testada empíricamente de que todos los partidos tienen en esencia la misma probabilidad de participación en el gobierno. A pesar de esto, la literatura sobre democracias avanzadas ha puesto de manifiesto que esta afirmación no es del todo exacta ya que: a) se puede considerar un espacio de política pública a partir del eje izquierdaderecha y b) los partidos del gobierno tendrán menos disposición de otorgar capacidad de negociación a los partidos que quedan más lejos de sus posiciones en dicha escala. Por lo que hace al gobierno, las coaliciones en que se articule aparecerán lógicamente como más poderosas si son ideológicamente consonantes.
- Coherencia ideológica Del mismo modo, la capacidad de influencia de los partidos en el proceso de elaboración de políticas públicas, se ve afectada por el nivel de cohesión interna de los mismos. A menores niveles de cohesión, menor capacidad de influencia de la oposición, si bien permite una mayor libertad de actuación a los representantes
que puede traducirse en mayores niveles de responsiveness con respecto a sus electorados. Cuanto menor es el nivel de cohesión interna de los partidos, mayores son también las oportunidades del presidente de ganarse adherentes entre las filas de los partidos de oposición. A falta de índices de disciplina interna y de coherencia programática que cubran la totalidad de partidos incorporados en este estudio, se han utilizado los índices de coherencia ideológica como indicadores del grado de cohesión interna, sin menospreciar el hecho de que, en el futuro, ésta es una de las vías por las cuales mejorar la aproximación al fenómeno objeto de estudio.
- Sistema de comités Todas las legislaturas tienen algún tipo de sistema de comités para llevar a cabo su trabajo y la naturaleza de ese sistema distribuye de manera diferencial la capacidad de influencia sobre las decisiones legislativas relevantes. Los sistemas de comités afectan las relaciones gobierno-oposición, organizándose en algunos países para facilitar o incluso requerir la dispersión de la influencia sobre el proceso de elaboración de políticas públicas, incluyendo a representantes de los partidos de oposición. En otros países, sin embargo, los comités se convierten en instrumentos por los que los gobiernos centralizan su control. Las reglas de comités ayudan en cualquiera de los dos casos a determinar si la oposición legislativa tendrá influencia sobre la legislación originada en el gobierno. Strom construyó una variable que llamó "influencia de la oposición" basada en los siguientes rasgos de los sistemas de comités: 1) número de comités; 2) áreas fijas de especialización; 3) correspondencia entre jurisdicciones de comités y jurisdicciones ministeriales; 4) restricciones en el número de comités por legislador; 5) distribución de escaños en comités entre partidos legislativos. Los cuatro primeros elementos están relacionados con la influencia potencial de los comités en relación al gobierno y la quinta habla de la influencia de la oposición al interior de los comités. El sistema de comités, en definitiva, del mismo modo que el sistema electoral, puede evaluarse en relación al grado en que fomenta la concentración del poder en las fuerzas gubernamentales o su dispersión entre otros partidos, aproximándose más a una visión proporcional del proceso y otorgando, por tanto, mayor capacidad de influencia a la oposición. Valorando la capacidad de influencia de la oposición en América Latina Tamaño y representación efectiva de la oposición en América Latina Observando en la Tabla I, el porcentaje de voto dirigido a los partidos de oposición en los procesos electorales señalados, puede comprobarse que casi tantos
Se podría hacer una primera clasificación de la oposición en la región latinoamericana haciendo referencia a su representación en la Asamblea (ver Cuadro II), estructurando la oposición en dos grupos14: 1) oposición no coaligada; aquella oposición que no está formada por coaliciones sino por partidos que operan individualmente. A su vez, la oposición no coaligada puede dividirse según su fuerza legislativa en: a) Mayoritaria (OM) cuando el apoyo es igual o superior al 50% de la Cámara, no incluyéndose los partidos que apoyan al gobierno desde el Congreso o los supporting parties y b) Minoritaria (Om) cuando es inferior al 50%;
