Direito Administrativo: Princípios, Atos Administrativos e Processo Administrativo, Notas de aula de Direito

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GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL

FUNDAÇÃO ESCOLA DE GOVERNO DE MATO GROSSO DO SUL

ESCOLAGOV – MS

PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DE COMPETÊNCIAS DESENVOLVIMENTO

DE COMPETÊNCIAS GERAIS

DIREITO ADMINISTRATIVO CAMPO GRANDE – MS 2019

Assim como você, outras pessoas estarão frequentando os cursos oferecidos nesta Instituição. Nossa equipe estará a sua disposição para quaisquer outros esclarecimentos quanto ao funcionamento da ESCOLAGOV. Seja bem-vindo! Estamos torcendo pelo seu sucesso. 1.1. Quem pode fazer os cursos da Escola de Governo? Os cursos do catálogo da Escolagov-MS são destinados prioritariamente aos (às) servidores (as) públicos (as) estaduais, podendo, no entanto, caso a atividade esteja prevista em algum programa de parceria, ter suas vagas destinadas também aos (às) servidores (as) municipais e aos (às) federais ou a indicações da sociedade civil. 1.2. Qual é o custo dos cursos do Catálogo da ESCOLAGOV-MS para os (as) servidores (as)? Os cursos geralmente são gratuitos, tanto para servidores (as) efetivos (as) e comissionados (as), podendo, no entanto, ocorrer algum tipo de cobrança caso se verifique a necessidade de complementação de seus custos devido à insuficiência orçamentária. 1.3. Qual é a carga horária dos cursos? A carga horária dos cursos será de acordo com a área (turmas abertas) e a demanda das instituições (turmas fechadas). Os (As) instrutores (as) convocados (as) serão comunicados (as) com antecedência para adequar a carga horária de acordo com a demanda. 1.4. Onde encontrar informações sobre a programação de cursos e inscrições? No site da Escola de Governo www.escolagov.ms.gov.br clique no banner Cursos Escolagov , ao abrir a nova janela aparecerá uma lista com os cursos e respectivas turmas disponíveis. Para ter acesso as informações e inscrição crie um cadastro, caso ainda não possua, preencha com as informações de identificação e dados funcionais, então faça a inscrição no curso pretendido com a devida justificativa. 1.5. Quais são as regras para a participação nos cursos? Para a participação nos cursos, devem ser observadas as seguintes regras:

• A frequência mínima exigida para certificação é de 75% da carga horária total dos cursos.
• Somente as faltas nas disciplinas transversais podem ser justificadas e o (a) servidor (a) será orientado (a) para fazer a disciplina em outro curso. O cumprimento da carga horária destinada aos temas transversais é obrigatório para a certificação.
• Caso o (a) servidor (a) já tenha participado de alguma disciplina transversal, deverá informar a coordenação do curso, por escrito, quando e em qual curso cumpriu a carga horária.
• Em caso de desistência do curso, o (a) servidor (a) deverá imprimir o Formulário de Justificativa da Desistência , encontrado no site www.escolagov.ms.gov.br , preenchê-lo, solicitar a assinatura da chefia imediata e entregar na Fundação Escola de Governo. Sem esse procedimento o (a) servidor (a) só será selecionado quando houver vagas não preenchidas.
• Em caso de desistência em até 03 (três dias) antes do início do curso, o (a) servidor(a) NÃO precisa apresentar uma justificativa formal, MAS deverá entrar em contato com a coordenação

do curso para informar a desistência. Caso não faça a comunicação, incidirá as penalidades de desistente sem justificativa.

• O certificado será expedido em até 30 dias após a conclusão do curso e o (a) servidor (a) poderá retirá-lo na sede da ESCOLAGOV-MS.
• A avaliação da aprendizagem será processual e definida pelo(a) instrutor (a) no plano de curso. Em alguns cursos o aproveitamento dos (as) participantes será avaliado mediante uma média final.
• Os dirigentes dos órgãos públicos serão informados a respeito do aproveitamento que seus respectivos servidores obtiverem nos cursos. 1.6. Como obter o material didático (apostilas, livros, textos) utilizados nos cursos? As apostilas e textos ficam disponibilizados no site www.escolagov.ms.gov.br, acessando o link “Download”, “Apostilas” para os (as) servidores (as) matriculados (as) nos cursos. Os (As) mesmos (as) deverão imprimir o seu material e encaderná-los se achar necessário. Em alguns casos, o instrutor poderá indicar o material didático que deverá ser adquirido pelo aluno. Outra maneira de obter o material é pelo seu cadastro no site www.escolagov.ms.gov.br acessando o banner Cursos Escolagov , faça o login com o seu CPF e senha, na guia cursos Cursos, acesse o link Visualizar Matrícula, onde encontrará o link para baixar o material do curso.

