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Trabaja de grado sobre los medios
Tipo: Tesis
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Dr. Nelson Omar Mancilla Medina DIRECTOR SECCIONAL DE INVESTIGACIÓN Ing. Haimar Ariel Vega Serrano DECANA FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES Dra. Isabel Cristina Ramírez Núñez COORDINADOR INVESTIGACIÓN DE LA FACULTAD DE DERECHO Dra. Flor María Torres Guzmán COORDINADOR MAESTRÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Dr. Manuel Fernando Ramírez DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO Dr. Iván Fernando Prada Macias JURADOS EVALUADORES DEL TRABAJO DE GRADO Dr. Dr.
Dedicatoria A Norberto y Johana, Lucila y Oscar, mis Padres, Nona y Hermano, quienes siempre han estado conmigo y han sentido mis logros como propios. A mi amada esposa Montse y mis hijos Majito y Ezequiel, quienes ya vivían en mi corazón y llegaron a mi vida para convertirse en mi vida entera.
Agradecimientos A Dios, quien guía mi vida. A mi gran amigo, el Dr. Iván Fernando Prada Macías, quien además de siempre escucharme y acompañarme, dirigió con gran sabiduría mi trabajo de grado. A mis asesores en metodología profesora Flor María Torres y Carlos Andrés por apoyarme e impulsarme a finalizar mis estudios, a la Universidad Libre por darme las herramientas académicas necesarias en este logro que se alcanza.
2.2 Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo cuando la causa que origina los perjuicios proviene de un acto administrativo de carácter particular y su tratamiento histórico ………………………………………………………………. 53 2.3 Conclusiones ...........……………………………………………………………… 58 CAPÍTULO III. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA PARA RECLAMAR POR LOS DAÑOS ANTIJURÍDICOS CAUSADOS POR LA EXPEDICIÓN O EJECUCIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO ………................................................................... 61 3.1 Procedencia cuando los daños son causados por un acto administrativo del que no se discute su legalidad ………………………………….......................................... 63 3.2 Procedencia de la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los daños antijurídicos causados por la declaratoria de nulidad o revocatoria de un acto administrativo ……...............................................................................................…… 67 3.3 Conclusiones ..……………………………………………………………………. 75 IV. CONCLUSIONES ……………………...............................................................…. 78 Referencias ............................................................................................................ 82
Introducción Dentro de la actividad Estatal o el actuar común de la administración pública se identifican y definen por la doctrina y la jurisprudencia, las operaciones administrativas, los actos administrativos, las omisiones administrativas, los contratos administrativos, entre otros, como actuaciones, fenómenos o acontecimientos que, de manera voluntaria o involuntaria, unilateral o bilateral expresan la voluntad del Estado y producen efectos jurídicos. Dentro de estas actuaciones, la que refleja la voluntad unilateral y el ejercicio de la función administrativa, constituyéndose como el principal instrumento que tiene a su alcance la administración pública para expresarse, es el Acto Administrativo, herramienta que se define como una manifestación unilateral de voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos, ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos a favor de los administrados. Respecto a este instrumento se han identificado como presupuestos esenciales del Acto Administrativo, la sujeción que debe tener al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados, sin embargo, dada su naturaleza impositiva puede generar incidencias o afectar derechos subjetivos o colectivos, tanto para el orden jurídico, cuando de su legalidad o ilegalidad se habla, así como en el aspecto patrimonial de las personas cuando su expedición produce daños antijurídicos; también en el orden ecológico y/o social cuando su simple existencia o ejecución vulnera o pone en peligro uno o varios derechos individuales o colectivos.
