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DIREITO ADMINISTRATIVO II
Atos administrativos, bens públicos, intervenção do estado na propriedade privada e licitação
ATOS ADMINISTRATIVOS
I. CONCEITO
1. Fato ≠ Ato
● Fato decorre de acontecimentos naturais, já ato é imputável ao homem. ● Fato que corresponde à descrição na norma legal é fato jurídico. ● Fato jurídico que produz efeitos no direito administrativo é fato administrativo. ● Se o fato não produzir efeitos jurídicos no direito administrativo ele é fato da administração.
Exemplos:
- Homem passou mal → fato.
- Homem morreu → fato jurídico.
- Funcionário público morreu → fato administrativo.
- Funcionário público passou mal e se ausentou por algumas horas → fato da administração.
2. Conceitos de Ato Administrativo
● Hely Lopes Meirelles :
“Ato administrativo é toda manifestação de vontade unilateral da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.” ● Maria Sylvia Zanella Di Pietro : “Ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com a observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle do Poder Judiciário.” ● Celso Antônio Bandeira de Mello : “A declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes, expedida em nível inferior à lei – a título de cumpri-la – sob regime de direito público e sujeita a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.”
3. Principais pontos dos conceitos
- Declaração da Administração Pública = Estado
- Unilateral (Regra Geral) (PARA HELY)
- Regime Jurídico Administrativo / Direito Público
- Produz Efeitos Jurídicos Imediatos (PARA DI PIETRO)
- Podem ser praticados por particulares
- Passível de Controle Judicial
- Sujeita-se à lei
QUESTÃO OAB
FGV 2010 – Em relação ao conceito de ato administrativo, analise as alternativas a seguir:
I. Ato administrativo é uma manifestação unilateral de vontade da administração pública.
II. Ato administrativo é um ajuste entre a administração pública e um particular para consecução de objetivos de interesse público.
III. Ato administrativo é uma realização material da administração pública em cumprimento de alguma decisão administrativa.
Assinale:
(A) Se somente a afirmativa I estiver correta. (B) Se somente a afirmativa II estiver correta. (C) Se somente a afirmativa III estiver correta. (D) Se somente as afirmativas I e II estiverem corretas. (E) Se somente as afirmativas II e III estiverem corretas.
GABARITO: A
2. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
NEM TODO ATO PRATICADO PELA ADMINISTRAÇÃO É ATO ADMINISTRATIVO.
Diante disso, têm-se os “Atos da Administração”:
● a) Atos de direito privado: (compra e venda, locação). ● b) Atos materiais: (realização de um serviço público). ● c) Atos políticos: (vontade política, exemplo: sanção presidencial a um projeto de lei).
2.1 Função Administrativa
Critério Subjetivo / Orgânico / Formal
Inclui todos os atos da administração e exclui dos outros poderes.
● (e) Ordens de Serviço – Comunicação Superior > Subordinado. ● (f) Provimentos – Uniformização de serviços internos (de corregedorias ou tribunais). ● (g) Ofícios – Comunicação formal entre agentes públicos. ● (h) Despachos – Decisões administrativas em procedimentos.
3) Atos Negociais
Declaração de vontade do poder público, que coincide com os interesses do particular (preenchimento de requisitos legais).
● (a) Licença – Ato declaratório, por manifestação unilateral de vontade, uma vez preenchidos os requisitos legais. É um ato vinculado, ou seja, a Administração não avalia conveniência e oportunidade. ○ Exemplo: Licença de importação de um Tesla. ● (b) Permissão – Ato discricionário e precário, faculta ao particular (se preencher os requisitos) a prestação de um serviço ou uso de bem público de interesse coletivo. É unilateral. Sendo discricionário, a Administração sempre avaliará a conveniência e a oportunidade (Art. 175 CF/1988). ○ Deve ter licitação, salvo se forem simples e breves. ○ Exemplo: Barraca de HotDog da prefeitura. ● (c) Autorização – Ato unilateral, discricionário, constitutivo e precário. A Administração concede ao particular o direito de prestar certos serviços ou utilizar determinados bens. ○ Exemplo: Autorização para fechar uma rua por uma noite (exemplo: Choppada Pátio dos Leões). ● (d) Aprovação – Dá legitimidade, pela conveniência e oportunidade, para a prática de certo ato jurídico. ○ A priori: Antes do ato (Exemplo: Manifestação do Senado antes de algumas nomeações). ○ A posteriori: Depois do ato (Exemplo: Congresso se manifesta após a decretação do Estado de Defesa).
