Contratações Públicas - SENADO, Manuais, Projetos, Pesquisas de Direito Administrativo

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Contratações

Públicas

Curso Contratações Públicas

• Apresentação do curso Sumário
• Módulo I – Introdução às Contratações Públicas
  • Objetivos instrucionais
  • Introdução .................................................................................................
  • Unidade I – Aprendendo a Escolher a Melhor Opção........................................
  • Unidade II – Elementos Básicos da Licitação
  • Unidade III – Fases, Tipos e Critérios ...........................................................
• Módulo II – Soluções Sem Contratação
  • Objetivos instrucionais ...............................................................................
  • Introdução
  • Unidade I – Resolução Interna e Contrato de Gestão .......................................
  • Unidade II – Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Execução Descentralizada
  • Unidade III – Consórcio Público....................................................................
• Módulo III – Contratação por Licitações Ordinárias
  • Introdução ...............................................................................................
  • Objetivos instrucionais................................................................................
  • Unidade I – Disposições Comuns Relevantes .................................................
  • Unidade II – Modalidades Tradicionais (Lei nº 8.666/93) ................................
  • Unidade III – Novas Modalidades ................................................................
• Módulo IV – Contratação por Licitações Especiais
  • Objetivos instrucionais ...............................................................................
  • Introdução ...............................................................................................
  • Unidade I – Registro de Preços ...................................................................
  • Unidade II – Delegação de Serviço Público (Concessão, Permissão e Autorização)
  • Unidade III – Parceria Público-Privada (PPP) .................................................
• Módulo V – Contratação Direta...................................................................
  • Objetivos instrucionais
  • Introdução ..............................................................................................
  • Unidade I – Por Inexigibilidade..................................................................
  • Unidade II – Por Licitação Dispensável
  • Unidade III – Por Licitação Dispensada
• Módulo VI – Gestão da Solução Adotada
  • Objetivos instrucionais
  • Introdução .............................................................................................
  • Unidade I – Características Gerais dos Contratos Administrativos
  • Unidade II – Gestão de Contrato Tradicional
  • Responsabilização na Prática Unidade III – Gestão das Demais Soluções e Aumento de Eficiência ou Prevenção de

Introdução

Agora que você já teve uma ideia do que vamos abordar durante o curso, precisa obter uma noção geral do que iremos aprender neste módulo.

Na unidade I, você verá a relevância de se avaliar bem a necessidade pública real e todas as eventuais alternativas válidas disponíveis antes de caminhar para uma determinada solução. Desse modo, você estará mais apto a escolher a melhor opção no caso concreto, ainda que consista em evitar o dispêndio de recursos públicos devido à inexistência da necessidade.

Já na unidade II, você verá conhecerá os elementos básicos da licitação, envolvendo sua conceituação e regulamentação, seu fundamento e histórico e seus objetivos, pressupostos, pilares e princípios. Na unidade III, por sua vez, você aprenderá sobre as fases das contratações públicas e os tipos e critérios de julgamento.

Vamos iniciar nossos estudos?

Unidade I – Aprendendo a Escolher a Melhor Opção

Não há dúvida: esta é a parte mais importante deste curso. Isso porque não adianta apenas memorizar os dispositivos das normas inerentes às contratações públicas sem aprender a raciocinar como atender à necessidade pública com a solução mais adequada ao caso concreto.

Infelizmente, as normas focam na fase externa do processo de contratação pública e a doutrina em geral, nelas se baseando, seguem a mesma linha, negligenciando a fase interna, principalmente o planejamento. Os agentes públicos envolvidos também focam na fase externa, assim como os órgãos de controle e cidadãos.

Como consequência, poucos são os que possuem a visão sistêmica do processo de contratação públicas; equívocos são cometidos nas fases externa e interna, mas praticamente só os da externa são punidos (ou os que ficam nesta evidenciados).

