Convênio ANEEL e AGERGS: Delegação de Competências em Energia Elétrica, Notas de aula de Energia

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FACULDADE UNYLEYA

Reiner Araújo Fonseca

O DISCURSO POLÍTICO

NA DESCENTRALIZAÇÃO DE ATIVIDADES DA ANEEL

BRASÍLIA-DF

REINER ARAÚJO FONSECA

O DISCURSO POLÍTICO

NA DESCENTRALIZAÇÃO DE ATIVIDADES DA ANEEL

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Faculdade UnyLeya como exigência para conclusão do curso de Pós-graduação em Análise de Discurso Político e Jurídico.

Orientadora: Ednaira Dayanna Dantas e Dantas de Menezes

BRASÍLIA - DF

Aos amores da minha vida:

Flávia e Miguel.

RESUMO

Há repercussão do discurso político na descentralização de atividades da Aneel às agências reguladoras estaduais conveniadas. Os normativos acerca do tema corroboram o debate e evoluíram para viabilizar a gestão associada de serviços públicos. O aparato teórico em Análise do Discurso distinguiu os discursos político e técnico nos instrumentos de descentralização. Ademais, a relevância estratégica do discurso político na celebração de Convênios de Cooperação foi demonstrada.

Palavras-chave: Aneel. Descentralização. Análise. Discursos. Político. Estratégia.

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INTRODUÇÃO

Este trabalho objetiva demonstrar a relevância do discurso político nas atividades descentralizadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica – doravante ANEEL. Serão avaliadas quais as repercussões desse discurso no momento de celebração dos Convênios de Cooperação^1 – doravante CC – com as agências reguladoras estaduais. A descentralização de atividades é estabelecida, por lei, para assegurar e auxiliar a atuação da Aneel em outros Estados-membros. Ao regular o tema por meio da Resolução Normativa 417, de 23/11/2010 (doravante REN 417), a Aneel estipulou um conjunto de requisitos para celebrar a parceria com os entes estaduais. As áreas técnicas da Aneel, reiteradamente, questionam esse modelo de constituição dessas parcerias, por conta da influência política nas atividades técnicas desenvolvidas. A Diretoria da Aneel – posto isso – precisa posicionar-se acerca do viés estratégico dos discursos político e técnico presentes na descentralização com uma frequência desnecessária. Pavimentar o equilíbrio desses discursos na descentralização de atividades da Aneel mostra-se salutar para pacificar os entendimentos acerca do modelo de atuação da agência reguladora federal de energia elétrica. Ademais, também é válido estabelecer a distinção entre o discurso político e o discurso técnico nesse processo de delegação de competências a outra organização e, ainda, analisar a relevância estratégica desses discursos que são partes do debate proposto. Os aspectos metodológicos visam a convalidar os objetivos, por isso optou-se por utilizar o tipo bibliográfico de pesquisa, respaldado pela abordagem qualitativa. O tipo bibliográfico de pesquisa mostra-se adequado porque embasa a atuação da Aneel e consequente descentralização das respectivas atividades na legislação, jurisprudência, doutrina e nos costumes inerentes à execução desse processo. Além dos normativos ligados ao tema, incluindo a Constituição Federal de 1988 (doravante CF/88), a Lei de Criação da Aneel (Lei 9.427, de 26/12/1996) e o

(^1) Conforme estipula o caput do artigo 36 da Resolução Normativa 417, de 23/11/2010: “O Convênio de Cooperação é o instrumento que delega competências para a execução de atividades descentralizadas, em regime de gestão associada de serviços públicos previsto no art. 20, da Lei 9.427, de 1996.”.

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decreto de regulamentação da Aneel, fez-se uma pesquisa com autores renomados para convalidar os tópicos tratados e os correlacionados também. Não se vislumbra – registra-se – a utilização de pesquisa de campo para respaldar a pesquisa bibliográfica feita. Em verdade, por conta da necessidade de analisar instrumentos e procedimentos correlatos à descentralização, pode-se até caracterizar-se uma pesquisa de campo indiretamente. Mas o propósito, mais uma vez, não é ir a campo em virtude de questões logísticas e temporais. Posto isso, a pesquisa bibliográfica apresenta-se como a alternativa mais adequada e viável para execução dos temas atinentes à descentralização de parte das atividades da Aneel. Ainda nesse sentido, não foram realizadas entrevistas, porque não se vislumbrou necessidade de suscitar outras questões que já não estejam tratadas na legislação e nos demais documentos selecionados. A partir disso, o uso da abordagem teórica qualitativa permite ao autor- pesquisador referendar o tema debatido nesta obra, pois trata não só de aspectos mensuráveis (quantitativos), mas, principalmente, de questões subjetivas merecedoras de análise para o desenvolvimento de estudos atinentes ao modo de atuação descentralizado da Aneel e aos discursos – político e técnico – envolvidos. Posto isso, o critério de escolha das fontes seguiu perspectivas diferentes. No caso da legislação, incluindo a CF/1988, a seleção recaiu sobre normativos que tratam direta ou indiretamente do assunto descentralização de parte das atividades da Aneel. Como exemplo dos regramentos correlatos, podem-se citar o Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, a Lei 9.427, de 26/12/1996, o Decreto 2.335, de 6/10/1997, a Lei 9.784, de 29/1/1999, a Lei 11.107, de 6/4/2005, entre outros. Em relação à jurisprudência, a utilização de consagrados autores de Direito Administrativo – Maria Di Pietro (2015), Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014)