● (e) Homologação – Ato unilateral e vinculado, ou seja, depende da concordância de outro
ato e só pode ocorrer a posteriori.
○ Exemplo: Homologação de concurso público.
● (f) Admissão – Ato negocial e vinculado, reconhece ao particular o direito de desfrutar de
serviço público.
○ Exemplo: Admissão em Creche.
● (g) Visto – Autoridade competente atesta a legitimidade formal, sem juízo de conteúdo.
● (h) Dispensa – O particular é liberado de uma obrigação.
○ Exemplo: Serviço Militar.
● (i) Renúncia – Extingue, de maneira unilateral, um direito próprio, desde que autorizado
por lei.
○ Exemplo: Crédito tributário de pequeno valor.
● (j) Protocolo administrativo – Acerto entre a administração e o particular sobre atos
jurídicos.
Mnemônico: HAV PARDAL
Esse acrônimo facilita a memorização dos principais atos negociais administrativos:
● H – Homologação ● A – Autorização ● V – Visto ● P – Permissão ● A – Admissão ● R – Renúncia ● D – Dispensa ● A – Aprovação ● L – Licença
4) Atos Enunciativos
A Administração apenas opina, certifica ou atesta um fato.
● (a) Certidão – Atos ou fatos constantes. ○ Exemplo: Certidão de Nascimento ( caráter permanente ou definitivo ). ● (b) Atestado – Comprovações de fatos ( caráter transitório e passível de modificação ). ● (c) Parecer – Opiniões técnicas dadas por órgãos ou agentes competentes. ● (d) Apostilas – A Administração reconhece um direito e esse direito é averbado.
5) Atos Punitivos ou Sancionatórios
Atos que contêm sanções aplicadas a agentes públicos e particulares, divididos em duas categorias:
● (a) Sanção Interna: Administração vs. Funcionário Público ○ Exemplos: Demissão, advertência, suspensão. ● (b) Sanção Externa: Administração vs. Cidadão ○ Exemplos: Multa, interdição de atividades.
(Era pra ser uma tabela)
CONCESSÃO PERMISSÃO AUTORIZAÇÃO
Lei 8.987/
Art. 40: A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogação unilateral do contrato pelo poder concedente.
Celso Antônio Bandeira de Mello: "É unilateral, pois é precário."
4. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4.1 Quanto à formação
ATO SIMPLES ATO COMPOSTO ATO COMPLEXO
Uma única manifestação de vontade torna o ato perfeito e acabado.
Mais de uma manifestação de vontade é necessária – do mesmo órgão / agentes hierarquicamente diferentes.
Mais de uma manifestação de vontade é necessária – de órgãos diferentes / agentes hierarquicamente iguais.
Podem ser singulares (decisão de uma autoridade) ou colegiais (decisão de comissão ou conselho).
Vontade principal (ato principal) e vontade acessória que ratifica (ato acessório) – a 2ª vontade é sempre acessória.
Exemplo Singular: Tirar CNH / Exemplo Colegiado: TIT
Exemplo: Visto e Homologação
Exemplo: Nomeação de Ministro do STF
4.2 Quanto aos destinatários
GERAIS OU NORMATIVOS INDIVIDUAIS OU ESPECIAIS
Aplicáveis a um número indeterminado de pessoas – São abstratos, impessoais e abrangem todas as pessoas que se encontram na situação descrita.
Possuem sujeitos específicos, determinados, certos e individualizados.
Exemplo: Limite de Velocidade 50 km/h. Exemplo: Demissão de Servidora Pública.
Não podem ser impugnados por recursos administrativos (ao contrário dos individuais).
Divisão: Singulares e Plúrimos.
Exemplo Singular: Nomeação de Servidora.
Exemplo Plúrimo: Classificação dos aprovados em Concurso Público.
OBS.: Maria Sylvia Zanella Di Pietro não considera atos gerais como Atos Administrativos, mas sim Atos da Administração (pois não produzem efeito jurídico).
4.3 Quanto ao alcance dos atos
INTERNO EXTERNO
Produzem efeitos dentro da Administração Pública – Destinados ao funcionalismo público – Não precisam de divulgação oficial.
Produzem efeito fora da Administração Pública – Divulgação oficial é necessária.
AMPLIATIVOS RESTRITIVOS
Aumentam a esfera de ação jurídica do destinatário.