Nessa linha, os estudiosos costumam resumir o tema em “Licitações e Contratos”, em vez de “processo de contratação pública”. Este curso inova e ousa ir além, adicionando a este abrangente termo as soluções da necessidade pública sem contratação, tema pouco explorado pela doutrina, mas de grande relevância prática.

Vamos analisar o exemplo?

Situação 1: Você é o Diretor de TI de um órgão público, responsável por autorizar os projetos de contratações relativas ao seu departamento. Hoje você recebeu para assinatura “Termo de Referência” e “Pesquisa de Preços” para atender à alegada necessidade de aquisição de 25 scanners de produção. O que você vai fazer?

Essa situação parece normal, não é mesmo? Isso demonstra que essas situações ainda ocorrem com bastante frequência. Mas, então, vamos raciocinar devidamente e fazer a diferença?

Primeiramente, você concorda que houve falha de planejamento? Vamos ver o porquê? Você deveria ter sido incluído no projeto desde a intenção da contração, antes da elaboração dos documentos, para que pudesse conhecer as alternativas disponíveis. Só

Situação 2: Você é servidor público de um departamento que compreende arquivo, biblioteca e museu. Ao chegar ao trabalho, recebe o encargo de elaborar as especificações necessárias à aquisição de um conjunto de arquivos deslizantes para armazenar mais documentos no mesmo espaço físico. O que você fará?

Você percebe que novamente houve confusão entre a necessidade e a solução? Só que dessa vez você foi incluído logo no início do projeto, evitando retrabalho. A necessidade é conseguir atender à demanda das unidades por transferência e recolhimento de documentos. Considerado o espaço disponível para essa finalidade, pode ter sido constatado que em pouco tempo o departamento ficaria impossibilitado de arquivar novos documentos.

No entanto, é necessário sempre analisar as opções disponíveis antes de escolher a solução que melhor a atenda. Nesse caso, poderíamos considerar como melhor opção:

 a disponibilização de mais instalações físicas para essa finalidade, em virtude de reorganização interna ou do recebimento de espaço físico de outro departamento;  a realização de obra para expandir as instalações físicas atuais, seja reformando o mesmo local, seja construindo um novo arquivo para essa finalidade;  a manutenção do espaço físico, após a eliminação de documentos, respeitada a tabela de temporalidade – alguns diretamente, outros após microfilmagem;  a otimização do armazenamento no mesmo espaço, com o melhor aproveitamento de uso de cada caixa, da quantidade de caixas por estante, da quantidade de estantes no ambiente (otimização horizontal) ou da altura dessas estantes (otimização vertical), ou, de fato, com a aquisição de arquivos deslizantes.

Veja outra vez a importância de:

Você poderia comprovar, inclusive, a incorreção da projeção anteriormente efetuada, constatando que o espaço atual atende a necessidade de armazenamento pelos próximos 20 anos.

Acesse o artigo "A importância do planejamento na contratação pública”, escrito por Lucimar Rizzo Lopes dos Santos, que considera dever funcional do administrador público o planejamento visando evitar prejuízos à Administração Pública decorrente da prática de gestão ineficiente ou ilegal, inclusive no que se refere às contratações públicas

Unidade II – Elementos Básicos da Licitação

Agora que você possui uma visão geral sobre o curso precisamos abordar alguns elementos básicos introdutórios, mais especificamente sobre a licitação. Antes disto, conheça de forma breve o histórico da normatização sobre o tema e da sua fundamentação constitucional.

Conheça o histórico e a fundamentação legal sobre a licitação, no Anexo I do módulo.

Vamos continuar, então, nossos estudos? Da mesma forma que você procura pesquisar onde comprar mais barato para economizar seu dinheiro, a Administração Pública busca a proposta mais vantajosa – de acordo com exigências pré-estabelecidas e divulgadas – para contratar serviços, adquirir bens e realizar obras.