• auxiliou a estabelecer os contornos do modo de operação da descentralização da autarquia federal. Convalidou esse entendimento os ensinamentos do professor e superintendente da Aneel, Francisco Silva (2016). Ainda nesse sentido, Selma Serpa (2016), no curso de Monitoramento e Avaliação no Setor Públicos, apresentou tópicos mais recentes dos estudos desenvolvidos. Contribuíram, ainda, no desenvolvimento das ideias correlacionadas à descentralização, Fernando Abrucio (2002) (com apontamentos acerca do tema

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criação da Aneel foram utilizados em virtude da relevância histórica e (ou) em razão de ainda estarem válidos e produzindo efeitos no processo. Com o fito de alcançar os objetivos propostos neste trabalho e com o uso de uma abordagem qualitativa, o disposto na legislação será correlacionado entre si, como também interrelacionado com as lições dos autores elegidos para tratar do tema em pauta. Na sequência, viabilizar-se-á uma conclusão de acordo com os objetivos traçados, possibilitando uma análise adequada da importância e do equilíbrio dos discursos – político e técnico – presentes na descentralização de parte das atividades da Aneel.

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1 REFERENCIAL TEÓRICO

Este referencial teórico apresenta cinco divisões. A primeira trata da forma de organização e de atuação descentralizada do Estado brasileiro. Na sequência, as três divisões seguintes apresentam os temas correlacionados à Análise do Discurso, doravante AD, e às repercussões desta no discurso político e no discurso técnico. A quinta e última divisão dispõe sobre a relevância estratégica de utilização dos discursos político e técnico.

1.1 Descentralização

Descentralizar parte das atividades de uma entidade pública federal a outra entidade pública estadual consiste em delegar um escopo de atribuições específicas e próprias de forma, previamente, acordada entre os envolvidos. A Lei 9.784, de 29/1/1999, que regula o processo administrativo em âmbito federal, no artigo 12, trata dessa temática ao dispor acerca de delegação. Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. Assevera ainda, no artigo 13, as limitações quanto ao ato de delegar. Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Depreende-se, portanto, tratar-se de uma faculdade que um órgão ou uma entidade dispõe sobre um núcleo preciso de competências. Nesse sentido, ainda de acordo com o texto da Lei 9.784, de 1999, o artigo 14 dá plenos poderes ao delegante para revogar a delegação realizada, como também para avocar^3. O enfoque é indicar precisamente ao cidadão quem está a executar o objeto de delegação. Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.

(^3) Conforme estipula o artigo 15 da Lei 9.784, de 29/1/1999: “Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. ”

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praticada pela Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel^4 , ocorre uma reprodução dessa relação política em âmbito estadual. Art. 20. Sem prejuízo do disposto na alínea b do inciso XII do art. 21 e no inciso XI do art. 23 da Constituição Federal, a execução das atividades complementares de regulação, controle e fiscalização dos serviços e instalações de energia elétrica poderá ser descentralizada pela União para os Estados e para o Distrito Federal visando à gestão associada de serviços públicos, mediante convênio de cooperação. (Redação dada pela Lei nº 12.111, de 2009) Todo o processo de vinculação entre as administrações (direta e indireta) se mantém em âmbito estadual. Essa relação também influencia a execução das atividades objeto de delegação técnica, por parte da Aneel às agências reguladoras estaduais, mesmo que em alguns casos essa influência seja indesejável.