INDÍCE

• INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO .............................................
• CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
• OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO...........................................................................
• CARACTERÍSTICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO.........................................................
• FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO.........................................................................
• FUNÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO........................................................................
  • ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................... INTRODUÇÃO AO ESTUDO DOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A
• PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO....................................
• ATOS ADMINISTRATIVOS...............................................................................................
• DESFAZIMENTO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.............................................................
• BIBLIOGRAFIA UTILIZADA..............................................................................................
  • ANEXOS..........................................................................................................................

DIREITO ADMINISTRATIVO

**1. Introdução ao estudo do Direito Administrativo

2. Conceito de Direito Administrativo** Para Hely Lopes Meirelles^1 , o direito administrativo consiste no “ conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado ”. Já para Celso Antônio Bandeira de Mello^2 é o “ ramo do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem ”. Por fim, nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro^3 , direito (^1) ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19ª ed. São Paulo: Método, 2011, p. 3. (^2) Op. Cit, p. 3. (^3) Op. Cit, p. 3. EXTERNO DIREITO PÚBLICO DIREITO PRIVADO Interesses predominantemente individuais. Regras jurídicas horizontais. DIREITO INTERNO Interesses estatais e sociais. Regras jurídicas verticais. Relação entre Estados soberanos e as atividades individuais no plano internacional D. Internacional D. Constitucional D. Administrativo D. Tributário D. Processual (civil, penal e do trabalho) D. Penal D. Eleitoral D. Militar D. Civil D. Empresarial D. Trabalho* há divergências

PARA APROFUNDAR OS ESTUDOS (Extraído do endereço eletrônico: https://jus.com.br/artigos/44914/o-surgimentodo- direito-administrativo-e-o-seu-objeto-de-estudo. Acessado em 20/03/2018. Segundo Diogenes Gasparini (2008 apud MAZZA, 2013, p. 33), podem ser mencionadas seis correntes principais dedicadas a apresentar um critério unitário para a conceituação do Direito Administrativo e a consequente definição de seu objeto: 1) corrente legalista : considera que o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da legislação administrativa existente no país. Tal critério é reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da doutrina na identificação dos princípios básicos informadores do ramo; 2) critério do Poder Executivo : consiste em identificar o Direito Administrativo como o complexo de leis disciplinadoras da atuação do Poder Executivo. Esse critério é inaceitável, porque ignora que a função administrativa também pode ser exercida fora do âmbito do Poder Executivo, como ocorre nas tarefas administrativas desempenhadas pelo Legislativo e pelo Judiciário (função atípica) e também cometidas a particulares por delegação estatal (por exemplo, concessionários e permissionários de serviço público); 3) critério das relações jurídicas : com base nesse critério, pretende-se definir o Direito Administrativo como a disciplina das relações jurídicas entre a Administração Pública e o particular. A insuficiência do critério é clara, pois todos os ramos do Direito Público possuem relações semelhantes e, além disso, muitas atuações administrativas não se enquadram no padrão convencional de um vínculo interpessoal, como é o caso da expedição de atos normativos e da gestão de bens públicos; 4) critério do serviço público : muito utilizado entre autores franceses na metade do século passado, tal critério considera que o Direito Administrativo tem como objeto a disciplina jurídica dos serviços públicos. O critério mostra-se, atualmente, insuficiente na medida em que a Administração Pública moderna desempenha muitas atividades que não podem ser consideradas prestação de serviço público, como é o caso do poder de polícia e das atuações de fomento (incentivo a determinados setores sociais); 5) critério teleológico ou finalístico : considera que o Direito Administrativo deve ser conceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcançar seus fins. Essa concepção é inconclusiva em razão da dificuldade em definir quais são os fins do Estado; 6) critério negativista : diante da complexa tarefa de identificar o objeto próprio do Direito Administrativo, alguns autores chegaram a sustentar que o ramo somente poderia ser conceituado por exclusão, isto é, seriam pertinentes ao Direito Administrativo as questões não pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro ramo jurídico. Tal modo de analisar o problema é insatisfatório por utilizar um critério negativo (cientificamente frágil) para estabelecer a conceituação (grifos nossos).