Diminuem a esfera de ação jurídica do destinatário.
Exemplo: Concessões; permissões; autorizações etc.
Exemplo: Sanções; proibições etc.
II. ATRIBUTOS
II.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE (TODOS OS ATOS)
Presunção até que se prove o contrário.
● Legitimidade: Conformidade do ato com a lei (Exemplo: O limite de 50 km/h foi
estabelecido). ● Veracidade: Presume-se verdadeiros os fatos narrados pela Administração. ○ Exemplo: "X" tomou a multa, logo ele passou de 50 km/h. ○ Passível de inversão de ônus.
Por quê? A soberania estatal traz a presunção de validade de todos os atos administrativos. Caso contrário, toda a atividade administrativa seria diretamente questionada e, na prática, inexequível.
A presunção é ABSOLUTA? ❌ Não, é RELATIVA, pois pode ser afastada mediante prova contrária.
Efeitos da presunção de veracidade:
- Enquanto não decretada a nulidade (pela própria Administração ou pelo Judiciário), o ato produzirá efeitos como se válido fosse. ○ Exceção: Salvo ato manifestamente ilegal.
- A nulidade só pode ser decretada pelo Judiciário, mediante pedido da pessoa interessada (não pode ser declarada de ofício).
- Inversão do ônus da prova:
○ A presunção de legitimidade não pode ser afastada automaticamente, pois o confronto ocorre entre o ato e a lei. ○ OBS.: Apesar disso, Di Pietro fala em inversão do ônus de agir, pois a parte interessada deve provar ao Judiciário a alegação de ilegalidade do ato.
Obs.:
● Invalidez é uma subespécie de nulidade e anulabilidade (ambos são inválidos).
Súmulas do STF sobre anulação de atos administrativos
Súmula 346 STF: "A Administração Pública pode anular seus próprios atos."
Súmula 473 STF: "A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial."
II.2 AUTOEXECUTORIEDADE (NÃO PRESENTE EM TODOS OS ATOS)
O ato administrativo pode ser posto em execução pela própria Administração Pública, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
● Nem todos os atos são autoexecutorórios. ● Deve ser previsto em lei. ● Medida urgente.
Mecanismos Coercitivos
1. (a) Exigibilidade
○ Não é um meio de executoriedade.
○ Meios indiretos de coerção (exemplo: multa ou negar entrega de documentos). ○ A coerção por si só não garante obediência. A Administração pune, mas não desfaz a ilegalidade (será preciso acionar o Judiciário). ○ Exemplo: Dívida tributária → induzir.
- (b) Executoriedade ○ Meios diretos de coerção (exemplo: força física para dispersar passeata tumultuosa). ○ Pune e desfaz a ilegalidade.
● I – Imperatividade
III. ELEMENTOS / REQUISITOS
Art. 2º da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular):
São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior nos seguintes casos:
● (a) Incompetência ● (b) Vício de Forma ● (c) Ilegalidade do Objeto ● (d) Inexistência dos Motivos ● (e) Desvio de Finalidade
Conclusão: Se qualquer um desses vícios estiver presente, o ato apresentará vício de legalidade.
Assim, os elementos / requisitos de um ato administrativo são: ✔ Competência ✔ Forma ✔ Objeto ✔ Motivo ✔ Finalidade
III.1 COMPETÊNCIA / SUJEITO
🔴 QUEM
Art. 2º, Parágrafo único, alínea (a) da Lei 4.717/65: “A incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou.”
Definição
✅ Competência é a atribuição dada por lei a um sujeito para praticar determinado ato. ✅ O sujeito precisa ter competência para exercer sua função. ✅ Baseia-se na divisão do serviço público entre órgãos estatais.
Quem tem competência?
📌 Pessoas Públicas Políticas → União, Estados, Municípios e Distrito Federal. 📌 Órgãos Públicos → Ministérios, secretarias, autarquias etc. 📌 Agentes Públicos → Pessoas físicas que atuam dentro dos órgãos.
📌 Pessoas Jurídicas Públicas → Competência definida pela Constituição Federal de 1988. 📌 Órgãos e Servidores → Competência definida por leis específicas.
Conceito de DI PIETRO:
📌 "Conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo."
✅ Cada cargo possui competências específicas determinadas por lei.
Órgãos e Competência
📌 Exemplo: Emenda Constitucional nº 32, de 2001 ✔ Estabelece a competência do Presidente da República para dispor, por decreto, sobre a organização e funcionamento da administração federal.