- oposición coaligada; aquellas coaliciones tanto electorales como post electorales que forman la oposición. En la misma línea, la oposición de coalición mayoritaria (CM) sería aquella que tiene al menos el control del 50% de los escaños en el Congreso. La oposición de coalición minoritaria (Cm) sería aquélla que controla menos del 50% de los escaños. Se observa cómo la mayor parte de los países analizados en este estudio, constituyen casos de oposición no coaligada, es decir, en ellos la oposición no se ha presentado a elecciones bajo una misma etiqueta partidista, ni se ha comportado a nivel parlamentario como tal. Los casos chileno (1997) y argentino (1997) son ejemplos de oposición coaligada pero minoritaria (Ocm), casos ambos en los que las coaliciones en la oposición eran importantes (la UPP chilena, constituida por RN y UDI, y la ALIANZA argentina, configurada por la UCR y el FREPASO), pero que convivían con otros partidos de oposición no alineados. El caso de Panamá en 1999, si bien no es objeto de análisis en este trabajo, se introduce en esta clasificación como exponente oposición coaligada mayoritaria (OCM). Tras las elecciones del 2 de mayo de 1999, el PRD en alianza con el partido de derecha Solidaridad, consiguió una mayoría de 38 diputados en la Asamblea. Si bien en un primer momento, el PRD perdió el control de la Asamblea debido a que tres de los diputados de Solidaridad rompieron el pacto y se alinearon con el gobierno, el segundo año legislativo (2000) consiguió recuperarlo liderando una coalición mayoritaria que integraba al Partido Demócrata Cristiano y que se mantiene vigente hasta el momento. Fragmentación de la oposición en América Latina No obstante, y como se ha mencionado anteriormente, la fuerza parlamentaria de la oposición ha de valorarse teniendo en cuenta además el número de partidos que la componen o la fragmentación de la misma. El número efectivo de partidos de la oposición indica de modo aproximado la fragmentación del poder político, la dispersión o concentración de la oposición electoral parlamentaria. Cuanto mayor es el número de partidos y la fragmentación
parlamentaria, más se complica la capacidad de influencia de la oposición. La táctica de competencia y oposición de los partidos puede variar asimismo en función del número de partidos. [Tabla III aquí] De acuerdo a los resultados que arroja el cálculo del Número Efectivo de Partidos (NEP) y la Fragmentación parlamentaria para los casos estudiados (ver Tabla III), los países que presentan un mayor potencial de oposición debido a la concentración de sus fuerzas son Honduras (1997), Nicaragua (1996) y Costa Rica (1998), mientras que los países que han de enfrentarse a las dificultades que genera el ejercicio de la oposición en sistemas más fragmentados son Venezuela (2000), El Salvador( 2000) y Guatemala (1995). Esto se traduce desde otro punto de vista en que la oposición es más fácilmente identificable para los votantes en el primer grupo de países que en el segundo, ubicándose los restantes países en posiciones intermedias entre ellos. El único intento hasta la fecha, de medición combinada del tamaño y fragmentación de los partidos de oposición en relación a la fuerza política del gobierno medida en los mismos términos, es el Índice de Oposición Efectiva (IOE) elaborado por Altman y PérezLiñán (1999 y 2001) para su utilización en la evaluación de la calidad de las democracias. El Índice de Oposición Efectiva (IEO) elaborado por dichos autores, combina ambos factores del modo siguiente: Donde oi es la proporción de escaños del partido iésimo en la oposición y gi es la proporción de escaños del partido(s) del gobierno. Este índice tiende a 0 cuando el partido del gobierno controla la legislatura y a 1 cuando el "partido típico" de la oposición tiene el mismo tamaño legislativo que el partido gobernante. El índice puede adquirir valores superiores a 1 cuando la oposición es más poderosa que el gobierno en la arena legislativa. Este índice supone un avance significativo en los trabajos que hasta la fecha se habían ocupado de la fuerza política de la oposición únicamente en términos de su contingente legislativo y en base al número efectivo de partidos o el índice de fragmentación en la asamblea, ninguno de los cuáles permitía valorar adecuadamente las relaciones gobiernooposición. El cálculo del IOE permite asimismo incorporar en la medición una penalización de la capacidad de influencia de la oposición a partir de sus niveles de fragmentación parlamentaria.
