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BENEFÍCIOS E PROBLEMAS NA IMPLANTAÇÃO DE UM SISTEMA DE
INFORMAÇÃO DE CUSTOS DO SETOR PÚBLICO NO ESTADO DO RIO GRANDE
DO SUL^1
Nadine Tomasel Lorenzato^2 Ariel Behr^3
RESUMO As informações de custos são importantes para o Setor Público analisar adequadamente a qualidade e eficácia da gestão pública. Um Sistema de Informação de Custos (SIC) integra e disponibiliza essas informações em tempo real, proporcionando transparência e controle do gasto público. O presente estudo tem por objetivo identificar os benefícios e problemas na implantação de um Sistema de Informação de Custos no Estado do Rio Grande do Sul, baseando-se nos requisitos impostos pelas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (NBCASP). Esta pesquisa classifica-se em: qualitativa, exploratória, descritiva, com estudo de caso. Utiliza-se das entrevistas semiestruturadas para a coleta de dados e análise de conteúdo para a análise dos mesmos. Os resultados do trabalho indicam que o SIC começou a ser visto como uma ferramenta necessária e importante para o Setor Público. As principais conclusões foram: o SIC é um instrumento eficiente que pode proporcionar benefícios como a organização estrutural dos órgãos, o aperfeiçoamento da gestão, a qualidade e a transparência do gasto público, mas que enfrenta problemas, dentre os principais: falta de servidores capacitados e pouco conhecimento sobre custos. A pesquisa contribui tanto para a prática contábil e gerencial quanto para a administração pública, mostrando que uma ferramenta gerencial de custos tem se tornado cada vez mais importante na rotina dos servidores públicos.
Palavras-chave: Custos no Setor Público. Sistema de Informação de Custos. NBCASP.
BENEFITS AND PROBLEMS IN IMPLEMENTING A COST INFORMATION
SYSTEM OF PUBLIC SECTOR IN THE STATE OF RIO GRANDE DO SUL
ABSTRACT
The cost information is important for the Public Sector adequately analyze the quality and effectiveness of public management. A Cost Information System (SIC) integrates and makes this information available in real time, providing transparency and more control of this
(^1) Trabalho de Conclusão de Curso apresentado, no segundo semestre de 2014, ao Departamento de Ciências Contábeis e Atuariais da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – 2 UFRGS, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis. 3 Graduanda do curso de Ciências Contábeis da UFRGS. (nadine.tomasel@gmail.com). Orientador: Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutor e Mestre em Administração, com ênfase em Sistemas de Informação e Apoio à Decisão pela UFRGS. Professor do Departamento de Ciências Contábeis e Atuariais da UFRGS. (ariel.behr@ufrgs.br).
spending. This study aims to identify the benefits and problems in implementing a Cost Information System in the State of Rio Grande do Sul based on the requirements imposed by the Brazilian Standards of Accounting Applied to the Public Sector (NBCASP). This research is classified in: qualitative, exploratory, descriptive, with study cases. Semistructured interviews are used to collect data and content analysis to analyze them. The results of the study indicate that the SIC began to be seen as a necessary and important tool for the Public Sector. The main conclusions were: the SIC is an effective tool that can provide benefits such as the structural organization of the organs, improving management, quality and transparency of public spending, however facing some problems, among the main ones: the lack of trained qualified people and little knowledge about the costs. The research contributes to both areas, accounting and management, as for public administration, showing that a management tool costs has become increasingly important in the routine of civil servants.
Keywords: Costs at Sector Public. Cost Information System. NBCASP.
