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Descentralização e participação social: o novo
desenho das políticas sociais
Solange Maria Teixeira Universidade Federal do Piauí (UFPI)
Descentralização e participação social: o novo desenho das políticas sociais Resumo : Este texto aponta elementos para uma problematização da democracia direta, materializada em processos de descentralização e de participação da sociedade civil nos espaços de deliberações das políticas públicas, em um contexto de reformas das políticas sociais, iniciadas na década de 1990. Toma como objeto de análise a Política Nacional do Idoso e as experiências dos conselhos de direito da pessoa idosa. Conclui-se que, apesar dos espaços de participação serem contraditórios e os sentidos de participação dos diferentes sujeitos estarem em confronto, a correlação de forças, favorável às forças conservadoras, redireciona as políticas sociais, imprimindo-lhes nova racionalidade e nova legitimidade, que distribuem responsabilidades para a sociedade civil. Essas mudanças reforçam a cultura privacionista no enfrentamento das refrações da questão social e transmutam a participação popular em consentimento e legitimação da ordem. Palavras-chave : democracia direta, participação social, descentralização, Política Nacional do Idoso.
Decentralization and Social Participation: the New Design of Social Policies Abstract : This text indicates essential elements needed for an analysis of direct democracy, materialized in processes of decentralization and civil society participation in spaces for deliberating public policies, in a context of reform of these policies in the 1990’s. It analyzes the national Policy for the Elderly and the experiences of elderly rights councils. It concludes that despite the fact that spaces for participation are contradictory and the orientations of participation of the various subjects are in conflict, the correlation of forces favorable to conservative forces, redirect social policies, giving them a new rationality and new legitimacy that distribute responsibilities to civil society. These changes reinforce a culture of privation in light of the clashes of the refractions of the social issue and transmute popular participation into consent and legitimization of the given order. Key words : direct democracy, social participation, decentralization, National Policy for the Elderly.
Recebido em 03.04.2007. Aprovado em 15.06.2007.
PESQUISA TEÓRICA
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Introdução
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1999) instaura elementos democráticos na gestão das polí- ticas públicas, que sugerem um novo desenho das políticas sociais no Brasil, fundamentados nos princí- pios da descentralização, municipalização e partici- pação da sociedade civil em todo o processo. Esta- belece que as políticas sociais sejam desenvolvidas de modo democrático, em que a sociedade, via ór- gãos representativos, participe dos espaços de deli- berações das diretrizes das políticas, do planejamen- to, da execução, do controle e da supervisão dos pla- nos, programas e projetos. Como destaca Paulo Netto (1999, p. 77), a Cons- tituição de 1988 impôs, ainda que tardiamente, o “pacto de classes”, garantindo direitos e proteção social pú- blica aos trabalhadores, que, mesmo “sem ferir a or- dem burguesa [...], ela assentou os fundamentos a partir dos quais a dinâmica capitalista poderia ser direcionada de modo a reduzir, a níveis toleráveis, o que os próprios segmentos das classes dominantes então denominavam ‘dívida social’”. O desenho das políticas sociais apontava, então, em direção à modi- ficação do modelo de proteção social brasileiro, tais como: as tendências à universalização, ao redistributivismo, à inovação na estrutura administra- tiva – como a descentralização política, a participa- ção social – e a responsabilização pública, via fundos públicos, pela proteção social. A trajetória dos anos 1990, todavia, não seguiu o ideário da Constituição, instaurando uma conjuntura de reformas, antes mesmo da