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SPE-ISS-07- S I S I L Á N A Y N Ó I C A G I T S E V N I E D O I C I V R E S r o i r e t x E a c i t í l o P e d n ó i c c e r i d b u S DIRECCIÓN GENERAL DE BIBLIOTECAS SIID

Sistema de

Recepción de los

Tratados

Internacionales en el

Derecho Mexicano

Mtra. Elma del Carmen Trejo García Investigadora Parlamentaria Lic. Alma Arámbula Reyes Lic. Margarita Alvarez Romero Asistentes de Investigación Parlamentaria

I. Introducción I II. Tratados internacionales 1 2.1 Concepto y denominaciones de tratados internacionales 1 2.2 Los tratados como fuente de Derecho Internacional Público y Derecho 4 Interno 2.3 Concepto de recepción del Derecho 5 2.4 Recepción de los tratados 5 2.5 Normas y obligaciones self-executing y non self-executing 6 III. Facultades de los órganos del Estado 8 3.1 Estado 8 3.2 Poder ejecutivo 9 3.3 Poder legislativo 10 3.4. Poder judicial 11 IV. Relación entre Derecho Interno y el Derecho Internacional 13 4.1 Derecho Interno 13 4.2 El Derecho Interno en relación con el Derecho Internacional 13 4.2.1 Tesis dualista 14 4.2.2 Tesis monistas 14 4.2.3 Tesis coordinadoras o conciliadoras 15 V. El Derecho Mexicano, su relación con el Derecho Internacional 16 5.1 Jerarquía del Derecho mexicano 16 5.2 Recepción del Derecho Internacional dentro del Derecho Mexicano 17 5.2.1 Supremacía constitucional 17 5.2.2 Jerarquía de los tratados internacionales en el Derecho mexicano 18 5.2.3 El Derecho Internacional como parte del Derecho mexicano 19 VI. Las normas de Derecho Internacional y su articulación en el Derecho 22 Interno en Canadá, España, Francia, Israel y México 6.1 Normas constitucionales 22 6.2 Normas de Derecho Internacional Convencional 24 6.3 Costumbre internacional y los principios generales de Derecho 24 6.4 Articulación entre las normas de Derecho Internacional y el Derecho 26 Interno 6.4.1 Incorporación en el Derecho Interno 26 6.4.1.1 Ratificación y aprobación 26 6.4.1.2 Publicación 28 6.4.1.3 Entrada en vigor 30 6.4.2 Fuerza jurídica de las normas de Derecho Internacional recibidas en 30 el orden jurídico Interno 6.4.2.1 Jus cogens, Derecho Convencional, Constitución 30 6.4.2.2 Derecho consuetudinario 31 VII. Conflictos que derivan de la relación entre el Derecho Interno y los tratados 33 internacionales 7.1 Normas constitucionales y tratados internacionales 33 7.2 Tratado internacional y ley de orden federal 34 7.3 Tratado Internacional y leyes del orden local 34 VIII. Conclusiones 38 IX. Fuentes consultadas 41 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior I. INTRODUCCIÓN En mayo de 1999, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció una tesis con la que modificó la interpretación sobre la jerarquía normativa que ocupan los tratados internacionales en el sistema jurídico mexicano. En esta decisión, la Suprema Corte abandonó el criterio según el cual las leyes federales y los tratados internacionales contaban con la misma jerarquía, para establecer que éstos se ubican por encima tanto de las leyes federales como de las locales. Esta modificación en la interpretación sobre el lugar que ocupan los tratados internacionales en nuestro orden jurídico no revela sino la falta de una definición