Tipos de Órgãos
✅ Tipo 1:
● Possuem individualidade jurídica. ● Competência definida por normas jurídicas. ● Criação e supressão apenas por lei.
✅ Tipo 2:
● Não possuem individualidade jurídica. ● Competência definida por normas administrativas internas. ● Criação e supressão livremente pela Administração.
Importante
⚠ Incompetência como vício no ato administrativo ocorre quando há infração às competências definidas em lei.
III.1.1 CARACTERÍSTICAS DAS COMPETÊNCIAS (Lei 9.784/99)
1 ⃣ Decorre de lei EXPRESSA ( não é presumida )
1 ⃣ Matéria : As competências são divididas entre Ministérios e Secretarias, garantindo a melhor execução das funções. Exemplos incluem a Secretaria da Saúde e hospitais, que podem decidir sobre a ativação ou desativação de uma ala de COVID.
2 ⃣ Grau Hierárquico : A complexidade do ato administrativo define se a competência é da Prefeitura, do Governo Estadual ou de um Decreto Municipal. Exemplo: Regulamentação do uso de máscaras.
3 ⃣ Território : A competência pode ser atribuída conforme a localização geográfica, organizando descentralizações para eficiência administrativa. Exemplo: Subprefeituras em grandes cidades ou presídios federais em áreas afastadas.
4 ⃣ Tempo : Algumas competências são exercidas em períodos determinados, como em casos de calamidades públicas. Exemplo: Normas temporárias sobre uso de máscaras ou decretos municipais para emergências.
⚠ Resumo : A distribuição de competências é feita conforme a matéria, hierarquia, território e tempo , garantindo eficiência na Administração Pública.
Vícios de Competência na Administração Pública
Os vícios de competência ocorrem quando há violação das normas que regulam a atribuição de poderes aos agentes públicos. Entre os principais vícios estão:
1 ⃣ Violação de regra legal de competência : Ocorre quando há descumprimento do Princípio da Legalidade , que exige que toda ação administrativa esteja prevista em lei.
2 ⃣ Delegação ou avocação indevida : Quando um agente transfere ou assume atribuições que não lhe são autorizadas por lei.
3 ⃣ Impedimentos (Art. 18 da Lei 9.784/99): O servidor público é impedido de atuar em processos administrativos quando:
● Possui interesse direto ou indireto na matéria; ● Já atuou como perito, testemunha ou representante, ou tem parentesco até o terceiro grau com envolvidos; ● Está litigando judicial ou administrativamente com a parte interessada.
4 ⃣ Suspeição (Art. 20 e 21 da Lei 9.784/99): A administração deve afastar agentes com amizade íntima ou inimizade notória com as partes envolvidas.
5 ⃣ Usurpação de função pública (Art. 328 do Código Penal): Exercício indevido de função pública sem autorização legal.
6 ⃣ Abuso de Poder : Dividido em:
● Excesso de poder : Quando a autoridade ultrapassa os limites da sua competência. ● Abuso de autoridade : Utilização do cargo para finalidades ilegais ou desproporcionais.
7 ⃣ Função de Fato : Exercício irregular de função por agentes sem investidura legalmente válida.
8 ⃣ Incapacidade Civil : Impedimento por restrições legais, como interdição judicial.
⚠ Resumo : Os vícios de competência comprometem a validade dos atos administrativos e podem levar à anulação de decisões e sanções aos responsáveis.
Forma dos Atos Administrativos
🔴 Jeito
A forma é o meio pelo qual a Administração Pública manifesta sua vontade. O vício de forma ocorre quando há omissão, irregularidade ou observação incompleta das formalidades essenciais , podendo levar à nulidade do ato.
🔹 Princípios aplicáveis: ✔ Princípio da Solenidade : A regra geral é que os atos administrativos sejam escritos. ✔ Princípio do Informalismo (Art. 22 da Lei 9.784/99): O processo administrativo não exige forma específica , salvo se a lei determinar.
📌 Tipos de Forma nos Atos Administrativos
1 ⃣ Forma Escrita : Regra geral, sendo utilizada para garantir segurança jurídica. 2 ⃣ Forma Verbal : Ordem direta de chefia para subalterno, comum em rotinas administrativas. 3 ⃣ Forma de Sinal : Atos manifestados por sinais, como a sinalização de trânsito. 4 ⃣ Forma de Silêncio : Quando a lei atribui efeitos jurídicos à inércia da administração.