implementação dos princípios constitucionais – uma reestruturação con- servadora que inviabilizou suas tendências progres- sistas. Como destaca Vianna (2002), apesar de man- ter o conceito de seguridade social, medidas são to- madas que inviabilizam a clareza de suas proposi- ções e sua efetivação prática. Num contexto em que o endurecimento das pressões dos credores exter- nos, a disputa por recursos escassos, a desmobilização da sociedade e uma série de outros fatores enfra- queceram a coalização de apoio àquele ideário, mo- dificações foram feitas separando as áreas e políti- cas da seguridade, além de modificações na admi- nistração, no financiamento, e inúmeras reformas na previdência social. Essas reformas são condizentes com as medidas de ajuste estrutural, impostas pelos mecanismos fi- nanceiros internacionais que desencadearam mudan- ças mediante políticas liberalizantes, privatizantes e de mercado, condição de inserção do país na nova ordem mundial globalizada, atingindo as políticas pú- blicas de corte social, através das noções de redução de déficits públicos e de reforma do Estado. São reformas representativas de uma nova for- ma de enfrentamento da questão social pelo capital e
Estado, que têm reforçado a cultura privacionista no trato de suas refrações, expressa na assunção das responsabilidades para a sociedade civil ou na co- responsabilidade (não apenas do setor mercantil, mas também do não-mercantil), de modo a diminuir a de- manda social do Estado. É uma forma de transmutar problemas sociais em assunto privado, de responsa- bilidade da família, comunidade, organizações não- governamentais, redirecionando a participação popu- lar sugerida pela Constituição ao processo de implementação das políticas, inclusive com trabalho voluntário, recursos e infra-estrutura da sociedade civil, ou seja, em cooperativismo, em solidariedade entre sujeitos antagônicos. Essas ‘novas’ formas de trato da questão social fazem parte das estratégias de redução do Estado como gestor e administrador da proteção social aos trabalhadores, do desmonte dos direitos sociais con- quistados, sob a retórica de ampliação da participa- ção da sociedade civil, da solidariedade indiferenciada, do cooperativismo de todos perante as crises e a agudização da questão social, bases da recomposi- ção da hegemonia das classes dominantes nas novas relações de produção e reprodução social. A referida hegemonia da classe dominante ou a recomposição de suas bases nasce na produção, na empresa capitalista, como condição ideológica neces- sária à reestruturação dos processos produtivos das relações de trabalho, mediante mecanismos de cap- tura da subjetividade materializada nas estratégias de participação e cooperativismos do trabalhador. No âmbito da reprodução social (dimensão político-ideo- lógica da reestruturação), atinge o modo de fazer po- lítica e se consubstancia nas estratégias de ‘partici- pação solidária’ da sociedade civil, que tem reatualizado estratégias históricas de respostas às mazelas sociais, como a filantropia, o trabalho volun- tário, o cooperativismo, dentre outras. Essa ‘partici- pação solidária’ das organizações da sociedade civil, que se auto-intitulam públicas, porém não-estatais, parte da ‘esfera pública’, é resultante das novas simbioses entre ‘público’ e ‘privado’, da penetração do ‘privado’ no espaço ‘público’, e do referido cooperativismo entre sujeitos antagônicos frente às questões sociais. Assim, institui-se um ‘novo’ modo de fazer política social “pelo qual se imputa a lógica do público não- estatal na cultura e nas práticas organizacionais, e es- vazia-se o caráter público, e como tal, universal, na prestação de serviços sociais e execução de políticas sociais” (GUERRA, 2005, p. 8); redireciona a noção de participação social dos movimentos democráticos da década de 1980, por descentralização política, por participação nos processos decisórios da política, por mecanismos de controle social, transformando-os em espaços de consentimento, de legitimação de decisões dos governos, de responsabilização pela proteção.
