CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS, Trabalhos de Direito Administrativo

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FACULDADE DE..

CURSO DE DIREITO

CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS

CIDADE/ESTADO

ANO

SUMÁRIO

• 1. INTRODUÇÃO
• 2. conceito.
• 2.1 POSIÇÃO DOS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS NO DIREITO.......................................
• 2.2 NATUREZA DO COMPROMISSO ENTRE OS PARTÍCIPES.........................................
• 3 PANORAMA ATUAL DOS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS
• 3.1 O ART. 241 DA CRFB, DE ACORDO COM A EC Nº19..................................................

que tal situação se afigura por assumir a moderna Administração o caráter de assumir o sentido positivo das liberdades, através de prestações que auxiliem o desenvolvimento da atividade individual. Ocorre que, para a realização concreta do interesse público, pode existir que a atuação isolada de uma determinada entidade não seja suficiente para leva-la a êxito. Neste sentido que, no âmbito da atuação administrativa, não pode prescindir o Estado de instrumentos jurídicos próprios que permitam a conjugação dos esforços de vários entes públicos ou mesmo destes com particulares, visando objetivos comuns. Dois destes instrumentos jurídicos de que dispõe a Administração na execução de suas atividades públicas são, exatamente, os convênios e consórcios administrativos, meios de ação da Administração através dos quais está obtém bens e recursos de toda ordem, que precisa para implantar seus planos, concretizar seus projetos, concluir seus empreendimentos de necessidade ou utilidade pública. Os convênios e consórcios administrativos são instrumentos que permitem a uma determinada pessoa jurídica de direito público, conjugar esforços com outros entes, com vistas à realização de um determinado objetivo que diz com o interesse público.

2. CONCEITO.

Convênio é o acordo firmado por entidades políticas de qualquer espécie ou entre elas e particulares para realização de objetivos de caráter comum, recíprocos (diferente do contrato administrativo em que o objetivo não é comum, os interesses perseguidos são divergentes). Consórcio é uma forma de colaboração entre os diversos entes políticos, que disciplina a celebração de consórcios entre entes públicos, União, Estados, Distrito Federal e Municípios para a gestão associada de serviços públicos de interesse comum. Seu fundamento legal está na Lei 11.107/05 que regulamento o art. 241 da CRFB/88. 2.1 POSIÇÃO DOS CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS NO DIREITO Convênios e consórcios administrativos estão longe de ser institutos exclusivos, forjados pelo direito administrativo. Pelo contrário, este toma em empréstimo tais figuras de outros ramos da ciência jurídica, como o direito privado e mesmo o direito internacional. No direito administrativo surgem, fundamentalmente, como instrumentos jurídicos que permitem a cooperação de diferentes pessoas de direito público, ou segundo pretendem alguns, entre estas e particulares. Neste sentido, e tendo em vista o contexto atual, que impõe à Administração tarefas da maior responsabilidade, é que estes instrumentos de cooperação, enquanto possibilitam a conjugação de esforços de diversos entes naquilo que isoladamente não são capazes de realizar. No Brasil, os convênios em primeiro plano, e os consórcios em menor grau, são os instrumentos jurídicos que permitem com que União, Estados e Municípios realizem esforços conjuntos na realização do interesse público. Tanto nas áreas que a Constituição indicou a competência concorrente de todos ou de dois dos entes públicos, quanto naquelas em que, embora a norma de competência indique um ente como responsável, a realização material da finalidade pública diz com o interesse geral e, portanto, também assista aos demais cooperarem no que for possível.