sectores que al contar con un escrito investigativo que profundice en el tema, contarán a su vez con una guía para la correcta interposición de los medios de control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en consecuencia, resulte eficaz y eficiente el control de legalidad, lesividad e impacto de las actuaciones de la administración en los órdenes jurídicos, patrimoniales o ecológicos y sociales principalmente. Igualmente, el estudio profundo de los diversos pronunciamientos generados al interior de las diversas salas y secciones del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cuanto a los temas que nos ocupan, se constituye en una herramienta que nos permite evidenciar la razón o sentido que tienen las limitantes que se han instituido en la Ley respecto a la procedencia de algunos medios de control, como la explicación o fundamento de algunas excepciones que se han establecido a las concepciones clásicas de procedencia de las distintas acciones o medios de control. Es así como se ha planteado como objetivo general, establecer las distintas formas de accionar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la legalidad, efectos, impacto o lesividad actos administrativos, identificando con claridad el medio de control idóneo y procedente. Así mismo, se pretende que al concluir el presente estudio se cumplirá con los objetivos específicos de I) establecer una relación diferencial clara entre el medio de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretende impugnar la legalidad de los actos administrativos, independientemente de su clasificación como acto de contenido general o particular; II) a partir del estudio jurídico e histórico de la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado y Corte Constitucional proferida en relación con las acciones que nacen a partir del artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia (CP, 1991, Col. ), y el análisis del camino que han trasegado las mismas, en particular cuando la amenaza, vulneración o daño provienen de un acto administrativo, se definirá su correcto trámite, propósito o interés y alcance; y III) habida cuenta del contenido del artículo 90 de la constitución Política de Colombia (CP, 1991, Col. ), como cláusula de responsabilidad general del Estado por sus acciones u omisiones, este estudio investigativo permitirá determinar en qué eventos la jurisprudencia ha admitido la procedencia del medio de control de reparación directa, cuando la causa determinante del daño no se sustenta en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble a causa de trabajos públicos, sino que la fuente del daño que se reclama es o nace a partir de un acto administrativo, como máxima expresión de la voluntad de la administración. Finalmente, Desde el punto de vista de los enfoques de la investigación en derecho, esta es una investigación jurídica ya que su objeto es el conocimiento de la norma y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado al respecto, Además estudia los problemas que suscita la interpretación y aplicación de la norma general a los casos particulares. De acuerdo con los tipos de investigación establecidos este trabajo de grado es una investigación exploratoria ya que es un campo que, si bien ha sido desarrollado por la jurisprudencia y la ley, no ha sido objeto de análisis por la doctrina, ni de manera compilatoria. Según la clasificación del método de investigación, el presente trabajo es teórico de análisis y síntesis puesto que precisa el análisis lógico y mental de la norma y la jurisprudencia para así obtener nuevas conclusiones.
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro (Ley 1437, 2011, art. 137, Col. ). Mientras que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se describe en el CPACA como: Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior (Ley 1437, 2011, art. 13 8 , Col. ). Es así, como la utilización de uno u otro medio de control impugnatorio no depende del capricho del accionante, pues su procedencia está precedida de la concepción clásica de la acción que establece una relación directa y nos indica que, para actos de carácter general, medio de control de nulidad y para actos de carácter particular, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, a voluntad del legislador y desarrollo de la jurisprudencia se pueden establecer excepciones, como veremos a continuación.
1.1 Medio de control de nulidad y su procedencia excepcional para impugnar actos administrativos de carácter particular. En el presente capítulo se establecerá con claridad cuáles pretensiones tendientes a impugnar la legalidad de actos administrativos pueden ventilarse a través del medio de control de nulidad, siendo su principal objetivo exaltar el valor de la pretensión que contiene el actual código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, diferenciando este criterio, del contenido en la anterior normatividad Decreto 01 de 1984 ( Col. ) donde prevalecía el tipo de actuación administrativa. En primer lugar, se debe tener claridad en que los actos administrativos según sus efectos pueden clasificarse en generales o particulares y que de acuerdo a esta clasificación, por regla general y/o criterio histórico, los actos administrativos de carácter general se impugnan a través del medio de control de nulidad, sin embargo, para identificar cuando un acto administrativo de los llamados particulares puede impugnarse bajo los requisitos de procedencia del medio de control de nulidad y no como nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, en cualquier tiempo sin estar sujeto a caducidad, por cualquier persona y no por el afectado directamente y sin observancia del requisito previo de procedibilidad denominado conciliación extrajudicial, se debe examinar no sólo el acto administrativo, sino hacer especial énfasis en la pretensión litigiosa, es decir, que se pretende con una posible declaratoria de nulidad, lo que se traduce en el interés del actor. Es así como la utilización del medio de control de nulidad para impugnar o cuestionar la legalidad de los actos administrativos de carácter particular es excepcional,
la cual se consolida la finalidad de la pretensión como el factor preponderante para determinar la procedencia del medio de control, teoría que se resume en lo expuesto por esa misma Corporación en posición mayoritaria de la Sala Plena en cuanto a la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades con la adición del criterio de la “ Pretensión Litigiosa ” (CE, Radicación núm. S-404, Col. ), definida como aquella teoría según la cual, de acuerdo con las pretensiones invocadas por el demandante o si del fallo anulatorio que eventualmente se dicte, se genera el restablecimiento automático de un derecho a favor de este o de un tercero, el medio de control idóneo y procedente sería el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de simple nulidad. En cuanto a los actos de contenido general no existe mayor controversia, pues la Ley y la jurisprudencia han sido constantes en establecer la procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos de contenido general, circulares de servicio y de los actos de certificación y registro, incluso respecto a las causales de anulación y así se expone en el Decreto 01 de 1984: Artículo 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro (Decreto 01, 1984, Col. ).