Diferentemente de nós, a Administração Pública não sai pela rua indo de loja em loja ou de empresa em empresa atrás da melhor proposta. Ela faz isso por meio do processo denominado licitação, ou seja, o processo pelo qual os órgãos e empresas públicas contratam serviços e adquirem bens de uma pessoa física ou jurídica.

Observe o conceito a seguir:

Licitação é o "procedimento administrativo pelo qual a Administração Pública, obediente aos princípios constitucionais que a norteiam, escolhe a proposta de fornecimento de bem, obra ou serviço mais vantajosa para o erário." (MOTA, 1998, p. 26)

favorecendo o "desenvolvimento nacional sustentável". (...) Além disso, a referência a um desenvolvimento "sustentável" explícita a legitimidade de que se adotem, para a determinação da proposta que será considerada mais vantajosa na licitação, critérios outros que não seja o exclusivamente econômico-financeiro imediato, a exemplo da exigência de que a produção de determinado bem que a administração contratante pretenda adquirir utilize um percentual mínimo de materiais reciclados ou de baixo potencial de poluição do ambiente natural (tais como os biodegradáveis).

A menção ao objetivo de desenvolvimento nacional sustentável é recente, tendo sido incluída pela Lei no^ 12.349, de 2010, e regulamentada pelo Decreto no^ 7.746, de 2012, que estabelece critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal.

Acesse o Portal "Contratações Públicas Sustentáveis” do Ministério do Planejamento aborda o tema de forma elucidativa no tópico “Contratações Públicas Sustentáveis” e disponibiliza no tópico “Licitações Sustentáveis” diversos modelos de editais e termos de referência que visam a aquisição de produtos e contratações de serviços mais sustentáveis.

Para que o certame licitatório consiga atender às suas finalidades, é necessária, segundo Bandeira de Melo (2008, pág. 533), a ocorrência de 3 pressupostos:

PRESSUPOSTO LÓGICO CONSEQUÊNCIA DO NÃO

ATENDIMENTO

1. Existência de uma pluralidade de objetos e de ofertantes.

O objeto é singular ou o ofertante é único ou exclusivo, implicando hipótese de inexigibilidade de licitação (LLC, art. 25, caput, I e II).

2. A licitação constitui meio apto para a Administração pelo menos em tese conseguir atender à necessidade pública no caso concreto.

Há dispensa ou inexigibilidade de licitação em razão do interesse público, embora logicamente realizável (LLC, arts. 17, 24 e 25).

3. Existência de interessados em disputar a licitação.

O objeto pretendido não seria obtido com a licitação, devido ao desinteresse de o notório especialista necessitado submeter- se ao certame ou da impossibilidade de ele conseguir demonstrar toda sua habilidade em uma amostragem (LLC, art. 25, caput e II)

Renato Geraldo Mendes (2012, pág. 63) inova a doutrina ao considerar como pilares de sustentação dos demais princípios as seguintes ideias fundamentais que estruturam a lógica do regime jurídico da contratação pública:

Além disso, MENDES (2012, págs.64 e 65) complementa enunciando os princípios da contratação pública que decorrem desses 4 pilares, em abordagem mais abrangente do que a doutrina tradicional:

Princípios da Contratação Pública “I) Que a definição do encargo/objeto atenda à efetiva necessidade da Administração, garanta a indispensável qualidade, possibilite solução econômica e não restrinja imotivadamente a disputa;

Adjudicação Compulsória: Veda a atribuição do objeto a pessoa diversa da vencedora do certame, salvo expressa desistência ou injustificada não assinatura no prazo prefixado.

Celeridade: Simplifica o processo administrativo, evitando formalidades em excesso e exigências desnecessárias.

Formalismo: Vincula o procedimento licitatório às formas prescritas na lei, sob pena de ilegalidade, ainda que atendida sua finalidade licitatória.

Sigilo das Propostas: Exige a não revelação do conteúdo das propostas antes de sua abertura no momento adequado.