4. Características do Direito Administrativo - Tem origem no direito francês;

• Seu objeto de estudo é o estatuto dos órgãos públicos administrativos do Estado, incluindo toda a sua estruturação, atividades e serviços públicos;
• Direito não codificado.
• Seu estudo abrange principalmente os poderes da administração pública, bem como o controle e legalidade dos atos administrativos. 5. Fontes do Direito Administrativo *Lei : principal fonte, em razão da rigidez ao princípio da legalidade no âmbito do direito administrativo: na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. Entende-se por lei, além da Constituição Federal, as leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias e atos normativos infralegais expedidos pela administração pública, nos termos e limites das leis. *Jurisprudência : conjunto de decisões acerca da interpretação das leis feita pelos tribunais. PARA APROFUNDAR OS ESTUDOS FONTES Formais Materiais Fatos sociais Secundárias Inorganizadas Indiretas Primárias Organizadas Diretas Lei em sentido amplo Princípios Gerais do Direito Costumes Doutrina Jurisprudência

• Praeter legem : costumes não abrangidos pela lei, mas que completam o sistema legislativo; utilizados em casos de lacunas. Exemplo: artigo 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro: “ Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito ”.
• Secundum legem : costumes contemplados na lei. Contra legem : costumes opostos à lei. Não admitido no direito administrativo brasileiro. *Princípios Gerais do Direito : conjunto de regras que orientam todo o direito. 6. Função do Direito Administrativo O Direito administrativo apresenta dupla função: a primeira no sentido de legitimar a intervenção da autoridade pública, de modo a sobrepor o interesse coletivo em detrimento do particular, e a segunda no sentido de proteger a esfera jurídica dos particulares limitando juridicamente eventuais abusos do poder público. É um sistema de equilíbrio^7. 7. Introdução ao estudo dos Princípios que regem a atuação da administração pública: Princípios doutrinários e legais Princípios são mandamentos e não apenas recomendações. Devem ser observados por toda a Administração Pública bem como pelos particulares que celebrarem relação jurídica com a Administração Pública. Considerando ausência de código específico para o direito administrativo, os princípios que o regem estão elencados na Constituição Federal (princípios constitucionais explícitos), na Lei n. 9.784/99 (princípios legais da Administração Pública) e na doutrina (princípios doutrinários). (^7) Conceito extraído do endereço eletrônico: https://escola.mmo.co.mz/funcao-do- direitoadministrativo/#ixzz5CUTaKaPj.

*Princípio da indisponibilidade do interesse público : Conceito de interesse público: conforme ensinamentos de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, interesse público é “ todo patrimônio público e todos os direitos e interesses, imediatos ou mediatos, do povo em geral, único titular da coisa pública ”^8. Exemplos de aplicabilidade: a Administração não pode renunciar ao recebimento de receitas devidas ao Estado; somente lei pode dispensar a exigência; a Administração não pode alienar bem público enquanto estiver afetado a uma destinação pública específica e, ainda que desafetado, há vários requisitos e procedimentos a serem observados para a alienação. *Princípio da tutela administrativa : Também conhecido como controle ou supervisão ministerial, onde se assegura à Administração Pública Direta o poder de fiscalizar e controlar os atos da Administração Pública Indireta. Não há hierarquia, mas sim vinculação administrativa. Ainda que o ato administrativo ilegal não seja observado na tutela administrativa, o Poder Judiciário pode anular o ato, quando provocado. (^8) Op. Cit., p. 186. PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS Indisponibilidade do interesse público Tutela Administrativa Autotutela Administrativa Bens e interesses públicos são indi sponíveis, sendo a Administração mera gestora. A própria Administração anula ou revoga seus atos. Controle e fiscalização feita pela Adm. Púb. Direta sobre a Adm. Púb. Indireta. Importante : P PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO PRINCÍPIO DA SUPERMACIA DO

X INTERESSE PÚBLICO

ESTÁ PRESENTE EM TODA E QUALQUER ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTÁ PRESENTE NOS ATOS DE IMPÉRIO DO PODER PÚBLICO

e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. *Princípio da finalidade : Dever da Administração em praticar o ato com vistas à realização da finalidade perseguida em lei *Princípio da motivação : A Administração Pública tem por obrigação justificar o motivo de seus atos previamente ou concomitantemente com a expedição do ato. Resumidamente é uma explicação dos motivos. Diverge da fundamentação, que consiste na mera indicação da norma legal que embasou o ato. *Princípio da razoabilidade : A Administração Pública, no exercício de atos discricionários, deve atuar de forma racional, sensata e coerente. *Princípio da proporcionalidade : A Administração Pública só poderá ter sua competência PRINCÍPIOS LEGAIS DA AMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 2 º DA LEI 9.784/ 99 *Rol não taxativo Finalidade Contraditório Ampla Defesa Proporcionalidade Razoabilidade Motivação Interesse Público Segurança Jurídica Equilíbrio Bom senso Limitam a atuação de discricionariedade do agente público Fundamentos de fato e de direito que embasam a prática do ato. Estabilidade Garantia ao administrado de utilizar todos os meios de provas admitidos para sua defesa Garantia ao administrado de ser ouvido, utilizando os meios de defesa admitidos em direito Prevalência do interesse púbico, observadas as limitações legais Realização da finalidade perseguida em lei.