variaciones entre partidos a este respecto y su potencial efecto debilitante sobre la capacidad de influencia de la oposición. La incorporación de la coherencia interna a través de la aplicación del índice de Capacidad de Influencia de la Oposición (CIO) que se propone en este trabajo y como se verá a continuación, pretende contribuir a paliar esta deficiencia. La oposición latinoamericana en el eje izquierda-derecha El eje izquierda-derecha continúa siendo un eje clave en la articulación de la competición partidista en América Latina. La ubicación de las variaciones inter e intrapartidistas en este eje puede ayudar a mejorar la valoración de la capacidad de influencia de la oposición, incorporando al tamaño y a la fragmentación de la oposición con respecto al gobierno la coherencia ideológica de los partidos de oposición y su distancia ideológica con respecto al gobierno. La ubicación de la oposición latinoamericana en el eje izquierda-derecha, para el caso concreto de los países y períodos estudiados, queda recogida en la Tabla IV que incorpora la coherencia ideológica de los principales partidos de la oposición, la distancia (proximidad) ideológica de los partidos de la oposición con respecto al gobierno (ponderada por el tamaño de los partidos en la asamblea), la autoubicación ideológica media de la oposición (ponderada) y la polarización ideológica de la oposición (ponderada). [Tabla IV] Una de las cuestiones que surge a primera vista de la lectura de la Tabla IV es que la oposición parlamentaria contemporánea en los países de la región objeto de estudio es mayoritariamente de izquierda. Este es el caso de El Salvador (2000), Guatemala (1995), México (2000), Nicaragua (1996) y Uruguay. De centro- izquierda podría calificarse la oposición en Colombia (1998), Costa Rica (1998) y México (1997). Por el contrario, solo la oposición chilena (1997) y más próxima al centro la Hondureña, pueden ser calificadas como oposiciones de derecha. La oposición parlamentaria en Argentina (1999) y Venezuela (2000) tiende a ubicarse en posiciones de centro. Todo lo cual parece reforzar el argumento de aquellos que ponen de manifiesto las dificultades de la izquierda latinoamericana de acceder al gobierno o el repliegue de la misma al ejercicio de la oposición. Los países cuya oposición se caracteriza por mayores niveles de polarización ideológica15 son El Salvador (2000), Guatemala (1995), México (1997) y Nicaragua (1996), mientras que las oposiciones parlamentarias más homogéneas en términos de su autoposicionamiento en el eje izquierda-derecha son la de Argentina (1999), Costa Rica (1998), Honduras (1997), México (2000) y Venezuela (2000).
Tal y como se puso de manifiesto en páginas anteriores, la ausencia de datos relativos al grado de disciplina interna y a coherencia programática para todos los partidos incorporados en este estudio, llevó a considerar la coherencia ideológica interna como indicador del grado de cohesión de los partidos. La coherencia ideológica ha sido medida de acuerdo a la propuesta de Ruiz y García (2001) a partir de las desviaciones típicas de la autoubicación de los legisladores en el eje izquierda-derecha, en este caso, para los partidos de la oposición. A medida que incrementa esta media de desviaciones típicas, disminuye el nivel de coherencia ideológica del partido. Dada la intención de incorporar esta medida a los componentes de un nuevo índice de Capacidad de Influencia de la Oposición (CIO) de forma que oscile en la misma dirección que el resto de sus componentes, es decir, que a medida que incremente la magnitud de la medida, incremente también la coherencia ideológica de los partidos, se ha optado por calcular el recíproco, una suerte de inverso de esta media de desviaciones típicas. Dicho de otro modo, la medición de la coherencia ideológica a partir de las desviaciones típicas es una medida de la "incoherencia" ideológica. Para convertir este valor en una medida de la "coherencia", se ha calculado la proporción que representa la desviación típica sobre el máximo teórico de desviación posible que