2.2 NATUREZA DO COMPROMISSO ENTRE OS PARTÍCIPES

A natureza do vínculo assumido da celebração dos instrumentos do convênio e consórcio é um dos pontos mais delicados dos exames destes institutos. MEIRELLES (1977, p.482) vai considerar que a utilidade de distinguir-se convênio e contrato, serve exatamente para sinalar a inexistência de vínculo contratual entre os partícipes, sendo estes livres para ingresso ou retirada do ajuste. A esta consideração serve o argumento de que o convênio em si tem seu fundamento na simples aquiescência dos partícipes. Todavia, não faltam argumentos para divergir desta primeira posição. BANDEIRA DE MELLO (1985, p.57), por exemplo, desconsiderando mesmo a identidade que observa entre convênio e contrato vai considerar que a natureza dos convênios faz reclamar uma equilibrada composição , sem a qual não se há falar em ajuste. E da natureza de todo e qualquer ajuste de vontades, contratual ou não, que as partes gozem de legítima expectativa quanto à ação das demais. Não há se falar em liberdade total, porque senão, razão mesmo faltaria ao ajuste. De outra parte, conforme PALACKY diz: As partes usualmente preveem no instrumento do convênio, as hipóteses em que este poderá ser rescindido, por mútua disposição ou unilateralmente, desde que satisfeitas as obrigações pactuadas. Ainda considera a possibilidade da inadimplência como causa de rescisão. Ainda, prevê aplicáveis as hipóteses de resilição e de resolução, quando da inexecução que enseje mesmo perdas e danos (PALACKY, 1977, p.25). E, em relação à responsabilidade dos partícipes, podemos identificar de certo modo de duas espécies que, embora tenham sede no próprio ajuste, respondem a naturezas diversas. De um lado, a responsabilidade pelas obrigações ajustadas, as prestações positivas ou negativas celebradas no instrumento de convênio ou consórcio. Em relação a estas parece indiscutível a responsabilidade das partes, entendimento, aliás, que conta com sede jurisprudencial. De outra parte, a responsabilidade propriamente administrativa, vinculada aos deveres do administrador, e que refere à prestação de contas do gestor de todo e qualquer recurso público, conforme, aliás, a jurisprudência do Tribunal e Contas da União é pródiga em referir.

Assim, nos parece artificioso o argumento da inexistência do vínculo para eximir a responsabilidade obrigacional. A noção de vínculo que consideramos afastada é a que preside a adesão ou manutenção ao pacto. Neste sentido a regra é a unilateralidade se nada dispor em contrário o próprio documento. Todavia, diversa a responsabilidade pelas prestações materiais ajustadas se já foram estas realizadas pelos demais partícipes, o que eventualmente admitido, iria em contrário aos mais elementares princípios de equidade. Esta posição, contudo, não respeita ao eventual atraso da prestação, que gere prejuízo evidente e imputável objetivamente à demora da prestação. Neste caso nos parece que, havendo gestão associada dos entes convenientes, sendo todos cientes de atos e consequências do desenvolvimento material da atividade pública para a qual celebrou-se o ajuste, a responsabilidade do que deu causa a prejuízo deve se resolver em perdas e danos.

No contexto desta reforma, surge disposição que altera o art. 241 da Constituição Federal (1988), consignando-lhe a seguinte redação: Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. Esta disposição constitucional vem, em verdade, dispor expressamente sobre uma espécie de cooperação geral entre os entes federados, na gestão dos serviços públicos e transferência de encargos. Impõe, então, sejam disciplinados por lei, os acordos jurídicos próprios de cooperação, vinculando-os a um regime jurídico uniforme. A nosso sentir, a iniciativa que se pretende a partir desta norma constitucional é evidente. De um lado o fomento das relações de cooperação como meio de assegurar a eficiência administrativa. De outro, uma razoável uniformidade dos acordos de cooperação, que assegure sua adequação técnica do ponto de vista jurídico e administrativo.

REFERÊNCIAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Interesse público primário e secundário convênio entre União e Estado dever de indenização. In: Revista de Direito Público , nº 75. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 12 de maio de 2021. ELAZAR, Daniel. International and comparative federalism. In: Political Science and Politcs , v. XXVI, nº 2. Washington. DC. GARRIDO FALLA, Fernando. Las transformaciones del régimen administrativo estudios de administración. Madrid: Instituto de Estudios Políticos. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Coordenação gerencial na Administração Pública - Administração Pública e autonomia gerencial. Contrato de gestão. Organizações sociais. A gestão associada de serviços públicos: consórcios e convênios de cooperação. In: Revista de Direito Administrativo, n° ´214. São Paulo: Renovar, outubro-dezembro/1998. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 3a ed. São Paulo: RT, 1977; PALACKY, Ana Cristina. Os convênios na administração pública. In : Revista de Administração Municipal , v. 24, nº 145. IBAM:São Paulo, 1977.