validamente exercida se tiver extensão e intensidade proporcionais para o cumprimento da finalidade do interesse público a que estiverem atreladas. *Princípios do contraditório e da ampla defesa : São aplicáveis a qualquer tipo de processo que envolva situações de conflito ou de sanção do Estado contra as pessoas físicas ou jurídicas. A ampla defesa se encontra fundamentada no rol dos direitos e garantias fundamentais do art. 5º, inciso LV da Constituição Federal: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo , e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes ;” A ampla defesa no processo administrativo é um instrumento de equilíbrio, visto que para a aplicação da sanção administrativa é necessário que se assegure o contraditório e a ampla defesa. Entende-se, dentre outras garantias, as de: a) ser citado ou intimado de todos os atos processuais que lhe digam respeito; b) contrapor-se às pretensões contrárias; c) ser julgado pela autoridade competente; d) produzir provas lícitas e legítimas (excluídas as ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias mediante decisão fundamentada, conforme artigo 38, § 2° da lei 9.784/1999); e) impugnar provas irregulares; f) recorrer de decisões desfavoráveis; g) obter cópias reprográficas de dados e documentos; h) obter certidões, ressalvados os documentos de terceiros protegidos por sigilo; dentre outras. PARA APROFUNDAR OS ESTUDOS Defesa Técnica no processo administrativo: A lei 9.784/99 em seu artigo 3º, IV, traz a obrigatoriedade de assistência de advogado, em processo administrativo disciplinar, bem como a Súmula 343 do STJ trazia também este entendimento. Contudo, o assunto encontra-se pacificado com a edição da súmula vinculante n° 5 do STF: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”.

âmbito da Administração Pública há dois efeitos relacionados à segurança jurídica, quais sejam: a vedação da aplicação retroativa de novas interpretações de dispositivos legais e a decadência. Com relação a novas interpretações, o artigo 2.º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei n.º 9.784/99, assim dispõe: “Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII – interpretação de norma administrativa de forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”. A segurança jurídica se justifica pelo fato de serem comuns, na esfera administrativa, reiteradas mudanças de interpretação de determinadas normas legais, afetando situações já reconhecidas e consolidadas, contudo, tais mudanças geram insegurança jurídica pois os administrados não sabem se seu patrimônio e seus direitos estão protegidos. Daí, portanto, decorre a necessidade da aplicação do princípio da segurança jurídica, revestido, neste caso, da vedação da aplicação retroativa de nova interpretação. O outro efeito é o da decadência. A lei n.º 9.784/99, em seu artigo 54, estabelece que “ decai em cinco anos o direito de a Administração Pública anular seus atos ilegais, contados da data em que foram praticados, salvo se comprovada a má-fé do beneficiário ”. Disposição semelhante está na Lei n.º 8.213/91, em seu artigo 103-A: “Art. 103 - A. O direito da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Assim, estando o servidor de boa-fé, o princípio da segurança jurídica promove a incorporação definitiva da vantagem ao patrimônio do beneficiário, proibindo a retirada do benefício. Se ainda assim houver anulação do ato por parte da Administração, o administrado pode acionar o Poder Judiciário para pleitear um direito adquirido. *Princípio do interesse público : Ensina Márcio Fernando Elias Rosa^10 que: “No confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo. Tal não significa o esquecimento do interesse e direito do particular, mas garante a prevalência do interesse público, no qual se concentra o interesse da coletividade, como ocorre nas hipóteses em que a Administração reconhece de utilidade pública um bem imóvel e declara a sua expropriação. O direito de propriedade deferido (^10) Extraído do endereço eletrônico: https://www.passeidireto.com/arquivo/3608723/material2/

constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade”. E ainda complementa que: “ o Poder Público não está desobrigado de respeitar os direitos individuais – muito ao contrário, tampouco pode, como visto, deixar de atender ao comando da lei (princípio da legalidade)^11 ”.

8. Princípios constitucionais do Direito Administrativo: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência Dispõe o artigo 37 da Constituição Federal de 1988: “Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte (...)”. L egalidade I mpessoalidade M oralidade Regra mnemônica de Alexandre Mazza. P ublicidade E ficiência *Princípio da Legalidade : Princípio que precede aos demais e, apesar de não haver hierarquia entre os princípios, a Administração Pública deve interpretar os demais sob a luz da legalidade. Resumidamente a Administração Pública só pode fazer o que a lei expressamente autoriza. Para Hely Lopes Meirelles: “A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput ), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (...) Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa „pode fazer assim‟; para o administrador público significa „deve fazer assim‟.^12 (^11) Extraído do endereço eletrônico: https://www.passeidireto.com/arquivo/3608723/material2/3.