permite la escala izquierda-derecha (que oscila de 1 a 10) y se ha restado de uno esta proporción: Donde Chi es coherencia ideológica y xd.t. es la media de las desviaciones típicas de las autoubicaciones ideológicas. Los resultados de los cálculos, recogidos en la primera columna de la Tabla IV, lo primero que ponen de manifiesto es que, si bien existe variación entre ellos, el rango de variación es bastante menor que el que arrojan los índices de coherencia ideológica cuando se incorpora a los partidos en el gobierno. Esto podría ir en dirección a apoyar la hipótesis de que en general, los partidos de la oposición tienden a cerrar filas y actuar de forma más compacta, presentando mayores niveles de coherencia interna que los partidos en el gobierno. Los datos identifican como los partidos de oposición menos coherentes ideológicamente al FDNG y la DCG guatemaltecas, el PDCH de Honduras, el PT de México y AD venezolana. Al otro extremo, entre los partidos de oposición que presentan mayores niveles de coherencia ideológica interna, se encuentra el PDC salvadoreño, PINU en Honduras, EP-FA en Uruguay y el PLN en Costa Rica. La segunda columna de la Tabla IV muestra una medida de la distancia ideológica entre la oposición y el gobierno. Sani y Sartori (1980:7-37) proposieron como medida de la distancia ideológica entre dos partidos, la diferencia absoluta de la
Donde IOE es el Índice de Oposición Efectiva (Altman y Pérez-Liñán, 1999), Chi es la coherencia ideológica del partido iésimo de la oposición y DIp es la distancia ideológica entre la oposición y el gobierno. Si tomamos primero CIOi, es decir, la porción de CIO que toma en consideración únicamente la variación ideológica intrapartidista, entonces: Donde oi es la proporción de escaños del partido iésimo de la oposición, Chi es la coherencia ideológica y gi es la proporción de escaños del gobierno. El cálculo de CIOi (ver Cuadro III), que incorpora al tamaño y la fragmentación de la oposición la dimensión intrapartidista de la coherencia ideológica para los casos objeto de análisis, identifica la oposición parlamentaria con mayor capacidad de influencia en Colombia (1998), Argentina (1999), Uruguay (1999) y El Salvador (1999), mientras que México (1997), Venezuela (2000) y Guatemala (1995) cuentan con la oposición de menor capacidad de influencia. La comparación de estos resultados que arroja CIOi con los obtenidos mediante el cálculo del IOE (ver gráfico 1), no presenta variaciones en las posiciones de la oposición con menor capacidad de influencia (México 1997, Venezuela 2000 y Guatemala 1995), si bien la magnitud del índice se reduce al penalizar la capacidad de influencia con los niveles de coherencia ideológica interna. La oposición con mayor capacidad de influencia, sigue siendo la oposición de Argentina (1999), Uruguay (1999) y Colombia (1998), pero con CIOi la oposición en Colombia (1998) pasa de ser la tercera en capacidad de influencia entre los países considerados a arrojar el índice más elevado, mientras que Argentina (1999) y Uruguay (1999) adoptan el segundo y tercer valor más alto. Es significativo, asimismo, el hecho de que el cálculo de CIOi hace valer el grado de cohesión ideológica interna del Frente Sandinista y Camino Cristiano en Nicaragua, identificando a la oposición en este país con mayor capacidad de
influencia de lo que hubiese resultado de tomar en cuenta únicamente el tamaño y la fragmentación ideológica de la oposición en este país. El proceso inverso se produce en Chile (1997), si bien la magnitud de la penalización es más reducida. Finalmente, la incorporación de la dimensión interpartidista y la distancia ideológica entre la oposición y el gobierno, se ha llevado a cabo del siguiente modo: Donde oi es la proporción de escaños del partido iésimo de la oposición, Chi es la coherencia ideológica, DIp es la proximidad ideológica gobierno-oposición, gi es la proporción de escaños del gobierno y Pip es la polarización ideológica ponderada del gobierno, incorporada solo en caso de que el gobierno esté conformado por más de un partido político.