1.2 Análise do Discurso

A AD trata da intenção presente na comunicação. Articula linguagem e interlocutor, considerando ainda o contexto no qual a mensagem está envolvida. O discurso – oral ou escrito – não é, portanto, um esconderijo de significados pré- existentes. Depende, para decodificação, de uma verificação prudente. O pesquisador, em AD, não descobre uma mensagem subjacente ou escondida. Na realidade, o estudioso passa a interagir de modo ativo na construção de saberes conjugados sob diferentes enfoques contextuais, tanto pelo emissor quanto pelo receptor de uma mensagem. No que diz respeito a essa coparticipação na construção de significados e entendimentos, Rocha e Deusdará (2016, p.37) asseveram: Segundo a Análise do Discurso, cabe ao linguista, no entendimento da linguagem como forma de intervenção, a construção de saberes sobre o real, algo que exige o diálogo com outras perspectivas e configura uma iniciativa interdisciplinar. Nessa linha, a matéria-prima da AD é a linguagem. E é por meio desta que a ação se efetua. Ao proferir um discurso ocorre uma exposição de determinado assunto com o fito de influenciar o receptor – leitor ou ouvinte. De acordo com essa perspectiva, a intencionalidade e a ideologia são partes indissociáveis da AD.

(^4) Conforme estipula o artigo 1º da Lei 9.427, de 26/12/1996: “É instituída a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, com sede e foro no Distrito Federal e prazo de duração indeterminado. ”

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Ferreira (2004, p.42) apresenta esse intricado jogo de correlações no trecho a seguir: [...] A língua do analista de discurso é outra. É a língua da ordem material, da opacidade, da possibilidade do equívoco como fato estruturante, da marca da historicidade inscrita na língua. É a língua da indefinição do direito e avesso, do dentro e fora, da presença e ausência. Por esses traços que são próprios da língua e também dos principais conceitos da análise do discurso, é que serve tão bem a figuração da fita de moebius^5 , como representação topológica^6 do que passa nos meandros da teoria do discurso. Orlandi (2012, p.4), em entrevista ao jornal O Globo, reitera a complexidade que envolve o entendimento de uma mensagem. [...] Já compreender uma discurso é conseguir explicitar a maneira como ele está produzindo sentido. E para chegar à compreensão, o analista não pode ficar só no que é inteligível, e nem mesmo no interpretável. Ele precisa entender como a interpretação está funcionando em você, em mim, pois, de uma certa maneira, eu posso, inclusive, estar produzindo sentidos que vão em uma outra direção, que você nem percebeu, não conseguiu interpretar, dadas as condições em que estão sendo produzidos. Ademais, ao realizar uma análise discursiva, deve-se considerar, ainda, o contexto em que determinada mensagem é proferida. Este elemento é capaz de dar significados distintos ao discurso, porque congrega múltiplos fatores e atores. Paiva (2016, p.30) apresenta o porquê de o contexto ser tão relevante. [...] Pode-se, inicialmente, afirmar que é a situação histórico-social de um texto, envolvendo não somente as instituições humanas, como ainda outros textos que sejam produzidos em volta e com ele se relacionem. O contexto é a moldura de um texto. O contexto envolve elementos tanto da realidade do autor quanto do receptor — e a análise desses elementos ajuda a determinar o sentido. Para a interpretação de um texto, deve-se, de imediato, saber que há um autor, um sujeito com determinada identidade social e histórica e, a partir disto, situar o discurso compartilhando desta identidade. Diante do exposto, a AD é uma atividade de correlação de significados, contextos e de atores. Sem, para isso, sobrepor ou definir um desses elementos como preponderante ou mais importante que os demais. Em cada situação, o

(^5) De acordo com o que Mara (2014) dispôs no sítio eletrônico Educare, a Faixa de Moebius significa: “[...] é um tipo especial de superfície onde não há lado de dentro ou de fora, ou seja, nela só há um lado e uma única borda que é uma curva fechada. A tal faixa foi descoberta pelo astrônomo e matemático alemão August Ferdinand Moebius (1790 6 - 1868). ” De acordo com o sítio eletrônico Dicio, topologia significa: “Ramo da matemática que estuda certas propriedades das figuras geométricas. Entre essas propriedades estão aquelas que não variam quando as figuras são deformadas. A topologia não faz distinção entre uma esfera e um cubo, pois essas figuras podem ser transformadas, através de deformações, uma na outra. Mas a topologia distingue uma esfera de um toro, visto que essas figuras não podem ser deformadas de modo que uma se transforme na outra. ”