clara dentro de nuestro Derecho y sobre todo, por parte de los tribunales, del papel que juega el Derecho Internacional y en especial los tratados internacionales dentro del orden jurídico mexicano. A pesar de que la Suprema Corte había venido sosteniendo que los tratados y las leyes federales contaban con una misma jerarquía, resultaba notoria la falta de precisión en cuanto a los criterios de interpretación al momento de resolver los casos concretos en los que se presentaba un conflicto entre las disposiciones de dichos ordenamientos. La definición sobre la posición en la que se ubican los tratados internacionales en nuestro orden jurídico, ha partido tradicionalmente del análisis del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta disposición reconoce a los tratados internacionales como parte integrante del Derecho nacional estableciendo que junto con las leyes federales son la Ley Suprema de la Unión, pero no define con claridad el nivel jerárquico que ocupan dentro del orden jurídico. México ha celebrado tratados internacionales desde el inicio de su vida como nación independiente y éstos han desempeñado siempre un papel importante en las relaciones del país con el exterior. Los tratados internacionales regulan algunas materias que tienen un impacto directo en el Derecho nacional como es el comercio, los derechos humanos, las relaciones contractuales, el medio ambiente, etcétera. Además, ciertos agentes externos tienen interés directo en el cumplimiento de las obligaciones internacionales de México, generando así un mayor escrutinio, incluso presión, para lograr tal fin. Por todo lo anterior, el peso específico de los tratados internacionales en el Derecho mexicano es cada vez mayor. En razón de la importancia cada vez mayor de los tratados internacionales dentro de nuestro sistema jurídico, surge la necesidad de definir los parámetros dentro de los cuales debe llevarse a cabo su aplicación a nivel interno, lo cual es materia de este trabajo de investigación. I II. TRATADOS INTERNACIONALES Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior 2.1 Concepto y denominaciones de los tratados internacionales Tratado internacional, es un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular. (Art. 2 primer párrafo de la Convención de Viena).

Acuerdo interinstitucional Es el nombre que la Ley sobre la celebración de Tratados da a los tratados en forma simplificada o acuerdos administrativos. Es el que aplica una dependencia administrativa en la esfera de sus atribuciones. Armisticio Acuerdo entre los Estados beligerantes para cesar de forma convenida y provisional, las hostilidades (operaciones de guerra) sin poner fin al estado jurídico de guerra. Acuerdo que precede generalmente al fin de la guerra. Arreglo Indica una modalidad de entendimiento casi siempre bilateral sobre asuntos de exclusivo interés mutuo, como régimen fronterizo, o cuestiones comerciales o financieras. Canje de notas Es una forma de asumir compromisos en materia de importancia relativa que, en todo caso, no se juzga necesiten de la formalidad del tratado. Carta Acta, escritura en la que son registrados ciertos títulos, derechos, etc. Documento epistolar dirigido por un jefe de Estado a otro. Algunos convenios o tratados internacionales que constituyen el instrumento constitutivo de una organización internacional. Carta o memorándum de intención Acuerdo sin formalidad en el que las partes expresan su deseo de realizar alguna actividad. Código Conjunto de reglas sobre una materia. Se utiliza rara vez para designar algunos tratados multilaterales y también se utiliza la expresión ‘código de conducta’. Compromiso Acuerdos que celebran los Estados por los que se comprometen a someter una controversia al arbitraje. En este acuerdo generalmente se señalan la jurisdicción, el derecho y el procedimiento aplicable a litigio. Concordato Acuerdo celebrado en forma de tratado internacional entre un Estado y la Santa Sede sobre materias religioso administrativas y para reglamentar la condición de la Iglesia católica dentro de dicho Estado.

Convención Acuerdo internacional cuyo objetivo es enunciar ciertas reglas de Derecho Internacional. Acuerdo que tiene un carácter normativo de índole general aplicable a un número elevado de Estados. Esta expresión se reserva para instrumentos solemnes bilaterales y multilaterales. Convenio Acuerdo entre dos o más personas destinado a crear, transferir, modificar o extinguir una obligación. Acuerdo a que se llegan los sujetos del DIP en una conferencia, congreso o negociación internacional. 2 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior Acto jurídico que surge por el consentimiento de las partes. Se utiliza para designar tanto acuerdos formales como sin formalidades ya sean bilaterales o multilaterales. También se emplea como término genérico para designar toda clase de tratados. Declaración Es el documento en el cual dos o más Estados determinan su posición común ante determinado asunto de interés general. Se utiliza este término como expresión de conducta que se piensa seguir por uno o varios Estados. Estatuto y estatutos Se utiliza para instrumentos internacionales en los que se establecen normatividades relativas a una materia jurídica internacional. Instrumento internacional que contiene el régimen jurídico al que se encuentra sujeto un territorio determinado o un organismo internacional. Término con que se denomina habitualmente a aquellos instrumentos que consagran reglas operativas para la ejecución de determinadas actividades o para el ejercicio de determinadas competencias. Memorándum de entendimiento Se utiliza para designar acuerdos sin formalidades. También se utiliza para designar compromisos sin valor jurídico. Término con que se denomina a los instrumentos que registran compromisos que se agotan con su ejecución directa e inmediata.