Para aprofundar seus conhecimentos sobre o tema de forma simples e eficaz, assista ao vídeo “Conceitos básicos e princípios”, apresentado pelo professor Lucas Furtado.

https://www.youtube.com/watch?v=sNy-3bhXnQM

Unidade III – Fases, Tipos e Critérios

O procedimento de licitação compreende as seguintes fases:  Fase Interna ou Preparatória  Fase Externa ou Executória

Os procedimentos a seguir ilustram os passos da fase interna de um procedimento de licitação com base na Lei no^ 8.666/93.

Já os procedimentos da fase externa sofrem alterações de acordo com o objeto, a modalidade e o tipo de licitação. Assim, constam a seguir os principais passos executados na maioria das modalidades.

1

• Verificação da Necessidade Pública a ser Atendida:
• A necessidade deve ser definida por justificada solicitação do setor requisitante, que comporá o processo.

2

• Aprovação da Autoridade Competente:
• A aprovação da autoridade competente deve ser devidamente motivada e compreender a autorização para a autuação do processo correspondente, protocolizado e numerado. O ato autorizativo, quando não vinculado diretamente à lei por esta ser omissa ou obscura, deverá levar em consideração os aspectos de oportunidade, conveniência e relevância do interesse público, devendo o administrador justificar de forma ainda mais analítica.

3

• Elaboração da Especificação do Objeto da Licitação:
• A redação da especificação deve ser clara, objetiva e sucinta, sem deixar dúvidas sobre o que se espera como resultado do processo licitatório, descrevendo com vocabulário adequado os critérios técnicos adotados. Essas especificações do objeto serão denominadas Termo de Referência, se pregão, ou Projeto Básico, se qualquer outra modalidade, devendo em caso de obras conter soluções técnicas suficientemente detalhadas para sua utilização na elaboração do Projeto Executivo.

4 • Estimativa do Valor da Contratação:

• Uma ampla pesquisa no mercado relevante deve ser realizada para a melhor avaliação do valor esperado.

5

• Indicação dos Recursos:
• Os recursos orçamentários que cobrirão as despesas devem ser indicados, comprovando adequação orçamentária e financeira da contratação pretendida em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

6

• Escolha da Modalidade e do Tipo de Licitação:
• O servidor público deve verificar o objeto e, não sendo pregão, o valor da contratação para, então, definir qual a modalidade e o tipo da licitação pretendida.

7

• Elaboração do Edital:
• O edital deve ser claro, preciso, objetivo e contemplar os seguintes aspectos: a descrição do objeto, os requisitos de habilitação, os critérios de julgamento e de aceitabilidade dos preços, as condições de pagamento, os prazos de execução, prazos e condições para assinatura de contratos, local de realização do certame, horários e prazos para esclarecimentos, impugnações e publicações, critérios de participação, reajustes, sanções e outras indicações peculiares da licitação.

Definido o critério de escolha do vencedor no procedimento licitatório, estipulado no instrumento convocatório do certame, a administração não pode se valer de nenhum outro critério para selecionar a proposta mais vantajosa. Nesse sentido, Matheus Carvalho (2015, pág. 435) apresenta um exemplo bem elucidativo:

Quem seria o vencedor?

Neste caso, houve empate na licitação. Isso porque os critérios objetivos definidos no edital (qual seja o menor preço) não foram suficientes para fazer a escolha do vencedor. Nessas situações, a lei estabelece a regra de desempate, haja vista o fato de que os itens a mais trazidos pelo 3º licitante não podem ser utilizados.