Así mismo, como en la Ley 1437 de 2011: Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro (Ley 1437, 2011, Col. ). Es así como, del análisis de la normatividad anterior claramente se puede determinar que el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 de manera general establecía la procedencia del medio de control de nulidad para impugnar la legalidad en términos generales de “actos administrativos” ( Col. ) , mientras que la Ley 1437 de 2011 ( Col. ) elevó a rango de Ley lo que la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado denominaba teoría de los móviles y finalidades, determinando la exclusividad de la acción de nulidad para impugnar actos administrativos, pero de contenido general y solo de manera excepcional actos de contenido particular, atendiendo la finalidad de la pretensión o la denominada pretensión litigiosa, en tres casos puntuales, el primero de ellos, cuando no se pretenda o de la sentencia misma no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, segundo, cuando se su objeto sea recuperar bienes de uso público y tercero, cuando los efectos del acto administrativo sean nocivos y afecten en materia grave el orden político, económico, público, social o ecológico.
toda doctrina elaborada hasta el momento sobre este tema se considera contraria a la Constitución Política. Por esta razón, ha quedado excluida del ordenamiento jurídico colombiano. Esa doctrina ha dejado de constituir el eje central de la distinción y del diagnóstico cuando se trate de resolver cuál de las dos acciones es procedente en un caso determinado. Por las razones expuestas anteriormente, no se pueden resolver las controversias en la práctica judicial contencioso- administrativa con dichos fundamentos sin transgredir con ello los efectos de la cosa juzgada constitucional. (Sánchez Baptista, 2015, p. 12 3 ). Sin embargo, para analizar lo anterior se debe establecer cuál fue la ratio decidendi de esta sentencia de constitucionalidad citada, la cual resume la misma Corte Constitucional en sentencia C- 259 /15 en el siguiente párrafo: El sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, - esto es, el correspondiente a la tesis de los móviles y las finalidades de 1996-, vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, en la medida en que establece una interpretación restrictiva de la norma porque formula requisitos adicionales no contenidos en el texto de la misma ni se derivan de su verdadero espíritu y alcance. Por consiguiente, ya que la Corte puede controlar constitucionalmente las interpretaciones ajenas a la Carta, debe entenderse que la acción de simple nulidad, procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico. Si lo que persigue el demandante es la reparación de los daños antijurídicos causados, lo
que procede es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CC, Sentencia C-259/15, Col. ) Bajo este análisis se puede extraer con claridad que la Corte Constitucional no excluyó la aplicación de la teoría de móviles y finalidades en su totalidad, pues acepta en su providencia que, es la pretensión expuesta en la demanda la que realmente resulta importante al momento de definir la procedencia del medio de control, pues su admisión, como medio de control de simple nulidad depende de si se solicita o resulta evidente un restablecimiento del derecho, una reparación de daños antijurídicos causados o por el contrario, únicamente el restablecimiento del orden legal, caso último en el cual, pese a tratarse de actos particulares procedería el medio de control de simple nulidad, ya que bajo esta otra hipótesis esos actos administrativos deben o debieron impugnarse por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con especial observancia del término de caducidad y el efectivo cumplimiento de todos requisitos de procedibilidad, dando especial prevalencia a la presunción de legalidad, la firmeza y ejecutividad de los actos administrativos, así como al principio de seguridad jurídica. De lo anterior se puede concluir que, si bien en el artículo 84 del derogado Código Contencioso Administrativo el legislador no hace ninguna distinción entre actos administrativos particulares o generales, el hecho de limitarse a señalar “actos administrativos” (Decreto 01, 1984, Col. ) en sentido amplio, motivó entre otras cosas la declaratoria de exequibilidad proferida por la Corte Constitucional, providencia en la que se resaltó la inconstitucionalidad de “teoría de móviles y finalidades” del Consejo de Estado (CE, Radicación núm. S-404, Col. ), teoría que ante la actual expedición y vigencia de la Ley 1437 (2011, Col. ) varía en cuanto a su escenario normativo, pues