Tratado Acuerdo celebrado entre dos o más sujetos de Derecho Internacional Público, con objeto de crear, transferir, modificar o extinguir una relación jurídica entre ellos, estableciendo derechos y obligaciones por escrito en un instrumento único o más documentos relacionados entre sí, sin importar su denominación. Acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular. (CVDT) Este nombre se ha utilizado para nombrar los instrumentos más solemnes bilaterales y multilaterales. En conclusión, existen ciertos usos pero no puede hablarse de una práctica uniforme respecto a la manera de nombrar a los tratados. 2.2 Los tratados como fuente de Derecho Internacional Público y Derecho Interno El artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia con relación a las fuentes de Derecho Internacional señala: "La Corte cuya función es decidir conforme al derecho internacional las controversias que les sean sometidas, deberá aplicar: a. Las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen las reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes; b. La costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho; c. Los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas; d. Las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas 4 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 59."^1 Este precepto tiene dos perspectivas, la primera que indica las fuentes de derecho internacional y la segunda cuando se establece que esa normatividad será la que utilicen los jueces para fundar sus sentencias. De este precepto se desprende que los tratados internacionales, la costumbre internacional y los principios generales de derecho son fuentes autónomas; las decisiones judiciales y la doctrina son medios auxiliares, éstas asisten a las fuentes autónomas para su mejor aplicación. El artículo 133 constitucional señala: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la

Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."^2 Este precepto constitucional reconoce a los tratados internacionales como Ley Suprema en toda la Unión, por lo que se les reconoce como fuente de Derecho. 2.3 Concepto de recepción del Derecho Por recepción de un derecho se entiende "un proceso histórico por el cual una comunidad acepta libremente un sistema jurídico extraño (esto es, antiguo o extranjero) … una comunidad … asimila el derecho extraño en la medida que lo permite el derecho preexistente, de suerte que con tal situación, el derecho nacional entra en un proceso de transformación." 3 El derecho recibido es un método científico de elaboración del derecho, por lo que se dice que la recepción da lugar a la 'cientificación' de los derechos nacionales. 2.4 Recepción de los tratados En la medida en que las normas y obligaciones internacionales trascienden, en cuanto a sus efectos, las relaciones interestatales, reclamando la actuación de los órganos internos del estado, es preciso determinar en qué medida en encuentran éstos vinculados por el Derecho Internacional. La vinculación de los órganos internos estatales al Derecho Internacional depende de que éste se encuentre incorporado o no al Derecho Interno del Estado. (^1) ONU. Carta de las Naciones Unidas. Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. México, 2001. 2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Secretaría de Gobernación, México, 2002, p. 154 (^3) Instituto de Investigaciones Jurídicas. Enciclopedia Jurídica Mexicana. Ed. Porrúa, México, 2002, Tomo VI Q-Z, pp. 49- 5 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior "Los Derechos estatales conciben la recepción de los tratados básicamente de dos formas: previa transformación mediante un acto formal de producción normativa interna (ley, decreto …) -régimen de recepción especial- o mediante su incorporación inmediata desde que el tratado es internacionalmente obligatorio, exigiendo eventualmente el acto material de su publicación oficial -régimen de recepción automática."^4 En la adopción del régimen influyen factores de distinta naturaleza:

partes legislen en una dirección determinada, imponiendo igualmente al efecto una obligación de resultado 7 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior III. FACULTADES DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO 3.1 Estado Estado es "aquella sociedad jurídicamente organizada para hacer posible, en convivencia pacífica, la realización de la totalidad de los fines humanos" 5 .