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Como destaca Oliveira (1998), os ataques dos neoliberais aos gastos sociais são uma maneira de des- truir a relação do fundo público com a estrutura de salário, correção das desigualdades e dos bolsões de pobreza. Ainda, para o autor, os neoliberais não pro- põem o desmantelamento total das funções do fundo público como antivalor, como suporte à acumulação capitalista, mas visa o repasse da reprodução social dos trabalhadores à esfera privada, sob a máscara do discurso da solidariedade direta, da cooperação, da ampliação da participação ‘cidadã’, legitimando os novos modelos de intervenção do Estado e repassan- do para a sociedade civil – completamente destituída de sua acepção materialista e classista – a responsa- bilidade pelo trato das refrações da questão social. Essa perspectiva de divisão de responsabilidades no trato da questão social, à medida que reduz a de- manda do Estado e restabelece os laços de solidarie- dade direta, têm seduzido conservadores e ‘progres- sistas’, e está relacionada ao mix público/privado, com a participação da sociedade civil (incluindo o merca- do) na provisão de bens e serviços, restringindo o Estado ao papel de normatizador, fiscalizador e, em alguns casos, financiador. Trata-se de uma nova modalidade de proteção social, agora sob a rubrica de pluralismo de bem-estar, ou bem-estar misto, como alternativa, que mantém os sistemas públicos de in- tervenção social, mas sob novas bases, mais restriti- vas – focalizadas e seletivas. Um dos momentos decisivos na institucionalização de uma nova cultura de fazer política social ocorreu durante a reforma administrativa do Estado brasilei- ro, elaborada e aprovada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, com o objetivo de adotar uma administração gerencial contrária à burocrática. En- tre as medidas para efetivá-la, destacam-se aquelas em que o interesse público não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado, como ocorre com a administração burocrática e centralizadora tomada como uma ampliação da esfera pública que se ex- pande para a sociedade civil, cujas ações são de in- teresse público. Isso tem significado, na verdade, a volta dos serviços sociais para a dimensão privada, lucrativa ou não-mercantil, um ataque aos direitos sociais, garantidos pelos fundos públicos e executa- dos pela burocracia estatal, e um reforço à ‘refilantropização’ da questão social. Essas mudanças legais e institucionais públicas vão redesenhar a política social, dando-lhe duas características principais: a) a descentralização e a racionalização dos serviços públicos, que busca reduzir os gastos públicos federais e desresponsabilizar o governo pela execução das políticas sociais repassando-as para as coletivida- des locais; b) a “publicização”, que pretende signi- ficar “transformação dos serviços não-exclusivos de Estado em propriedade pública não-estatal e
sua declaração como organização social” (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 246). As ações na qual se insere a sociedade civil, me- diante suas organizações, nas tarefas de serviços públicos, concebidas pelos reformistas como a via de modernização do desempenho das ações públicas, no intuito de diminuir as demandas do Estado, têm signi- ficado um retrocesso. Constituem o retorno para as formas de enfrentamento da questão social, através de ações benemerentes, filantrópicas, ou das formas mais modernas de empresa cidadã, organizações não- governamentais, dentre outras. A nova face da pro- teção social privada não-mercantil assume dimensões ideológicas de espaço público, de organizações pro- gressistas, de representantes do interesse geral e mascara a restrição da ação do Estado na reprodu- ção do conjunto da classe trabalhadora.
2 Política social de proteção ao idoso: entre o ‘público’ e o ‘privado’
As leis infraconstitucionais nas diversas áreas de políticas sociais consolidam esse ‘novo’ modelo de política social que se move entre o ‘público’ e o ‘priva- do’, que legitima a participação da sociedade civil como executora da política. A título de exemplo, a Política Nacional do Idoso (PNI) passou não apenas a regular as diversas iniciativas privadas e públicas de ações de proteção ao idoso, criando princípios e diretrizes para uniformizá-las, mas também a legalizar formalmente e incentivar essas instituições privadas como executo- ras da política. Instituiu um ‘novo’ e, ao mesmo tempo, um ‘velho’ m é tier de fazer política social no Brasil, marcados por continuísmos históricos nas formas de proteção social, que as lutas por democratização e a Constituição Federal de 1988 não foram capazes de romper e de mudar, sob a retórica da presença da so- ciedade civil nas decisões, gestão, execução e fiscali- zação das políticas, expressas nos princípios de descentralização e participação social (BRASIL, 2000). A PNI firma a descentralização não somente nos aspectos técnico, fiscal ou administrativo, incluindo o que Nogueira (1997) denomina de sua “dimensão política”, associada à noção de participação da soci- edade tanto nas ações e espaços de controle social, mas também nos aspectos de execução da política, como instância de proteção social, com ou sem os recursos do Estado, reafirmando a definição de par- ticipação, como de parceria e de colaboracionismo. A descentralização que se tenta hoje implementar, como aquela materializada na PNI e no Estatuto do Idoso, busca transferir encargos e, ao mesmo tempo, co-responsabilizar a sociedade civil na gestão de po- líticas sociais, redefinindo as estratégias de controle social, em colaboracionismo, em novas formas de legitimação das ações e iniciativas do Estado.