1 INTRODUÇÃO
O Sistema de Informação de Custos do Setor Público (SICSP) registra, processa e evidencia os custos de bens e serviços, produzidos e oferecidos à sociedade pela entidade pública. A NBC T 16.11 estabelece a conceituação, o objeto, os objetivos e as regras básicas para mensuração e evidenciação dos custos no setor público (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). O SICSP é obrigatório em todas as entidades estatais e deve ter um tratamento conceitual correto para conseguir atingir seus objetivos. Esta norma causa impacto sobre a Gestão Pública, tanto do ponto de vista legal quanto de sua utilidade, uma vez que ela ressalta o valor da informação de custos para fins gerenciais. Há uma crescente tendência do setor público em investir nos princípios gerenciais da eficácia, economicidade e avaliação dos resultados, visto que o mercado exige maior rapidez, flexibilidade e qualidade nos serviços disponibilizados. A implantação de um sistema de informação impõe investimentos tanto na parte física e lógica, quanto na parte humana. As empresas deverão investir em equipamentos para suprir suas necessidades, em softwares para suportar as atividades realizadas e também no aprimoramento de seus profissionais (PEROTTONI et al., 2001). O processo de implantação do SICSP deve ser gradual e sistemático, considerando-se os objetivos e os processos decisórios organizacionais. Segundo a NBC T 16.11, a implantação do SICSP tem os seguintes objetivos: mensurar, registrar e evidenciar os custos dos produtos e serviços; apoiar a avaliação de resultados e desempenhos; apoiar a tomada de decisão; reduzir custos e melhorar a qualidade do gasto; dar suporte nas funções de planejamento e orçamento, fornecendo dados que
sistema de custos, o setor público obterá padrões de análises, orientando os gestores públicos sobre a necessidade de ações de melhoria ou, até mesmo, uma reestruturação de processos. O exposto ressalta a importância do tema proposto e a necessidade da realização de mais estudos nesta área, visto que não há muitas publicações, no Brasil, sobre Contabilidade de Custos no Setor Público. O artigo está organizado da seguinte forma: além desta introdução, na seção 2, são apresentados os principais conceitos organizacionais e legais do Sistema de Informação de Custos no Setor Público para o desenvolvimento do estudo; na seção 3, apresentam-se os procedimentos metodológicos; já na seção 4, os resultados são demonstrados e analisados; por fim, na seção 5, são ponderadas as considerações finais sobre o trabalho.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Nesta seção, são abordados os fundamentos teóricos que embasam o presente estudo, os fundamentos que sustentam a implantação, bem como a contextualização dos Sistemas de Informação de Custos no Setor Público.
2.1 CONTABILIDADE DE CUSTOS
Segundo Martins (2010), a Contabilidade de Custos nasceu da Contabilidade Financeira na revolução industrial, com o objetivo inicial de avaliar os estoques de produtos acabados e apurar o resultado do exercício. Sua evolução decorreu com o desenvolvimento da Contabilidade Gerencial, fazendo com que a informação de custos fosse aproveitada para fins de gerência nas empresas. A Contabilidade de Custos refere-se às atividades de coleta e de fornecimento de informações para as necessidades de diversos níveis gerenciais de uma entidade como auxílio às funções de determinação de desempenho, de planejamento e controle das operações e de tomada de decisões, bem como tornar possível a alocação, de forma mais criteriosa possível, dos custos de produção aos produtos. Além da Contabilidade Industrial, a Contabilidade de Custos possibilitou seu uso em outros campos, como, por exemplo, na Contabilidade Pública. A implantação de um Sistema de Custos no Setor Público exige o conhecimento de algumas terminologias de custos para que haja um melhor grau de comunicação entre a Contabilidade Pública e a Contabilidade de Custos (SANTOS, 2011). De acordo com Martins (2010), são destacados os seguintes
conceitos: Gasto: compra de um serviço ou produto que gere sacrifício financeiro à entidade; Desembolso: pagamento resultante da aquisição do serviço ou bem; Investimento: gasto ativado em função de benefícios atribuíveis a futuros períodos ou de sua vida útil; Custo: gasto relativo a serviço ou bem utilizado na produção de outros serviços ou bens; Despesa: bem ou serviço consumido para a obtenção de receitas. Segundo Pereira e Silva (2003), a importância de se utilizar a Contabilidade de Custos para o direcionamento da entidade está no controle e no planejamento dos seus custos, garantindo, assim, um retorno mais próximo do esperado e, também, possibilitando o estudo de modo a se alcançar, de forma mais fácil, os objetivos pretendidos pela administração, tanto no setor privado quanto no público.
