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5º BLOCO – DIREITO – MANHÃ
CF Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Obs.: As necessidades públicas são as que o Estado deve satisfazer
em virtude da existência de uma norma jurídica. Decorrem, portanto,
de um dever legal, estando sob a égide do direito público. Como
derivam de lei, estão adstritas ao campo da legalidade, de moda que
a Administração Pública não desfruta de liberdade para satisfazê-las
ou não^2.
INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO
1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
FENÔMENO FINANCEIRO
O Direito Financeiro para ser entendido pressupõe a compreensão acerca do fenômeno
financeiro (da finalidade do Estado), ou seja: Para que o Estado existe? Qual o tamanho ideal do
Estado? Quanto o Estado deve gastar com previdência, salários, investimento? Qual a prioridade
de alocação de recursos? Como o orçamento pode contribuir para redução de desigualdades
sociais? O Estado é grande para quem é grande? O Estado é grande para quem é pequeno? O
Estado é pequeno para quem é pequeno?
Em suma, como trabalhar as distribuições de alocação de recursos, a fim de cumprir o texto
constitucional (CF, art. 3º), formando uma sociedade justa, protegendo a dignidade da pessoal
humana, erradicando a pobreza e diminuindo as desigualdades regionais.
Portanto, o fenômeno financeiro consiste na análise da finalidade principal do Estado, que é
a realização do bem comum , e a consequente necessidade de desenvolver diversas atividades,
chamadas de atividades estatais, para que esse bem geral seja alcançado. Logo, o Estado não visa
à proteção das necessidades individuais do homem, mas, sim, à satisfação das necessidades
públicas^1.
ASPECTOS
1 Leite, Harrison. Manual de Direito Financeiro – 11. Ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Juspodivm, 2022. P. 46. 2 Ibidem , p. 48 - 49.
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Meios necessários para a consecução dos desígnos públicos Prevê receitas públicas e autoriza as despesas públicas Receitas Públicas Orçamento Público Atividade financeira Busca do bem comum Meio de obtenção de receita pública através de endividamento Despesas Públicas Crédito Público Como o tema foi cobrado em concurso? (TCE/RJ – CESPE – 2021) : O direito financeiro compreende a despesa, a dívida e o orçamento públicos, mas não a receita pública, que é objeto do direito tributário. Errado!
A atividade financeira do Estado, sempre respeitando o Princípio da Legalidade, envolve
dois aspectos,:
a) Despesas que serão realizadas para a obtenção do bem comum, conforme definido na
Constituição e na legislação infraconstitucional, principalmente nas Leis Orçamentárias;
b) Receitas que serão obtidas para financiar os gastos, também disciplinadas por lei.
ELEMENTOS
A atividade financeira do Estado é formada por quatro elementos: receita pública ,
orçamento público , despesa pública e crédito público.
Vale destacar que o Sistema Financeiro Nacional não integra a atividade financeira do
Estado.
2. CONCEITO
O Direito Financeiro é o conjunto de normas (regras e princípios) que regula as formas de
obtenção dos meios materiais (receitas públicas) e a realização de despesas pelo Estado.
3. OBJETO
O Direito Financeiro possui como objeto disciplinar a atividade financeira do Estado que
envolve a captação de receitas, a realização de despesas e a criação de crédito público, sempre
em consonância com a lei (orçamentária).
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- Medidas Provisórias - em caso de relevância e urgência, será criada pelo Presidente
da República, não podem tratar de matérias reservadas à lei complementar. A CF
permite a abertura de créditos extraordinários, desde que haja relevância e urgência.
Diante disso, por muitos anos editou-se MP sobre créditos extraordinários.
Contudo, a partir do julgamento das ADI 4048 e 4049, o STF passou a prever que não se
admite a criação de medida provisória em matéria orçamentária, salvo nos casos extraordinários
em que há realmente relevância e urgência. Ademais, não pode ser usada para abrir créditos
suplementares
- Resolução do Senado Federal - são atos para disciplinar matérias, não passam por
veto do presidente da República.
c) Princípios
Trata-se de princípios orçamentários, iremos analisar abaixo.
4.2.2. Secundárias
a) Decretos
Dispõem acerca da forma que a lei será cumprida, não sendo aptos para a criação de novas
leis.
b) Jurisprudência
As decisões dos Tribunais Superiores que tratam acerca do Direito Financeiro são fontes
secundárias.
Ressalta-se que os precedentes sobre Direito Financeiro recaem sobre duas premissas,
quais sejam:
- Limitação de Recursos
- Escolhas Trágicas
Diante da limitação de recursos públicos, cabe ao agente público fazer escolhas ( trade-off )
sobre o local em que será investido os recursos, tendo em vista que as necessidades são infinitas
e os recursos finitos. É chamada de escolhas trágicas pois a decisão de investir em determinada
área irá impactar em outros setores que terão recursos diminuídos. Tal fato, visa não extrapolar o
limite preestabelecido no orçamento anual.
Indaga-se : Ao deixar de realizar determinada política pública, em razão da limitação de
recursos, cabe ao Poder Judiciário impor ao Estado sua realização? Muitos entendem que não,
tendo em vista a separação e independência dos poderes. Por outro lado, há quem defenda que a
Constituição prevê direitos que devem ser concretizados, portanto o Poder Judiciário pode fazer
com que sejam cumpridos (CF, art. 5º, §1º), a fim de que seja respeitada a aplicabilidade imediata
dos direitos fundamentais.