Para el Derecho Internacional Público, el Estado, de acuerdo con el artículo 1 de la Convención sobre los Derechos y Deberes de los Estados, es la persona internacional que debe reunir las siguientes condiciones: población permanente, territorio determinado, gobierno y capacidad de relacionarse con los demás Estados. Así, el Estado como una entidad política y jurídica está dotado de un territorio, de una población y de un gobierno, soberano e independiente en el sentido de que no se ve subordinado a ningún otro Estado ni entidad, dependiendo directamente de la normatividad del Derecho Internacional. El Estado constituye un conjunto de funciones jurídicas cuya comprensión resulta necesaria para, a su vez, entender el comportamiento de la comunidad política interna y de la comunidad de naciones. Del Estado nace el Derecho, se rige por la Constitución, otorga derechos y se obliga, representa a sus nacionales, ejerce jurisdicción, ejecuta sanciones y establece vínculos con el exterior, al celebrar con los demás miembro de la comunidad internacional los instrumentos jurídicos internacionales que lo obligan dentro de la propia comunidad. El Estado es un sujeto de derechos y obligaciones tanto en el ámbito internacional y en ese carácter desarrolla conductas propias. Los conceptos de poder, legitimación, soberanía y otros que hacen referencia al Estado, se han basado en la confluencia de tres elementos: gobierno, territorio y población. Lo que distingue a un Estado de otras formas políticas y lo define como único, es el principio de igualdad jurídica respecto de los demás Estados, respetando la soberanía del Estado y su proyección al exterior. El Derecho mexicano concibe al Estado como una entidad política y una persona jurídica con capacidades especiales. Esta entidad jurídica que tiene un carácter territorial, actúa y se manifiesta en su espacio, en una determinada circunscripción territorial. El Estado se conduce de forma autónoma e independiente. En relación al orden jurídico, el Estado es ese orden jurídico, y este debe reconocer una causa, que es el poder, el Estado emana del poder, el cual, a su vez, brota de un ente que lo origina y en el se asienta, es decir, el propio orden jurídico, elemento medular del Estado. El concepto de poder soberano, orden jurídico fundamental o Constitución, poder (^5) DE PINA Vara, Rafael, Diccionario de Derecho. Porrúa, México, 1997, p. 258 8 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior público y gobierno, no se reducen sólo al Poder Ejecutivo, sino a la pluralidad de órganos, autoridades y poderes, que expresan su voluntad soberana en el orden político, económico y jurídico. Se organiza partiendo de la división de poderes y debe

III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del Senado; … VI. Disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejército terrestre, de la marina de guerra y de la fuerza aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación; … X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado …"^8 La facultad de celebrar tratados internacionales es exclusiva del Poder Ejecutivo, para que éste órgano no se exceda en sus funciones, el tratado internacional tiene que estar de acuerdo con la Constitución, así como ser aprobado por la Cámara de Senadores. El Senado, en materia de política exterior, es el contrapeso del Ejecutivo. 3.3 Poder Legislativo El Legislativo se deposita en un órgano constitucional llamado Congreso General o Congreso de la Unión; éste se integra por dos Cámaras, la de Senadores y la de Diputados^9 ; determinándose así un sistema bicameral. La función principal que compete al Poder Legislativo es la elaboración de las leyes con sus caracteres propios de generales, abstractas e impersonales. El artículo 73 constitucional señala que este Poder atiende las materias concernientes a la soberanía nacional en el exterior así como al desarrollo de la Federación en el interior. Esto es, se concede al Congreso de la Unión la facultad para legislar en todas aquellas materias esenciales para el desarrollo y progreso de nuestro país. En tal virtud se establece que el Congreso de la Unión tiene competencia federal expresa y limitada, dejando a las entidades federativas, según lo expresa el artículo 124 constitucional, que legislen en todas aquellas materias que la propia Constitución no reserva para ser observadas por el Poder Legislativo Federal. Las facultades contenidas en el artículo 73 fracciones I (admisión de nuevos estados), XVI (legislación sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración, inmigración y salubridad general de la República), XXIX (determinación de contribuciones de comercio exterior); así como, el artículo 79 fracción VII (ratificación de nombramientos realizados por el Presidente, de ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales por parte de la Comisión Permanente) y el 88 constitucional (solicitud de permiso al Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente para que el Presidente se ausente del territorio nacional). Estas son las que el Congreso se reservó en materia de relaciones internacionales. Tales facultades se enfocan a las que ejercen ambas Cámaras. Del análisis del artículo 74 constitucional, que contiene las facultades exclusivas de (^8) Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (^9) Artículo 50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 10

Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior la Cámara de Diputados, se desprende que dicho órgano legislativo no cuenta con atribuciones otorgadas por el Constituyente en materia de relaciones internacionales. El artículo 76 constitucional enmarca las facultades exclusivas del Senado: "I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión; II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del Procurador General de la República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales … III. Autorizarlo también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del País, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en aguas mexicanas; …" 10 La Comisión Permanente, es el órgano que ostenta la representación del Poder Legislativo Federal durante los recesos del Congreso de la Unión. Las facultades que este órgano desempeña en materia de relaciones internacionales las señala el artículo 78 constitucional: "I. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV …; VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales …"^11 La Constitución faculta al Poder Ejecutivo, al Legislativo y al Judicial a intervenir en las relaciones internacionales de modo y en formas diferentes, ya que los tres poderes en alguna forma se encuentran vinculados con sus contrapartes de otros países, con objeto de buscar una adecuada corresponsalía y cooperación internacional en el ámbito de sus respectivas competencias. 3.4 Poder Judicial El Poder Judicial es el encargado de interpretar las normas que conforman el marco jurídico nacional. Así, la Constitución en su artículo 104 fracción I establece que los Tribunales de la Federación son competentes para conocer de "todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano …"^12 asimismo, la fracción VI del mismo artículo constitucional señala que compete a éstos Tribunales conocer de "los casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomático y Consular".^13 (^10) Artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (^11) Artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (^12) Articulo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (^13) Idem.

12 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior IV. RELACIÓN ENTRE DERECHO INTERNO Y EL DERECHO INTERNACIONAL 4.1 Derecho Interno El Derecho de un Estado se encuentra conformado por un conjunto de normas que constituyen una unidad. La unidad de un sistema de normas tiene una estrecha relación con su fundamento de validez. El fundamento de validez de una norma sólo puede encontrarse en la validez de otra,

la cual se conoce como una norma superior en relación con una inferior. Hans Kelsen^14 designa esta norma como la norma fundante básica y de este modo, todas las normas cuya validez pueda remitirse a una misma norma fundante básica, constituirán un orden normativo. De este modo, la norma fundante básica de un Estado será aquella que reconozca que la costumbre mediante la cual se originó la constitución de dicho Estado, constituye hechos productores de normas. La estructura de un orden jurídico consiste en una construcción escalonada de normas recíprocamente supra y subordinadas, donde la norma del nivel superior determina la producción de la norma de nivel inferior, hasta llegar a la norma fundante básica que determina la validez de todo el orden jurídico. Dentro del orden jurídico de un Estado, la Constitución ocupa el nivel superior y su función consiste en definir la producción de las normas jurídicas generales. El nivel siguiente a la Constitución está conformado por las normas jurídicas generales producidas por vía legislativa. El nivel inmediatamente inferior incluye a los reglamentos, que son normas generales producidas por ciertos órganos, cuya función consiste en regular de manera más precisa las leyes. A este nivel le siguen las sentencias judiciales y las resoluciones administrativas, que constituyen normas individuales y el último nivel dentro del orden jurídico. 4.2 El Derecho Interno en relación con el Derecho Internacional El Derecho Interno o estatal es aquel cuya validez esta limitada al territorio del Estado y que no se encuentre subordinado a ningún orden jurídico superior. El orden jurídico de un Estado estará constituido por las normas que, de acuerdo con la norma fundante básica, sean válidas en el espacio definido como territorio del Estado. En el territorio del Estado tienen vigencia normas de Derecho Interno como normas de Derecho Internacional. Cada Estado la relación que existe entre el Derecho Internacional y su Derecho Interno. (^14) KELSEN Hans, Teoría pura del derecho. Porrúa, México, 1993, 7 ed., p. 206 13 Centro de Documentación, Información y Análisis Dirección de Servicios de Investigación y Análisis Subdirección de Política Exterior La doctrina del Derecho Internacional presenta teorías mediante las cuales se explica el nexo que existe entre el orden jurídico interno y el internacional. Éstas pueden ser clasificadas en tres vertientes: la tesis dualista, las monistas y la coordinadora^15. 4.2.1 Tesis Dualista La tesis dualista postula que los dos órdenes jurídicos, el internacional y el interno,