2.2 CUSTOS NO SETOR PÚBLICO
A Contabilidade Pública estuda e controla a organização e execução das entradas e saídas dos recursos governamentais que afetam o patrimônio público de uma entidade governamental. Para que haja um melhor controle da ação pública, com enfoque nos resultados, é importante que a administração pública possua um sistema de contabilização de custos que analise a eficiência da utilização dos recursos governamentais, disponibilizados aos gestores para a execução de seus programas de governo (CURI et al., 2012). Segundo Mauss e Souza (2008, p. 1), “a gestão pública necessita da contabilidade de custos para lhe oferecer parâmetros e mecanismos que fundamentem o planejamento e a mensuração do resultado das atividades públicas”. A Contabilidade de Custos é um instrumento de controle gerencial que ampara a tomada de decisões e facilita a transparência do serviço público. O estudo de Monteiro, Ribeiro e Ferreira (2006) tratou da importância da utilização dos Sistemas de Custos no Setor Público como uma ferramenta de controle, propiciando um crescimento da oferta de serviços coletivos e, consequentemente, um aumento do número de atendimentos ou redução de custos, incrementando, dessa forma, a inclusão social, seja por meio dos investimentos públicos ou pela via direta dos serviços prestados. Já no estudo de Machado (2002), os objetivos do Sistema de Custos no Setor Público são prover informações que permitam avaliar a eficiência do uso dos recursos, a eficácia dos gestores na obtenção de suas metas e a efetividade das políticas públicas na resolução dos problemas apresentados pela sociedade. A questão central do modelo de decisão na entidade
orçamentária, financeira e patrimonial. Esta lei determina que a contabilidade de custos seja um instrumento de informação para a gestão pública (BRASIL, 2000). O SICSP registra, processa e evidencia os custos de bens e serviços produzidos e oferecidos à sociedade pela entidade pública (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). Esse sistema é obrigatório para todas as entidades governamentais e, no que se refere ao seu processo de implantação, a NBC T 6.11 ressalta:
O processo de implantação do SICSP deve ser sistemático e gradual e levar em consideração os objetivos organizacionais pretendidos, os processos decisórios que usarão as informações de custos segmentados por seus diferentes grupos de usuários, bem como os critérios de transparência e controle social (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). Segundo a NBC T 16.11, o SICSP possui três elementos de apoio: Sistema de Acumulação é a forma como os custos são acumulados e apropriados aos bens e serviços e outros objetos de custos, relacionando-se com o fluxo fixo e real da produção; Sistema de Custeio é o modelo de mensuração em que serão custeados os diversos agentes de acumulação de acordo com cada unidade de medida, dependendo das diferentes necessidades dos tomadores de decisão; Método de Custeio é a apropriação de custos e está associado ao processo de associação do custo ao objeto que foi custeado (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). O Sistema de Informação de Custos, conforme o Conselho Federal de Contabilidade (2011), deve ter como característica a capacidade de identificar, medir e relatar os serviços prestados pelo Estado, traduzindo-os em relevantes informações que possam auxiliar na tomada de decisão. Dessa forma, a fim de alinhar as informações de custos às normas internacionais da contabilidade na geração de informação de custos, é obrigatória a adoção dos princípios de contabilidade, em especial o da competência; quando algum registro for efetuado de outra maneira, deve-se realizar os ajustes necessários (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). A norma de regência do SICSP – NBC T 16.11 determina que as informações de custos geradas possuam os seguintes atributos:
(a) relevância – entendida como a qualidade que a informação tem de influenciar as decisões de seus usuários auxiliando na avaliação de eventos passados, presentes e futuros; (b) utilidade – deve ser útil à gestão, tendo a sua relação custo benefício sempre positiva; (c) oportunidade – qualidade de a informação estar disponível no momento adequado à tomada de decisão;
(d) valor social – deve proporcionar maior transparência e evidenciação do uso dos recursos públicos; (e) fidedignidade – referente à qualidade que a informação tem de estar livre de erros materiais e de juízos prévios, devendo, para esse efeito, apresentar as operações e acontecimentos de acordo com sua substância e realidade econômica e não meramente com a sua forma legal; (f) especificidade – informações de custos devem ser elaboradas de acordo com a finalidade específica pretendida pelos usuários; (g) comparabilidade – entende-se a qualidade que a informação deve ter de registrar as operações e acontecimentos de forma consistente e uniforme, a fim de conseguir comparabilidade entre as distintas instituições com características similares. É fundamental que o custo seja mensurado pelo mesmo critério no tempo e, quando for mudada, esta informação deve constar em nota explicativa; (h) adaptabilidade – deve permitir o detalhamento das informações em razão das diferentes expectativas e necessidades informacionais das diversas unidades organizacionais e seus respectivos usuários; (i) granularidade – sistema que deve ser capaz de produzir informações em diferentes níveis de detalhamento, mediante a geração de diferentes relatórios, sem perder o atributo da comparabilidade (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). O Sistema de Informação de Custos deve ter a capacidade de capturar informações dos demais sistemas de informação das entidades do setor público para proporcionar uma maior agilidade no fluxo das informações. O SICSP deve estar integrado com o processo de orçamento e planejamento, conforme a NCB T 16.11, utilizando uma mesma base conceitual quando se referirem aos mesmos objetos de custos, proporcionando, desta maneira, um controle entre o orçado e o executado. A informação de custos deve ser utilizada como um vetor de alinhamento e aperfeiçoamento do planejamento e orçamento futuros; por isso, o processo de mensurar e evidenciar custos deve ser feito de forma sistemática, para alcançar um nível satisfatório de integração entre planejamento, orçamento e execução (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). A verificação, análise e avaliação da consistência das informações de custos são de responsabilidade da entidade do setor público, seja qual for o nível da sua estrutura organizacional referente às informações. Já a responsabilidade pela fidedignidade das informações originadas de outros sistemas é do gestor da corporação onde a informação é gerada (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011).