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Tudo isso deve ser feito dentro da ótica da reserva do possível, ou seja, deve-se realizar as
políticas públicas dentro do que é possível para o Estado, o impossível não se faz. Desta forma, as
políticas públicas priorizadas não podem deixar de lado o que já está previsto constitucionalmente.
A intangibilidade dos direitos fundamentais deve ser conciliada com o orçamento público e
suas limitações de recursos.
Ressalta-se que a jurisprudência de Direito Financeiro possui as seguintes premissas:
1ª) A Judicialização das políticas públicas
As políticas públicas são objeto de discussão judicial quando a Constituição é desrespeitada
em seus princípios e objetivos pelos parlamentares.
O Judiciário passa a atuar para corrigir certos desvios.
2ª) Escolhas trágicas e reserva do possível:
A falta de dotação orçamentária não pode ser intransponível, diante das garantias
constitucionais.
A impossibilidade deve ser objetivamente aferível.
3ª) A intangibilidade do mínimo existencial
A proteção zero às garantias constitucionais não pode ser considerada pelo Poder Judiciário.
Nesse sentido:
O Poder Judiciário pode condenar a universidade pública a adequar seus prédios às normas de acessibilidade a fim de permitir a sua utilização por pessoas com deficiência. No campo dos direitos individuais e sociais de absoluta prioridade, o juiz não deve se impressionar nem se sensibilizar com alegações de conveniência e oportunidade trazidas pelo administrador relapso. Se um direito é qualificado pelo legislador como absoluta prioridade, deixa de integrar o universo de incidência da reserva do possível, já que a sua possibilidade é obrigatoriamente, fixada pela Constituição ou pela lei. STJ. 2ª Turma. REsp 1607472-PE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 15/9/2016 (Info 592). É lícito ao Poder Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da CF, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. STF. Plenário. RE 592581/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 13/8/2015 (repercussão geral) (Info 794). A Administração Pública pode ser obrigada, por decisão do Poder Judiciário, a manter estoque mínimo de determinado medicamento utilizado no combate a certa doença grave, de modo a evitar novas interrupções no tratamento.
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Como o tema foi cobrado em concurso público? (MPE/MS – Instituto AOCP – 2022) : Lei complementar disporá sobre dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público. Correto. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. (...) § 9º Cabe à lei complementar:
Conforme já decidiu o STF, os temas mencionados no art. 163 da CF não precisam ser
tratados em uma única lei complementar, é perfeitamente possível que mais de uma lei
complementar trate de cada inciso.
Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, considerando que a regulamentação do art. 163 da CF por lei complementar pode ser feita de forma fragmentada, rejeitou a arguição de inconstitucionalidade formal da lei, em sua totalidade, ao argumento de que o projeto teria que ter disciplinado por inteiro o art. 163 da CF. (STF. ADInMC 2.238-DF, rel. Min. Ilmar Galvão, 28.9.2000.(ADI-2238).
Por outro lado, as questões pertinentes às leis orçamentárias (art. 165 da CF), são
regulamentadas por leis ordinárias. Contudo, determinadas matérias das leis orçamentárias devem
ser regulamentadas por lei complementar (art. 165, §9º, CF), a maioria das matérias estão previstas
na LRF e também no ADCT (prazos para elaboração).
II - dívida pública externa e interna , incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. VIII - sustentabilidade da dívida , especificando: a) indicadores de sua apuração; b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação; d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida. Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167 - A desta Constituição.
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Como o tema foi cobrado em concurso público? (MPE/MS – Instituto AOCP – 2022): Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias; os orçamentos anuais. Correto
Nesse sentido, o entendimento do STF:
A Constituição Federal de 1988 é expressa em seu artigo 165, §9º, inciso I, no sentido de que cabe à lei complementar de âmbito nacional dispor sobre a elaboração do plano plurianual, de modo que é incabível ao Tribunal de Contas de Estado-membro tratar da matéria por meio de ato infralegal. (ADI 4.081, rel. min. Edson Fachin, j. 25- 11 - 2015, P, DJE de 4- 12 - 2015)]
6. NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO
O Direito Financeiro rege-se pelas Leis 4.320/64 (recepcionada como lei complementar) e
LC 101/2000, bem como pelas leis orçamentárias:
a) Plano plurianual (PPA) – possui validade de 4 anos, estabelece os objetivos e metas a
longo prazo, indicando os investimentos que serão realizados;
b) Lei de diretrizes orçamentárias (LDO) – possui validade de 1 ano, estabelece
objetivos, metas e prioridades para o próximo exercício. É formada por dois anexos:
- Anexo de metas fiscais – estabelece as metas do Governo em relação à receita,
despesa, resultado, dívida pública e patrimônio;
- Anexo de riscos fiscais – estabelece os passivos contingentes do ente, ou seja,
quais são os riscos de perda de ações judiciais do ente que podem impactar nas
contas públicas.
c) Lei orçamentária anual (LOA) – possui validade de 1 ano, estabelece as receitas e
despesas para o próximo exercício.
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.