la dimensión intrapartidista muestra un ligero incremento en la capacidad de influencia debido sobre todo a que el nivel de coherencia ideológica del PAN, partido en el gobierno, es menor que la del principal partido de la oposición. No obstante, la incorporación de la dimensión interpartidista debilita nuevamente la capacidad de oposición guatemalteca debido fundamentalmente a la distancia ideológica entre el gobierno y la oposición y, particularmente, el FDNG. El efecto de la incorporación de la dimensión interpartidista (ver Gráfico 2) es especialmente significativo en los casos de El Salvador (2000) y Nicaragua (1996), que ven severamente penalizada la capacidad de actuación de su oposición debido a la distancia ideológica que la separa del gobierno. La incorporación de esta dimensión apenas afecta a Argentina (1999), premia a los que tienen una mayor proximidad ideológica gobierno-oposición (Costa Rica 1998 y Honduras 1997) y la penalización para el resto de los casos es más reducida que la referida para El Salvador (2000) y Nicaragua (1996). Finalmente, el gráfico 3 pone de manifiesto que la incorporación de la coherencia y la distancia ideológicas aporta una diferencia significativa a la hora de evaluar la capacidad de influencia de algunos de los países estudiados, pero sobre todo en los casos de El Salvador (2000) y Nicaragua (1995), particularmente en el caso del primero, que debido al tamaño de la oposición en 2000, y de no haber tomado en cuenta estas dimensiones, hubiese sido valorado en su capacidad de influencia sobre el proceso de elaboración de políticas públicas muy por encima de lo que son sus oportunidades reales. El condicionante de mayor peso para la actuación opositora en este país viene del flanco de la dimensión interpartidista, de la distancia ideológica gobierno-oposición, ya que la coherencia ideológica del FMLN queda compensada por los relativamente altos niveles de coherencia de Arena y PCN en esta misma dimensión. En Nicaragua (1996), la incorporación de la dimensión intrapartidista tiene mayor efecto que en El Salvador (2000), incrementando la capacidad de influencia de la oposición con respecto al gobierno, que presenta unos niveles de coherencia ideológica inferiores a los de los principales partidos de la oposición. Sin embargo, y al igual que en el caso de El Salvador, la toma en consideración de la dimensión interpartidista y la correspondiente distancia ideológica entre el gobierno y el FSLN reducen considerablemente la capacidad de influencia de la oposición sobre el proceso de toma de decisiones en este país. De igual modo, pero en sentido inverso, la oposición colombiana (1998) tiene una capacidad de influencia aún mayor de lo que inicialmente se hubiese esperado a partir de la consideración de su tamaño y fragmentación. El Partido Conservador ha perdido su capacidad de influencia a favor del PL, que en coalición con terceras
fuerzas minoritarias se encuentra en condiciones de ejercer una fuerte oposición e incluso imponer su voluntad sobre el gobierno en el juego de negociación parlamentaria. Los elevados niveles de proximidad ideológica entre ambos partidos no hacen sino reforzar esta capacidad de influencia. En el resto de los casos, la reducción de la capacidad de influencia que emerge con la aplicación de CIO como sistema de valoración de la capacidad de influencia de la oposición obliga a situar a los países objeto de análisis en posiciones diferentes de la que hubiesen adoptado de otro modo en la escala comparativa establecida entre ellos. Es importante poner el énfasis que tanto el IEO como CIO, a pesar de la denominación que recibe el primero, hacen referencia a la capacidad de influencia de la oposición, que no al comportamiento efectivo de este actor en su actuación parlamentaria. Valorada entonces la capacidad de influencia de la oposición en estos países, ¿cuáles son las implicaciones que pueden extraerse de la aplicación de CIO sobre las actitudes, estrategias y actuación efectiva de la oposición? Capacidad de Influencia de la Oposición, estrategias político-parlamentarias y oposición efectiva La valoración de la capacidad de influencia de la oposición mediante CIO permite establecer hipótesis en relación a tres cuestiones: 1) el grado de confianza en el parlamento como institución; 2) la estrategia de oposición con respecto al gobierno (cooperación-confrontación por un lado y policy-oriented vs vote-seeking por otro) y con respecto a las cúpulas dirigentes de los partidos; 3) finalmente CIO puede actuar como predictor de la capacidad de la influencia efectiva de la oposición sobre el proceso de elaboración de políticas públicas.
- Confianza en el Parlamento Al inicio de este paper se subrayaba la centralidad del Parlamento, que repercute a su vez en la relevancia de la arena parlamentaria en el sistema político en general. Por tanto, el ejercicio de una oposición parlamentaria efectiva debe gozar de credibilidad en su cauce institucional y de un sistema de representación lo suficientemente incluyente como para no forzar a la oposición a actuar fuera de la vía institucional. Cabría esperar así, que a medida que incrementa la capacidad de influencia de la oposición sobre el proceso de elaboración de políticas públicas, incremente el grado de confianza de los representantes de la oposición en la actuación del Parlamento como institución en la vida política del país, contribuyendo así al fortalecimiento de la arena parlamentaria, su legitimidad y en último término la calidad de la democracia.