15 Fernandes (2016) destaca que é por meio da mensagem proferida que emissor e receptor atuam com viés político. O discurso carrega intenção ao transmitir significante^7 e significado^8. De acordo com Fiorin (2014, p.14), há uma estrutura específica, que é compartilhada entre os atores envolvidos para assegurar a transmissão de determinada informação: “Um campo semântico é um conjunto de unidades lexicais associadas por uma determinada estrutura subjacente. ” O campo semântico político – a partir do exposto anteriormente por Fiorin – apresenta uma série de estruturas, significados, atores (envolvidos e os não envolvidos)^9 , interesses e ideologias. Esta, em especial, é uma marca do discurso político. Fernandes (2016, p.41) discorre acerca dos motivos de a ideologia estar presente nas disputas de poder e, consequentemente, nas disputas políticas. É o discurso ideológico que apoia as tomadas de decisão dos sujeitos e ainda, as compreensões de classe social, política e ideológica. Se pensarmos que nossas ações são pautadas em valores e orientações, verificamos que nossos discursos acabam por se constituir como discursos ideológicos, embora muitas vezes estejamos reproduzindo valores que não são os nossos, pois somos constantemente influenciados ideologicamente por valores vigentes na nossa sociedade. Em complemento, Fernandes (2016, p.42) trata de que forma há uma correlação entre os discursos ideológico e político. Por essa natureza, o discurso ideológico se associa ao discurso político, pois ambos têm como foco promover e exercer o poder por meio do discurso. Ainda tomando as contribuições de Foucault, que afirma que o poder se dissemina de forma rápida e indiscriminada, por isso difuso e mascarado. Entretanto, ao mesmo tempo esses discursos se perpetuam e influenciam a vida das pessoas. O discurso político é transformador, sem discutir na questão os benefícios e os malefícios dessa emissão discursiva. A mensagem de cunho político é capaz de transformar e gerar resultados, conforme os propósitos pretendidos, os atores envolvidos e o contexto que circunda essa mensagem. Inclusive, a omissão ou ausência dos envolvidos podem trazer repercussões ainda mais significativas quando ocorrem nas interações de poder e de ideologia.

(^7) De acordo com o dicionário Dicio, significante é: “[Linguística] Imagem acústica ou manifestação fônica 8 do signo linguístico. ” De acordo com o dicionário Dicio, significado é: “[Linguística] Significação; forma representativa e mental que se relaciona com a forma linguística; o que o signo quer significar; a parte do signo linguístico definida pelo concei 9 to. ” Cabe repisar o disposto por Ferriera (2004, p.42): “[…]É a língua da ordem material, da opacidade, da possibilidade do equívoco como fato estruturante, da marca da historicidade inscrita na língua. É a língua da indefinição do direito e avesso, do dentro e fora, da presença e ausência. […]”

16 De acordo com Foucault (1996), o saber e o poder estão intrinsicamente ligados a formação do discurso ideológico. Ademais, o exercício desse poder e a dominação também referendam a ideologia. O poder ideológico visa adestrar e modelar comportamentos sociais e (ou) individuais, como também as atitudes advindas dessa relação inseridas em um contexto de dominação. Fernandes (2016, p.41 e 42) trata dessa relação baseada nos ensinamentos do eminente autor: [...], o discurso de Foucault hoje pode ser interpretado da seguinte forma: o discurso que domina a sociedade é sempre o discurso de quem detém o poder. E essa manifestação do poder é em larga escala, ideológica. Para ele, o poder existe como uma rede que liga todos os organismos sociais e que existe independente do Estado, pois é ao mesmo tempo coletivo e individual, é da sociedade e é do sujeito, é meu e é do outro. Há uma forte ligação entre os discursos ideológicos e político, pois ambos visam a promover o poder existente no contexto social, além de viabilizar o respectivo exercício desse poder por quem de fato – nem sempre de direito – detém as competências, o aparato e os meios de fazê-lo. A ideia nessa conjugação de forças discursivas é fazer valer a definição de posicionamentos da classe dominante no que diz respeito a valores, interesses e o próprio exercício do poder. O discurso político, diante do exposto, visa a convencer, sensibilizar e a mobilizar as forças envolvidas. O objetivo discursivo nesse caso pode ser – por exemplo – concatenar os argumentos técnicos aos objetivos políticos e institucionais de um processo em uma entidade pública. Não é mero acaso que as mensagens proferidas em um discurso político são engajadas e detentoras de força repercussiva. O intuito é viabilizar não só o convencimento, como também a ação a favor da ideologia dominante.

1.2.2 Análise do Discurso Técnico

Técnico, conforme conceitua o sítio eletrônico Dicio^10 , é: “Indivíduo que tem conhecimento prático de uma arte ou de uma ciência; perito, especialista. ”

(^10) DICIO. Dicionário Online de Português. Técnico. Disponível em: https://www.dicio.com.br/tecnico/https://www.dicio.com.br/topologia/. Acesso em: 11.4.2016, às 11h.