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A presente pesquisa, no que se refere à abordagem do problema, tem caráter qualitativo, em que o fenômeno estudado será interpretado e compreendido, destacando-se as características encontradas. Esta metodologia fornece uma análise mais detalhada sobre
Na análise de dados, utilizou-se a técnica de análise de conteúdo que, conforme Gil (1999), tem como objetivo organizar, de forma sistemática, os dados, possibilitando o fornecimento de respostas ao problema de investigação. Desse jeito, após extrair os dados das entrevistas, é feita uma análise interpretando-os e relacionando-os com a base conceitual do estudo.
4 ANÁLISE DOS DADOS
Nessa seção, serão apresentados os dados obtidos após as realizações das entrevistas e análise dos resultados, tendo em vista: (a) a implantação do sistema de informação de custos; (b) a integração do sistema de informação de custos; e (c) os benefícios e problemas na implantação do sistema de informação de custos.
4.1 IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS
Um Sistema de Informação de Custos exige um investimento inicial para sua implantação, tanto nas empresas privadas, quanto nas entidades públicas. Segundo Perottoni et al. (2001), a implantação desse sistema exige investimentos físicos, lógicos e humanos, já que a empresa deverá buscar novos equipamentos para suportar as necessidades, softwares para suprir as atividades realizadas pelo sistema e, também, aprimorar seus profissionais. No Sistema de Informação de Custos do Rio Grande do Sul (Custos/RS), os investimentos foram, inicialmente, em softwares por meio da PROCERGS, desenvolvidos para suportar o sistema de informação de custos a ser implantado. Além disso, gastaram com o desenvolvimento de projetos com recursos humanos pela própria CAGE (Contadoria e Auditoria-Geral do Estado), e um valor mínimo de consultoria foi gasto para orientar o melhor caminho a ser adotado para desenvolver este sistema (ENTREVISTADO A). O Entrevistado B afirma que houve um financiamento e, com este recurso, contrataram consultores para elaborar um projeto básico para a implantação do sistema no Estado. Utilizaram, também, funcionários próprios para a elaboração dos projetos, e a PROCERGS executou o sistema propriamente dito, o software. De acordo com o Entrevistado A, houve também treinamentos dos servidores em que, primeiramente, eram explicadas as concepções gerais, como o entendimento dos principais conceitos de custos e da ferramenta Data Warehouse – que é onde as informações são disponibilizadas – para, depois, se fazer o treinamento do uso desta informação e desses dados de forma útil para a tomada de decisões.