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A descentralização como divisão de responsabili- dades sociais no trato da problemática social do en- velhecimento com a sociedade civil é constante na letra da lei que institui a PNI e os instrumentos para implementá-la. Nessa perspectiva, o primeiro princí- pio que orienta a lei define: “I - a família, a sociedade e o Estado têm o dever de assegurar ao idoso todos os direitos de cidadania, garantindo sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade, bem-es- tar e o direito à vida”; o segundo também expressa essa responsabilidade social, logo da sociedade para com os idosos: “II - o processo de envelhecimento diz respeito à sociedade em geral, devendo ser objeto de conhecimento e informação para todos” (BRA- SIL, 2000, p. 6-7). Assim, torna-se visível a participação da socieda- de civil como espaço de efetivação de serviços e pro- teção social ao idoso, em es- pecial, a modalidade não-mer- cantil, como a família, que se ancora no processo que Bermúdez (2001 apud MIOTO; LIMA, 2005, p. 6), denomina de “neofami- liarismo”, que é definido pela autora como sendo uma “ten- dência ideológica atual de transformar a unidade famili- ar em solução para a racio- nalidade do modelo global, reprivatizando atividades tor- nadas públicas no passado, e trazendo a unidade doméstica
- privada por definição – de volta a sociedade em geral.” O papel dos apoios infor- mais é reconhecido e incenti- vado cada vez mais no âmbi- to das políticas públicas. En- tretanto, a valorização das redes de solidariedade fa- miliares e comunitárias é pura retórica, à medida que tem significado deixar a família à sua própria sorte, obrigando-a a buscar os serviços no mercado ou pe- recer na pobreza, se incapaz de pagar pelos servi- ços. Como destacam Mioto e Lima (2005), parece estar cada vez mais distante a possibilidade da famí- lia contar com fonte de recursos para responder às dificuldades sociais, que atinge grande parte da po- pulação empobrecida. Situação agravada pelo desem- prego e pela precarização do trabalho. Todavia, a pseudovalorização dessas redes faz parte do discurso neoliberal, do retorno ao âmbito privado da satisfação de necessidades reprodutivas da força de trabalho, de modo a reduzir a demanda do Estado, os custos tributários. E para gerar espa- ços – até então não-mercantilizados – de reprodução do capital: como na saúde, educação, previdência, fi-
cando a ação do Estado restrita a políticas compen- satórias da pobreza. As diretrizes da PNI priorizam o atendimento do idoso na própria família. Se esse procedimento, por um lado, representa mecanismos de desinternação, desasilamento dos idosos, por outro, responsabiliza as famílias e as organizações sociais não-governamen- tais. O Estado, ficando com sua atuação limitada a casos extremos de pobreza e abandono, deixa de fa- zer investimentos de porte na política asilar ou em for- mas alternativas de assistência. As diretrizes confir- mam: “III - priorização do atendimento ao idoso atra- vés de suas próprias famílias, em detrimento do aten- dimento asilar, à exceção dos idosos que não possuem condições que garantam sua própria sobrevivência”, ou ainda, “VIII - a priorização do atendimento do ido- so em órgãos públicos e privados prestadores de ser- viços, é somente quando desabrigados e sem família” (BRASIL, 2000, p.7-8). Além de o Estado ter restringido sua atuação, a execução da polí- tica asilar para os desabriga- dos e abandonados não é ade- quada. Posto que nem nesses casos a atuação do Estado é exclusiva. As instituições asi- lares, por não serem priori- tárias, padecem para capta- ção de fundos, passando a ser mantidas pelo município ou por ONG’s, precisando apelar para doações privadas e re- correr ao trabalho de volun- tários. Vale ressaltar que os mo- vimentos sociais lutaram pelo desenclausuramento dos ido- sos, contra o confinamento social, por representarem perda da cidadania, segre- gação, afastamento dos laços familiares, e por for- mas alternativas de atendimento aos idosos. Toda- via, a redução dos gastos sociais e o retorno da re- produção social para o âmbito privado têm repassa- do as responsabilidades públicas às famílias, à socie- dade civil, cujas propostas de convívio alternativo aos idosos são pioneiras no Brasil. Em relação às ações governamentais, dentre elas as referentes às áreas de promoção e assistência social, destaca-se o atendimento às necessidades básicas do indivíduo, mediante a participação das famílias, da sociedade, de entidades governamentais e não-governamentais. O princípio básico definidor das ações é sempre a divisão de responsabilidades, das ‘parcerias’, do retorno à família como espaço de proteção social, e não como sujeito da proteção, que faz parte das estratégias de retomada das redes de