18 As questões técnicas e científicas – mesmo relevantes – são limitadas ao escopo de atuação de uma determinada área do conhecimento – por exemplo, sociologia, psicologia, linguística, entre outras. Sendo assim, na realização de atividades e no estabelecimento de relações institucionais entre atores distintos, os discursos tendem a promover uma correlação de forças, que podem ser – entre muitos exemplos destas – uma correlação de forças políticas e (ou) de forças técnicas.

1.3 Relevância estratégica

Conforme preceituam Kotler e Keller (2006, p.54), a estratégia “é um plano de ação para chegar lá”. Para subsidiar a concepção desse roteiro, a seleção e a eleição das informações que irão constar do plano de ações deve ser a mais pertinente possível com o negócio da instituição. Nesse sentido, vale, também, o disposto pela Fundação Nacional da Qualidade – doravante FNQ – (2015, p.6): De acordo com Michael Porter, em seu livro “Estratégia Competitiva”, o objetivo de uma estratégia é encontrar uma posição dentro do mercado, de forma que a organização possa se defender contra as forças competitivas dos concorrentes ou influenciá-las a seu favor. Entidades do setor público – como as autarquias, em geral, não têm concorrentes. Em verdade, realizam suas atividades ou prestam os respectivos serviços para atender as demandas do consumidor-eleitor. Apesar da ausência de disputa entre entidades na sociedade, não se pode descartar a necessidade do estabelecimento de objetivos e metas a serem alcançadas por entidades públicas. A partir do momento em que se estabelece um plano de ações estratégicas, o funcionamento da máquina estatal – além de mais focado – fica mais factível, porque o rol de prioridades e responsabilidades a que o Estado está sujeito é infinito. A partir do exposto, o trecho do livro eletrônico acerca de planejamento estratégico do FNQ (2015, p.7), transcrito na sequência, corrobora os benefícios de um planejamento estratégico. Além disso, destaca as vantagens na gestão de uma instituição.

19 [...] a formulação das estratégias contribui diretamente nas escolhas vitais, como a dos recursos a aplicar, das posições a ocupar e dos relacionamentos a manter. Já a implementação das estratégias é o desafio permanente no caminho do sucesso de uma organização, uma vez que assegura o desdobramento, a realização e a constante atualização dessas escolhas e, também, considera o estabelecimento de indicadores, metas e planos de ação que permitem a execução, o monitoramento e a revisão das estratégias da organização. De acordo com Serpa (2016, p.11), deve-se conhecer não só a maneira como as políticas públicas são formuladas, mas também como estas se formam e são implementadas. O intuito é verificar se os recursos (financeiros e intelectuais) foram aportados, pelas entidades pública, de maneira efetiva e de acordo com os princípios constitucionais esculpidos no artigo 37 da Carta Magna de 1988^11. Assim, os processos de formatação e formulação de políticas são fundamentais para compreensão das ações governamentais. As políticas públicas decorrem de problemas, necessidades e interesses da sociedade e são implementadas por intermédio de programas. Portanto, os resultados advindos desses programas devem ser compatíveis insculpidos na política. (p.11) Percebe-se, portanto, que, independentemente do nicho de atuação (público ou privado), a organização – ao optar por formular estratégicas – faz um planejamento criterioso de atuação, constrói cenários e estabelece formas de executar as ações a que se propõe. O intuito é realizar a missão corporativa^12. Nesse contexto, utilizar-se do discurso político pode contribuir para o alcance estratégico de resultados. Há uma intenção explicita em atuar, em transformar uma situação social existente e, na linha do que preceituou Foucault (1996), em modificar a realidade por meio do exercício do poder. Para isso, Serpa (2016, p.11) apresenta a definição de Castro (2002) acerca da formação das políticas públicas e as disputas

• inclusive discursivas – envolvidas nesse processo. Formação, segundo Castro (2002), ‘corresponde ao primeiro estágio de uma política pública, durante o qual há uma disputa entre os diversos atores sociais, no intuito de que suas demandas sejam colocadas em pauta dos debates políticos e, consequentemente, na agenda política. ’

(^11) De acordo com o caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]” 12 De acordo com Kotler e Keller (2006, p.43): “Uma organização existe para realizar alguma coisa: fabricar automóveis, emprestar dinheiro, fornecer acomodação para uma noite etc. Em geral, quando o negócio é iniciado, sua missão ou seu objetivo específico é claro. Com o tempo, a missão pode mudar para aproveitar novas oportunidades ou responder a mudanças nas condições de mercado.”