O Sistema de Informação de Custos abrange toda a administração estadual e precisa ter pessoas capazes de, primeiro, entender o que é custos, entender os conceitos sobre os quais foram carregados os dados, entender e conhecer a ferramenta para manipular estes dados e, depois, adquirir expertise e inteligência para concatenar os dados com a ferramenta e tirar dali informações úteis (ENTREVISTADO A). A implantação de um Sistema de Informação de Custos deve ser feita de forma gradual, ainda mais quando se trata de uma estrutura grandiosa como o Estado. O projeto de implantação do SICSP teve início em 2001, pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado, e somente em 2011, na Secretaria da Educação, foi desenvolvido e implantado o sistema informatizado de custos (BORN; RIBEIRO, 2014). Segundo o Entrevistado B, o Estado do Rio Grande do Sul possui 64 órgãos e, destes, 14 já possuem o Sistema de Informação de Custos implantado e com suas informações disponibilizadas. É um sistema gradual que necessita de um tratamento especial, uma vez que se tratam de 64 órgãos autônomos, autarquias, fundações, cada qual com sua peculiaridade. Os sistemas são implantados de forma escalar nos órgãos, já que estamos tratando de uma estrutura gigantesca que é o Estado. São projetos que têm anos de desenvolvimento. É um processo bastante técnico e que exige parcimônia (ENTREVISTADO A). O Sistema de Informação de Custos, para ser implantado no Estado, é muito complexo; é como se fosse implantar o sistema em, mais ou menos, 64 empresas (secretarias, fundações, autarquias, etc.): cada uma com sua característica, Então, a implantação tem que ser por etapas (ENTREVISTADO B). Já são 14 órgãos que contam com grupos setoriais de custos formalizados, treinados e com informações disponibilizadas pelo sistema Custos/RS, em meio gerencial, amigável, em formato Data Warehouse, o que permite a cada administrador construir inúmeros relatórios, concatenando as dimensões e as medidas disponíveis (BORN; RIBEIRO, 2014, p. 10). Em comparação com a legislação, no item 21 da NBC T 16.11, fala-se que o processo de implantação do SICSP deve ser sistemático e gradual, levando-se em consideração os objetivos organizacionais pretendidos e os processos decisórios que usarão as informações de custos (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). O Sistema de Informação de Custos, para conseguir uma implantação mais eficaz, foi dividido em três etapas: alocação do gasto direto nos centros de custos, compartilhamento de custos indiretos e cálculo dos custos de produtos e serviços. Atualmente, o Estado do Rio Grande do Sul encontra-se na primeira fase que visa à alocação dos gastos diretos aos centros de custos correspondentes de cada um dos 64 órgãos que compõem a administração estadual (ENTREVISTADO A). Sobre a primeira fase da implantação dos Custos/RS, alocação dos
Para o Entrevistado B, a integração é fundamental, já que o Custos/RS não produz as informações; ele busca nos demais sistemas especialistas de cada área. Não há motivos para se criar um sistema e produzir essas informações novamente. Se existem sistemas corporativos que já disponibilizam essas informações, o que resta fazer, apenas, é a integração desses sistemas com o Sistema de Informação de Custos. “Adotamos o seguinte: os sistemas na época existentes, que já tinham sua maneira de trabalhar, devem se aproximar, se adaptar ao Custos/RS e às suas necessidades. Os novos deverão obedecer à estrutura de centro de custo estabelecida pelo sistema” (ENTREVISTADO B).
Segundo a NBC T 16.11, o SICSP deve capturar as informações dos demais sistemas de informações das entidades do setor público; ele deve estar integrado e deve utilizar a mesma base conceitual, caso se referirem aos mesmos objetos de custos (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). É exatamente isso que ocorre no Custos/RS: suas fontes de informação são os sistemas corporativos auxiliares da contabilidade e/ou gerenciais. As informações proporcionadas pelo Sistema de Informação de Custos do Rio Grande do Sul são disponibilizadas mensalmente e referem-se aos gastos com pessoal, de material, de consumo e de serviços públicos de fornecimento de água e energia elétrica, decorrentes da integração entre o Custos/RS e os sistemas corporativos do estado.
As informações são processadas a partir dos dados originários dos sistemas corporativos/fonte e apresentadas em duas dimensões, quais sejam: hierárquico- estrutural e funcional-programática. A primeira localiza os custos na estrutura hierarquicamente organizada de cada órgão, em que o centro de custos representa a menor unidade, proporcionando informações quanto ao custo estrutural ou setorial. A segunda dimensão, a ser disponibilizada a partir de 2014, considera a estrutura funcional e programática do governo, na qual o projeto ou a atividade representam a menor unidade, objetivando o custeamento das ações e dos programas de governo (BORN; RIBEIRO, 2014, p.11). O Sistema de Informação de Custos do Rio Grande do Sul confere com a ideia de Machado (2002). Segundo ele, a principal característica de um sistema de informação é a integração com os outros sistemas da empresa, utilizando seus dados como base para gerar informações. Para Fernandes (2011), o desafio do Sistema de Custos é interligar a Contabilidade Pública com os processos gerenciais das entidades do setor público, integrar os sistemas brasileiros de gestão pública para gerar informações mais efetivas dos problemas da sociedade e buscar uma melhora na qualidade dos gastos públicos.