Em relação às ações governa-
mentais, dentre elas as referen-
tes às áreas de promoção e
assistência social, destaca-se o
atendimento às necessidades
básicas do indivíduo, mediante
a participação das famílias, da
sociedade, de entidades
governamentais e não-governa-
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mocracia direta, no sentido de tornar os sujeitos, que ocupam esses espaços parceiros, colaboradores e legitimadores das decisões governamentais. Os conselhos são, entretanto, espaços contradi- tórios. Vinculam-se às iniciativas da classe trabalha- dora, referentes à democratização e universalização das políticas públicas. Constituem-se em espaços de expressão política, na luta pela garantia de meios à própria reprodução social, mas também aos objeti- vos neoliberais de descentralização e partilha do po- der. Objetivos esses integrados às estratégias de desregulamentação do papel do Estado na economia e na sociedade, podendo, nesse caso, desenvolve- rem-se como mecanismos privilegiados de manifes- tação dos interesses dominantes, e do exercício do controle social pelo capital (ABREU, 1999). Essa dimensão contraditória, como destaca Silva (2004), significa que o caráter democratizador ou colaboracionista não está a priori, mas sim depende da correlação de forças que se estabelecem na sociedade civil e na sociedade política e entre as classes sociais. Os limites impostos a essas instâncias pelo Poder Executivo, o seu real poder e autonomia em relação à esfera governamental, e a efetivação das atribui- ções legais, de decisão e de controle social, dão a dimensão clara do sentido e da direção da noção de participação social que o poder visa instituir. Em relação à PNI, Lei 8.842 (BRASIL, 2000), esses limites começam com a legislação, conside- rando-se que o Poder Executivo vetou os artigos (do 11º. ao 18º) que criavam e definiam papéis e atribui- ções do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso. Assim, a constituição dessa instância efetivou-se apenas em 2003, realizando-se no primeiro semestre daquele ano a primeira reunião do Conselho Nacio- nal. Em abril de 2004, já existiam 19 Conselhos Esta- duais de Direitos do Idoso, sendo que muitos surgi- ram antes da instância nacional. Em escala munici- pal vêm crescendo o número de conselhos, embora ainda pouco representativos, se relacionados à quan- tidade de municípios brasileiros. No Estatuto do Idoso, Lei 10.741(BRASIL, 2007), o artigo 53 dá nova redação ao artigo 7 da PNI, assi- nalando que compete aos conselhos, de que trata o artigo 6 dessa lei, a supervisão, o acompanhamento, a fiscalização e a avaliação da Política Nacional do Idoso, no âmbito das respectivas instâncias político- administrativas. Como destaca Faleiros (2006), faltou estabelecer, nessa lei, o caráter deliberativo desses conselhos, na formulação de diretrizes e normas, de modo que elas possam ter força de obrigatoriedade, apesar de que, mesmo com essa função formalizada em lei, as vári- as instâncias do poder público inviabilizam ou des- respeitam as deliberações tomadas por esses órgãos. O caráter deliberativo do Conselho Nacional foi cor- rigido pelo Decreto n. 5.109 (BRASIL, 2006), que
dispõe sobre a composição, estruturação, competên- cias e funcionamento do Conselho Nacional de Di- reitos do Idoso. Todavia, o limite no poder de decisão desses con- selhos não se restringe à definição na lei, mas a uma série de mecanismos práticos que inviabilizam que es- tas instâncias decidam sobre quais necessidades soci- ais atender e financiar. Como exemplo, a falta de um orçamento único para a execução da PNI constitui um dos obstáculos à efetivação dessa atribuição. Além disso, o orçamento destinado a cobrir determinados programas tem seus recursos depositados nos fundos Nacional de Saúde e de Assistência Social, em áreas específicas. As demais áreas de proteção social ao idoso são desenvolvidas com recursos de cada minis- tério que envolve essas ações, nem sempre as tendo como prioridade nos gastos sociais. Mesmo considerando os limites impostos pelo caráter incipiente desses conselhos, que se refletem nos processos de discussão coletiva nos fóruns 2 de debates com a sociedade civil e política, foi possível delinear suas ações, como a proposta de criação de uma Rede Nacional de Proteção Social e de Direitos da Pessoa Idosa (RENADI), e a realização da Con- ferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa com os objetivos específicos de: estimular a criação dos conselhos municipais e fortalecer os já existentes; constituir espaços de apresentação e articulação de proposições para a construção da rede de proteção social e de defesa dos direitos do idoso, esclarecen- do o seu caráter, os princípios, a estrutura e a estra- tégia de sua implementação; identificar os desafios para esta implementação; e deliberar sobre as es- tratégias de seguimento e de monitoramento das de- liberações desse fórum, dentre outros. A rede de proteção social é definida como uma “organização da atuação pública (do Estado e da so- ciedade) através da implementação de um conjunto articulado, orgânico e descentralizado de instrumen- tos, mecanismos, órgãos e ações para realizar todos os direitos fundamentais da pessoa idosa do país” (CONFERÊNCIA..., 2006, p.15). Tal definição ex- prime bem a noção do público não-estatal, articulada ao Estado na garantia dos direitos, e sua função de responsabilidade direta na proteção social, expres- são do cooperativismo frente à questão social. A defesa dessa “nova institucionalidade pública (estatal e não-estatal) e a promoção de uma nova subjetividade expressa numa nova cultura de direitos da pessoa idosa”, conforme o mesmo documento, expressa o caráter da RENADI, e destaca-se como o traço comum entre os discursos progressistas e conservadores, formando um consenso em torno do modo de fazer política social, e de transmutá-la para o âmbito da ajuda solidária. Embora se concorde que os setores populares, representantes dos interesses das classes dominadas,
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devam ocupar os espaços institucionalizados como estratégia para criar regras pactuadas e universais – que possam romper com o que Oliveira (1990) deno- mina de modelo de regulação truncada, do caso a caso, que favorece apenas os interesses particulares, com o uso dos fundos públicos destinando-se, preferencial- mente, para a acumulação do capital, em detrimento dos interesses e necessidades da reprodução da força de trabalho – também se reconhece os limites e os desequilíbrios dessas estratégias. Nessa perspectiva, os conselhos apresentam pos- sibilidades e limites, principalmente no contexto de reformas neoliberais. Suas deliberações buscam cri- ar tanto instrumentos e estratégias de implementação da legislação existente, como a construção de planos de direitos do idoso em cada esfera administrativa quanto novos órgãos públicos, nos âmbitos do Exe- cutivo, Legislativo e Judiciário, de modo a viabilizar uma rede de proteção. Essas deliberações, contudo, esbarram na vonta- de do poder público – em especial do Executivo – de democratizar, ou não, as decisões; de respeitar, ou não, as deliberações. Em geral, não há interesse, por parte do poder governamental, em implantar esses órgãos deliberativos e em proporcionar meios para o seu funcionamento. A não ser quando eles são ne- cessários para receber recursos federais para os pro- gramas municipais e estaduais, ou quando são usa- dos como instrumentos de ampliação e legitimação de ações políticas de governo. Os principais obstáculos, principalmente os rela- cionados ao Conselho Nacional do Idoso, e os congêneres nas outras esferas governamentais, es- tão relacionados à decisão e à distribuição dos recur- sos. Isto sem contar com os impedimentos relacio- nados ao controle e monitoramento das deliberações tomadas. As práticas desse conselho são recentes e ainda não há uma avaliação das decisões tomadas, nem da política nacional. Suas atividade restringem- se ao plano das proposições, considerando a inexistência de fóruns de discussões, que só recente- mente foram implementados. Em síntese, os problemas verificados, que limi- tam as ações dos conselhos de direitos do idoso, são semelhantes aos de outros conselhos, com o agra- vante da inexistência de mecanismos consolidados de discussão, dada à sua precocidade na realidade brasileira. Dentre esses problemas se destacam: o limitado poder de decisão quanto aos recursos orça- mentários constitucionalmente assegurados; o des- conhecimento do volume e dos critérios de distribui- ção dos recursos para o próprio setor e para os de- mais da área social; a preservação do aparato ‘buro- crático-cartorial’ na legislação e no funcionamento institucional; a efetividade das decisões dos conse- lhos sendo subordinada à hierarquia burocrática dos órgãos públicos aos quais estão vinculados; e a
permeabilidade a ingerências político-particularistas, exercidas através de técnicos e burocratas do Esta- do (RAICHELES, 1998; SOARES, 2002; COR- REIA, 2000).