Em alguns casos, o julgamento não adotará diretamente nenhum dos tipos citados, mas sim outros critérios mais analíticos previstos em legislação específica. É o caso, por exemplo, da Lei no^ 8.987/95, sobre regime de concessão e permissão de serviços públicos:

Lei nº 8.987/ Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos seguintes critérios:

I. o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; II. a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concessão; III. a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII; IV. melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; V. melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica;

Licitação para comprar carro 1.0 com ar condicionado

Modalidade : tomada de preço

Critério : menor preço

1º licitante

• Fiesta 1.0, com ar condicionado, 30 mil

2º licitante

• Corsa 1.0, sem ar condicionado, 23 mil  desclassificado

3º licitante

• Pálio 1.0, com ar condicionado, vidro elétrico, direção hidráulica, 30 mil  não pode ser escolhido por ser mais vantajoso porque os critérios que definem o que é mais vantajoso devem estar especificados no edital.

VI. melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou VII. melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas. § 1o^ A aplicação do critério previsto no inciso III só será admitida quando previamente estabelecida no edital de licitação, inclusive com regras e fórmulas precisas para avaliação econômico-financeira. § 2o^ Para fins de aplicação do disposto nos incisos IV, V, VI e VII, o edital de licitação conterá parâmetros e exigências para formulação de propostas técnicas.

Os portais do Ministério da Justiça (MJ), da Advocacia Geral da União (AGU) e do Tribunal de Contas da União (TCU) disponibilizam inúmeros editais para consulta. Confira!

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Contratações Públicas. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você releia este módulo e resolva os Exercícios de Fixação na Plataforma Saberes. O resultado não influenciará sua nota final, mas é relevante para avaliar seu domínio do conteúdo.

obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1 o^ A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: ........................................................................................................................ III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;

 Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 – Institui a modalidade de licitação denominada pregão no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

O pregão surgiu em 1998 para ser utilizado nos contatos da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), mas, em 2000, a partir de uma medida provisória, a modalidade começou a ser usada por toda a administração pública federal. A consolidação do instituto legal veio em 2002 com a edição da Lei n° 10.520/02, que permitiu o uso do pregão por todos os órgãos públicos do país.

Além de conferir maior facilidade e menor burocracia nas compras públicas, a preferência pelo pregão tem outra justificativa: a possibilidade de ser feito totalmente pela via eletrônica – o chamado pregão eletrônico – , o que garante maior rapidez e trâmites ainda mais rápidos aos recursos administrativos dos participantes. A importância do pregão eletrônico para o governo federal é tanta que, mesmo sendo uma novidade nas compras públicas, já passa por modificações.

Desde 2004 o governo vem estudando mudanças na Lei no^ 8.666/93. O objetivo dessas mudanças aponta para a implementação de inovações no procedimento de licitação atual e a maior utilização dos meios eletrônicos nos moldes do pregão. Também fazem parte desse contexto as parcerias público-privadas (módulo IV, contratação por licitações especiais).

É importante observar que todas essas alterações, além de buscarem conferir à Administração Pública maior legitimidade no processo, garantiram que a normatização da licitação não ficasse restrita a Administração Pública de âmbito federal, estendendo as orientações, parâmetros e limites ao Distrito Federal, aos estados e municípios.

Módulo II – Soluções Sem Contratação

Objetivos instrucionais

Ao final deste Módulo, você será capaz de:

 Reconhecer hipótese em que a não realização de licitação, ordinária ou especial, ou de sua dispensa ou inexigibilidade, consiste na melhor alternativa para atender à necessidade pública no caso concreto;

 Contrastar as características inerentes às três aplicações distintas do instituto contrato de gestão;  Distinguir convênios de contratos de repasse e termos de execução descentralizada;  Descrever o que são consórcios públicos e suas principais características.

Introdução

Agora que você aprendeu os conceitos gerais inerentes às contratações públicas, vamos estudar mais sobre as soluções sem contratações.

Na unidade I analisaremos casos de resolução interna de necessidade pública, sem realização de contratação pública, e, em seguida, o instituto contrato de gestão. Já na unidade II estudaremos os convênios, além dos contratos de repasse e termos de execução descentralizada. Na unidade III, por sua vez, aprenderemos sobre os consórcios públicos.

Pronto para prosseguir na nossa jornada?