Para um sistema ser integrado ao Sistema de Informação de Custos, ele precisa ter os quatro atributos de custos: (a) atributos qualificadores, em que os custos são classificados conforme sua natureza e detalhados por itens de custo; (b) quantificadores: relativos ao valor
e às quantidades físicas consumidas ou aplicadas; (c) temporais: determinam a data ou o período da ocorrência do consumo ou da aplicação; e (d) localizadores: especificam em qual centro de custo ou atividade ocorreu o consumo ou foi aplicado o recurso (ENTREVISTADO B). O Entrevistado A objetiva os quatro atributos de custo ou atributos de consumo: “o sistema precisa ter, quando foi consumido, onde foi consumido, o valor desse consumo, as quantidades e a natureza desse consumo”. Segundo o Decreto 49.766/12, em seu artigo 4.º, inciso VIII, compete aos órgãos e às entidades da administração pública estadual manter atualizados os sistemas informatizados e bases de dados sob sua responsabilidade, especialmente quanto às vinculações e associações realizadas, direta ou indiretamente, no plano de centro de custos e na estrutura programática. Isso demonstra que o Custos/RS é alimentado exclusivamente dos sistemas informatizados e, em hipótese alguma, de forma manual (RIO GRANDE DO SUL, 2012). Como o Sistema de Informação de Custos utiliza os dados dos sistemas integrados, compete ao gestor garantir que as informações lançadas estejam apropriadas e corretas, representando adequadamente as atividades dos órgãos. Confere com a NBC T 16.11, item 23: “a responsabilidade pela fidedignidade das informações originadas de outros sistemas é do gestor da entidade onde a informação foi gerada (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011).
4.3 BENEFÍCIOS E PROBLEMAS NA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS
O Custos/RS é um Sistema de Informação que funciona por integração de sistemas corporativos; sozinho, ele não representa nada. Porém, este sistema proporciona benefícios imediatos para a administração. O Entrevistado A afirma que, “quando o órgão precisa atualizar a estrutura hierárquica do centro de custos, normalmente descobre que a legislação está atrasada, a estrutura prática não bate com a legislação e precisa enfrentar este problema”. Ou seja, o Custos/RS exige o ajuste dessa estrutura de centro de custos e, dessa forma, os órgãos obrigam-se a resolver seus problemas de administração relacionados com a estrutura funcional de seu organograma. Outra vantagem direta do Sistema de Informação de Custos é organizar o Sistema de Administração de Materiais (SAM), por exemplo, e proporcionar a identificação de quem está efetivamente consumindo, a partir das entradas acionadas de todas as aquisições e saídas lançadas quando atendidas as requisições de consumo. Conforme o Entrevistado A, “o
Para o Entrevistado B, um grande benefício do Sistema de Informação de Custos é a sistematização gerada pelos sistemas corporativos interligados ao Custos/RS. Os gestores têm acesso imediato aos dados o ano todo. As informações são disponibilizadas automaticamente por meio eletrônico; não há entrada manual. A praticidade para acessar o sistema faz com que o gestor tenha uma gama de informações e, a partir delas, faça o relatório que quiser, podendo visualizar o consumo detalhado de cada unidade orçamentária. Há uma base técnica para analisar o que está sendo consumido; se o custo estiver alto, o gestor poderá analisar onde este consumo demasiado acontece e qual o motivo e, desta forma, planejar uma melhoria deste custo para o próximo mês. No entanto, o Entrevistado B expõe: “ainda não chegamos ao ponto de enxergar bem a informação, de utilizar a informação de forma sistemática e acompanhar os relatórios. Tem bastante o que caminhar, mas acredito que isso vá pra frente e que não se consiga mais gerir um Estado sem ter um sistema que dê conta de seus custos”. É de se observar, na Instrução Normativa CAGE, n.º 01/14, em seu artigo 2.º, que os processos de tomadas de contas de gestão dos órgãos públicos, a partir do exercício seguinte ao da implantação do sistema Custos/RS, deverão ser instruídos com relatórios indicando os resultados obtidos quanto à economia de recursos e/ou aumento de produtividade, elaborados sob a orientação e supervisão da CAGE (RIO GRANDE DO SUL, 2014). Ou seja, os gestores estão sendo obrigados a publicar o relatório anual das contas de cada secretaria (dados de custos), juntamente com os processos de tomada de contas. Essa normativa está exigindo que os gestores utilizem os dados e os relatórios do Custos/RS para demonstrar e explicar os custos de seus respectivos órgãos. Aos poucos, o Sistema de Informação de Custos será empregado sistematicamente pelos Estados, e sua utilização poderá se tornar tão necessária quanto a execução orçamentária. O objetivo do Sistema de Informação de Custos, segundo Monteiro, Ribeiro e Ferreira (2011), é fornecer informações para auxiliar nas decisões governamentais de alocação mais eficiente do gasto público, oferecendo uma transparência na gestão. Em comparação com esta afirmação, o Entrevistado A justifica que o Custos/RS visa medir a eficiência da Gestão Pública, demonstrando se o que foi consumido pelo patrimônio contribuiu de forma adequada para se atingir os objetivos públicos.