Conclusão
A democracia direta expressa nas diretrizes da descentralização e participação social, que apontam para um novo desenho de políticas públicas, princi- palmente na sua gestão social, tem enfrentado restri- ções e redirecionamentos postos pelas reformas das políticas sociais, iniciadas na década de 1990, que desnudam os limites do alcance da luta pela demo- cracia, dentro dos aparelhos do Estado capitalista. Sobre isso, Toledo (1994, p. 39 e 196) adverte que “Seria ilusório supor que as classes e frações ve- nham a ocupar posições semelhantes ou de equilíbrio no seu interior [...] Considerando que o processo de socialização da política enfrenta dificuldades de ga- rantir que as classes dominantes aceitem dividir o seu poder”, mesmo quando revertem em estratégias de dominação e controle social. Os limites dessas experiências de co-gestão são expressões dos limites das teses que propõem a controlabilidade do capital pelas mediações políticas, da existência de espaços ‘públicos’ autônomos e pa- ralelos ao livre desenvolvimento da lógica do capital, como se fosse possível autonomizar as experiências institucionais das leis gerais da auto-reprodução do capital. Considerando-se conforme Mészáros (2002, p. 368), que “o objetivo de tomada de decisão, e a cor- respondente autoridade não-escrita (ou não for- malizada) do capital enquanto um modo de controle real precede a autoridade estritamente delegada [...] dos próprios capitalistas”, o que se dirá da autorida- de estritamente delegada (formalmente) dos setores populares e da capacidade de controle dessas ins- tâncias, perante esse controle estrutural do capital, inerente à estruturação da ordem social. O que não significa o fim das lutas pela ocupação desses espa- ços, que são contraditórios e expressão de diferentes noções de participação e interesses, mas a clareza dos seus limites na ordem capitalista.
Referências
ABREU, M. M. A relação entre Estado e a sociedade civil
- a questão dos Conselhos de Direitos e a participação do Serviço Social. Serviço Social & Movimento Social , São Luís: EDUFMA, v.1, n.1, p. 61-76, 1999.
______.; LOPES, J. B.; CARDOSO, F. G. A questão da solidariedade e a organização/reorganização da cultura:
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solidariedade entre classes antagônicas e responsabilizar os sujeitos e indivíduos pelo seu próprio bem-estar e problemas sociais, mas mantendo e ampliando a reprodução do capital com os fundos públicos.
2 Esses fóruns de debates culminaram com as primeiras Conferências Estaduais dos Direitos da Pessoa Idosa, realizadas em 2006, como preparação para a Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, realizada em Brasília, em maio de 2006, que teve como objetivo geral definir estratégias para a implantação da Rede Naconal de Proteção Social e de Direitos da Pessoa Idosa (RENADI).
Solange Maria Teixeira Mestre em Serviço Social pela Pontifícia Universi- dade Católica de São Paulo (PUCSP) Doutora em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Maranhão (UFMA) Professora adjunta da Universidade Federal do Piauí (UFPI) UFPI - Centro de Ciências Humanas e Letras, Departamento de Serviço Social. Campus da Ininga, S/N Ininga Teresina - Piauí CEP: 64048-
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