⚠ Atenção! O descumprimento da forma exigida pode gerar vício de forma , comprometendo a validade do ato.
Sentidos da Forma nos Atos Administrativos
🔹 (a) Sentido Estrito: A forma é a simples exteriorização do ato administrativo , ou seja, a maneira como ele se apresenta formalmente. Exemplo: O aumento do IPI é feito por meio de um Decreto , que é a forma específica desse tipo de ato.
🔹 (b) Sentido Amplo: A forma envolve todas as formalidades legais necessárias para a validade do ato. Isso significa que o ato administrativo é um procedimento composto por várias etapas , e a ausência de qualquer uma pode comprometer sua validade. Exemplo: O processo de licitação exige uma série de procedimentos legais, e o descumprimento deles pode invalidar o ato.
📝 Exemplos de Forma Específica
📌 Exemplo: Um prefeito que concede um benefício a um servidor sem respaldo legal pratica um ato com objeto ilegal.
🔹 Conceito
O ato administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico e, portanto, sempre produzirá efeitos jurídicos. O efeito jurídico gerado por um ato é o seu objeto (ou conteúdo).
📌 Identificação do Objeto do Ato Administrativo
Para identificar o objeto de um ato administrativo, basta observar o que ele enuncia, prescreve ou dispõe.
📌 Exemplo:
● Ato: Admissão de servidor público ● Objeto: Autorizar alguém a ingressar no serviço público
🔹 Requisitos do Objeto
O objeto de um ato administrativo deve ser: ✅ Lícito – Não pode contrariar a lei ✅ Possível – Deve ser viável juridicamente ✅ Certo – Precisa ter um efeito definido ✅ Moral – Não pode ir contra os princípios da administração pública
🔹 Tipos de Objeto
O objeto pode ser natural ou acidental :
1 ⃣ Natural : O efeito jurídico decorre diretamente da natureza do ato. 2 ⃣ Acidental : O ato pode conter cláusulas acessórias que alteram o seu efeito natural , podendo incluir:
📌 Termo – Determina o momento de início ou fim do ato. 📌 Modo – Estabelece um ônus ao destinatário do ato. 📌 Encargo – Impõe uma obrigação ao beneficiário (Ex.: Permissão para uso de imóvel com a condição de construir uma escola). 📌 Condição – Subordina o efeito do ato a um evento futuro e incerto (Ex.: Medida válida somente enquanto durar a pandemia).
💡 Resumo: O objeto do ato administrativo é sempre o efeito jurídico que ele produz. Ele pode ser direto ou condicionado a termos adicionais.
📌 Vícios de Objeto no Ato Administrativo
O objeto de um ato administrativo deve ser lícito, possível, certo e moral. Quando não atende a esses requisitos, caracteriza-se um vício de objeto , tornando o ato inválido.
🚨 Tipos de Vícios de Objeto
1 ⃣ Objeto Proibido por Lei 🔹 O ato concede algo contrário à legislação. 📌 Exemplo: Permissão da prefeitura para vender drogas.
2 ⃣ Objeto Impossível 🔹 O ato tem um objetivo irrealizável. 📌 Exemplo: Nomeação para Presidente de Campinas (cargo inexistente).
3 ⃣ Objeto Imoral 🔹 O ato fere princípios éticos e morais da administração pública. 📌 Exemplo: Parecer encomendado para beneficiar terceiros.
4 ⃣ Objeto Incerto 🔹 Falta clareza quanto aos destinatários, tempo, lugar ou bem envolvido. 📌 Exemplo: Desapropriação de bem sem definição precisa.
💡 Conclusão: Quando um ato administrativo apresenta qualquer desses vícios, ele pode ser anulado, pois não atende aos requisitos legais e morais exigidos para a sua validade.
📌 MOTIVO NO ATO ADMINISTRATIVO
O motivo é a justificativa do ato administrativo, baseado em um pressuposto de fato e um pressuposto de direito.
🔴 Justificativa
🚨 Conceito Legal
📜 Art. 2º, Parágrafo Único, d) da Lei 4.717/ 📝 "A inexistência de motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido."
🔹 Pressupostos do Motivo
1 ⃣ Pressuposto de Fato 🔹 Conjunto de circunstâncias reais que levaram a Administração a agir. 📌 Exemplo: Falta de servidor por mais de 30 dias.