No que se refere à transparência, o Custos/RS possui dois módulos informatizados, o módulo central que recebe e processa informações e o módulo Data Warehouse (DW) que é onde disponibiliza essa informação já trabalhada para o gestor. O módulo DW é um grande banco de dados, altamente manipulável, mas indelével, então, o gestor pode enxergar o órgão todo, não há o que esconder. O gestor tem uma ferramenta fantástica, eu posso dizer isso com tranqüilidade, porque todas as pessoas que vêem nós apresentarmos essa ferramenta ficam impressionadas com ela.
Então, do ponto de vista do consumo, o Sistema de Informação de Custos é um instrumento total de transparência. (ENTREVISTADO A). O mais importante, para o Entrevistado B, é a gestão mais efetiva, a qualidade do gasto dos recursos e a transparência proporcionados pelo Sistema de Informação de Custos. Agora o gestor tem os dados disponibilizados em tempo real. Ele sabe o custo de cada produto e/ou serviço; o planejamento do próximo orçamento, por exemplo, será baseado em dados reais e não por percentuais. Além de saber dos custos, um bom gestor deve analisar essas informações e agir sobre aqueles dados, comparando seus custos atuais e antigos e planejar constantemente a melhoria do gasto público. Fernandes (2011) afirma que o uso da informação de custos no setor público é viável, mas principalmente desejável e deve ser incentivado como forma de elemento colaborativo ao processo de desenvolvimento das organizações brasileiras que têm como objetivo a busca da excelência em seus padrões de qualidade da gestão. O Sistema de Informação de Custos evidencia demais as informações do setor público; esse é um grande inimigo do sistema. Os gestores precisam entender essas evidências, saber usar as informações e os relatórios proporcionados pelo Custos/RS para conseguir gerir com mais eficiência e transparência. Se o Brasil seguir essa linha de transparência e de busca pela gestão eficaz, o Custos/RS vai para a internet , vai ser divulgado para a sociedade. No entanto, esse horizonte de visibilidade não é para agora; isso dependerá do amadurecimento da estrutura administrativa do Estado (ENTREVISTADO A). Segundo a NBC T 16.11, item 13, a entidade deve evidenciar ou apresentar, em notas explicativas, os objetos de custos definidos previamente (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011). O Entrevistado A ressalta a importância da criação desta norma, visto que alimentou tanto os profissionais quanto os órgãos públicos, pela busca da eficiência, e irá contribuir muito para o Sistema de Informação de Custos. Porém, discriminar todos os objetos de custos em notas explicativas, em uma organização grandiosa como o Estado, não seria viável; iriam faltar livros para isso. O volume de dados é muito grande para se detalhar. O Entrevistado A explica:
Eu imagino que o Custos/RS passe a ser evidenciado, conforme for se desenvolvendo, da seguinte forma: vai para a internet o custo do centro de custos e, se houver, e provavelmente nós caminharemos para isso, sistemas que identifiquem produtos e serviços e meçam a quantidade produzida desses produtos e serviços, eles vão, também, ser apresentados na internet, indicando qual é o produto e serviço que foi produzido e quanto ele custou em determinado período de tempo ou quanto aquele serviço custa por unidade.
decidida, mas, felizmente, a diretriz adotada correspondeu ao da norma (ENTREVISTADO A). Para o desenvolvimento dos sistemas, também foram encontradas certas barreiras no Estado, visto que o Sistema de Informação de Custos não é um curso forçado como a execução orçamentária, por meio da qual os técnicos determinam o modelo a ser adotado, e toda a administração é submetida a isso. O Custos/RS, por sua vez, é um sistema associado, o que traz uma desvantagem enorme. Para o Entrevistado A, ele nem poderia ser exigido, já que precisa estar associado aos sistemas operacionais de apoio à gestão e, a partir deles, obter informações. Para o Estado, desenvolver um sistema que consiga, em um primeiro momento, estabelecer as informações que irá precisar e, depois, interligá-lo com os demais sistemas, é um grande desafio, já que os sistemas corporativos existentes não foram concebidos para fornecer informações de custos e, sim, para suas respectivas finalidades. O Entrevistado B completa:
O pessoal vem da faculdade, pensa em custos com aquela visão de indústria que já tem uma visão há mais de um século, já estão bastante desenvolvidos, sabem mais o que fazer. Voltam-se para o setor público e querem repetir aquilo que viram, querem calcular o custo disso, o custo daquilo, dos produtos específicos, porém, não têm condições, não têm base, não têm dados necessários porque os sistemas de finanças públicas eles não foram preparados para isso, eles não disponibilizam as informações necessárias. Os sistemas atuais dão um controle mais orçamentário e financeiro. Não são próprios para disponibilizarem informações que alimentem o sistema de custos. Na integração dos sistemas, o Entrevistado A ressalta: “não existe integração que nasça perfeita, são problemas de natureza operacional que requerem ajustes”. A partir do momento que são estabelecidos quais os dados que o Custos/RS pretende buscar do sistema corporativo X, a parte técnica de informática é acionada e começa a trabalhar para que essa interligação de informações seja feita. Não é um processo fácil; embora pareça mágica, a informática é feita por pessoas, e é impossível pensar em tudo; então, quando começam a fazer a integração, os problemas começam a surgir (ENTREVISTADO A). Outro aspecto relevante é a diferença de estrutura dos diferentes órgãos do setor público brasileiro: cada qual com sua atividade, com seu produto e/ou serviço e, consequentemente, com seus sistemas de apoio e com seu nível de desenvolvimento. Quando se fala em Estado, apesar de parecer um monobloco, há de se lembrar que são 64 órgãos diferentes. A implantação do Custos/RS é feita de forma escalar nos órgãos, e ela é feita levando em consideração a informação de quais órgãos possuem melhores níveis de sistemas fontes, que saibam utilizar, da melhor forma possível, suas informações e que tenham
funcionários que saibam fazer os ajustes necessários para implementar o Sistema de Informação de Custos (ENTREVISTADO A). Se o órgão não possui um bom desenvolvimento de sistemas de apoio, se o nível administrativo é baixo e suas informações não são alimentadas de forma tempestiva e correta, é preciso, primeiramente, aprimorar seus sistemas de base para, posteriormente, estar preparado para implantar o Custos/RS. Um Sistema de Informação de Custos no Setor Público funciona por integração de sistemas já existente; é um modelo que apenas utiliza as informações extraídas dos sistemas básicos. Para Holanda, Lattman-Weltman e Guimarães (2010), esse sistema é extremamente amplo e complexo, visto que engloba todos os setores da administração pública. Dessa forma, compete a cada órgão aprofundar a alimentação de informações nos sistemas de apoio, aprimorando a qualidade dos dados gerados. No treinamento de funcionários, encontram-se problemas, uma vez que todos os órgãos, em princípio, lidam com a falta de servidores. Os funcionários que são designados aos treinamentos de Custos/RS são pessoas dedicadas, servidores em que o Estado confia, entretanto, eles têm outras diversas tarefas para fazer, ou seja, vão para as palestras com vários problemas pendentes, não ganham nada para estar ali, apenas mais um problema para resolver (ENTREVISTADO A). Apesar de ser uma ferramenta incrível, o Custos/RS precisa ser divulgado e incentivado pelos órgãos perante seus funcionários. Eles precisam entender a oportunidade que estão tendo, a gama de benefícios que este instrumento pode proporcionar à gestão pública. A tendência é manter funcionários do grupo setorial de custos mais dedicados a essa área do que às demais atividades, na medida em que os Estados perceberem a grande utilidade do Sistema de Informação de Custos para a gerência estadual. Segundo Laudon e Laudon (2007), o sucesso de um sistema de informação é resultado direto de usuários qualificados e treinados, ou seja, a utilidade de um sistema de informação está diretamente relacionada com a capacidade dos funcionários na geração e no uso das informações proporcionadas pelo sistema. Um sistema de informação torna-se inútil quando inexistem pessoas gabaritadas para desenvolvê-lo, mantê-lo e usá-lo. O Quadro 02, a seguir, sistematiza o conjunto de resultados encontrados no presente estudo.
Quadro 02 – Resultados Encontrados
Implantação do Sistema de Informação de Custos
Investimentos para implantar o Custos/RS: consultoria, softwares , projetos com recursos humanos e treinamentos dos servidores; Implantação gradual e escalar, vista a complexidade do sistema e da diversidade dos órgãos públicos.
