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Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 214 - 2023 - SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR : 470 - 2021 - SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE : LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA
S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 107 - 2022 -
SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIA : RELACIONES LABORALES
Sumilla: Se declara, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 107 - 2022 - SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de marzo de 202 2. Lima, 06 de marzo de 202 3 VISTO: El recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A. (en adelante, la impugnante ), contra la Resolución de Intendencia N° 107 - 2022 - SUNAFIL/IRE- AQP, de fecha 29 de marzo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada ), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y CONSIDERANDO: I. ANTECEDENTES 1.1 Mediante Orden de Inspección N° 2755 - 2021 - SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral^1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 806 - 2021 - SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción ), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (0 1 ) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por realizar actos que afectan el libre ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. (SINATOG) (trabajadores considerados en el cuadro N° 1), al permitir el ingreso al centro de trabajo de los obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables (trabajadores considerados en el Cuadro N° 2), contraviniendo lo dispuesto por el Informe N° 76- 2021 - MTPE/2/16.3 emitido por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. (^1) Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones colectivas (Sub materia: Huelga).
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 450 - 2021 - SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 19 de octubre de 202 1 , notificada el 21 de octubre de 202 1 , se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 5 3 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo
- Decreto Supremo N° 019- 2006 - TR (en adelante, el RLGIT ). 1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 620 - 2021 - SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de noviembre de 202 1 (en adelante, el Informe Final ), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 721 - 2021 - SUNAFIL/IRE- ARE/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 202 1 , notificada el 03 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 93,588.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos que afectan el libre ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. (SINATOG), (trabajadores considerados en el cuadro N° 1), al permitir el ingreso al centro de trabajo de los obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables (trabajadores considerados en el Cuadro N° 2), contraviniendo lo dispuesto por el Informe N° 76- 2021 - MTPE/2/16.3 emitido por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. 1.4 Con fecha 15 de diciembre de 202 1 , la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 721 - 2021 - SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente: i. Vulneración del debido procedimiento, incurriendo en vicios de nulidad como la transgresión del principio de culpabilidad, ya que advierte que se le sanciona por permitir que asistan los trabajadores al centro de labores para laborar, no siendo parte del personal indispensable, cuando dichos trabajadores no se encuentran en el ámbito de aplicación de la huelga por no pertenecer al SINATOG y más aún cuando la huelga fue declarada ilegal, según lo dispuesto por la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en su Resolución Directoral General N° 1127 - 2021 - MTPE/214 de fecha 27 de octubre de 2021; por lo que, sostiene que su conducta no ha sido antijurídica, no vulnera norma alguna, respeta el derecho a la huelga de los trabajadores que desearon plegarse a la medida de fuerza y el derecho al trabajo de aquellos que voluntariamente decidieron continuar trabajando. ii. Vulneración a los principios de tipicidad y legalidad, ya que la conducta por las que se le pretende sancionar no se encuentra recogida en el numeral 25.9 del RLGIT que se les imputa e incluso en el caso de una interpretación analógica, no existe norma sustantiva que pueda darle contenido a dicho tipo infractor. Refiere que no existe norma que prohíba que Gloria deje laborar a los trabajadores que voluntariamente asistieron al centro de trabajo; además, es ilegal que se sustente la imposición de la sanción en el Informe N° 76- 2021 - MTPE/2/16.3, lo que también vulnera la debida motivación, al no adjuntar el informe citado.
v. La propia impugnante reconoce su acción de permitir la asistencia de los trabajadores obreros que “voluntariamente” decidieron continuar laborando, no existiendo por ende un cuestionamiento de la veracidad de los hechos constatados en la investigación. Asimismo, pretende demostrar que su decisión fue legal, sosteniendo que fueron los trabajadores quienes decidieron acatar la huelga o continuar laborando, cuando tenían pleno conocimiento de que el SINATOG era la organización sindical con mayoría absoluta a nivel nacional en la categoría de obreros y permitió que trabajadores que no prestaban servicios esenciales o indispensables ingresaran a laborar, lo que evidentemente tiene como efecto inmediato la limitación y vulneración del derecho de huelga de los trabajadores comprendidos en la misma. vi. En cuanto a la declaración de ilegalidad de la huelga, si bien ello se dio conforme a lo dispuesto en la Resolución Directoral General N° 1127- 2021 - MTPE/2/14, de fecha 27 de octubre de 2021, lo cierto es que, al momento de la investigación inspectiva, la huelga estaba declarada procedente por la autoridad laboral mediante Resolución Directoral General N° 1041 - 2021 - MTPE/2/14, agotándose la vía administrativa mediante Resolución Directoral General N° 1080- 2021 - MTPE/2/14, que declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la inspeccionada en el procedimiento de declaratoria de huelga. vii. Respecto a la vulneración del derecho de defensa, en razón que se habría difundido públicamente al día siguiente de emitida la Imputación de Cargos que era un administrado infractor; advierte que las publicaciones a las que se hace referencia, datan del 16 y 22 de septiembre de 2021, cuando el Acta de Infracción fue emitida el 18 de octubre de 2021; por lo que, refiere que la impugnante relaciona equivocadamente la investigación realizada en el presente caso, con otras investigaciones desarrolladas por otros supuestos y en otras Intendencias, como se advierte del contenido de las publicaciones. 1.6 Con fecha 19 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 107 - 2022 - SUNAFIL/IRE-AQP. 1.7 La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 0322 - 2022 - SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 27 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral. II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL 2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981^3 , se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL ), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral. (^3) “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
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2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981^4 , en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo^5 (en adelante, LGIT ), el artículo 1 7 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 0 10 - 2022 - TR^6 , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2017 - TR^7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal ), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa. III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004- 2019 - JUS (en adelante, TUO de la LPAG ), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha (^4) “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. (^5) "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” (^6) “Decreto Supremo N° 010- 2022 - TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” (^7) “Decreto Supremo N° 004 - 2017 - TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
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corresponde analizar los argumentos planteados por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA
- GLORIA S.A. V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN 5.1 Con fecha 19 de abril de 202 2 , la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 107 - 2022 - SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos: i. Vulneración a los principios de tipicidad y legalidad, contemplados por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, dado que se sanciona por permitir el ingreso a trabajadores a las instalaciones en el marco del ejercicio de huelga del Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria que afectó el ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores afiliados al mismo. Sin embargo, refiere que ello es falso, pues la paralización ejecutada por el SINATOG constituyó en un ejercicio irregular del derecho de huelga, toda vez que dicho acto fue ilegal; por tal motivo, la conducta ejecutada no califica como un acto antisindical, pues la paralización realizada por el SINATOG se encontraba viciada desde su origen. No obstante, se pretende imponer una sanción como consecuencia de una falta inexistente en el ordenamiento jurídico. ii. En el caso concreto, el supuesto de hecho por el que se le pretende sancionar a Gloria es “permitir a los trabajadores considerados como no indispensables en periodo de huelga ejecutar sus labores”, conducta que se encontraría tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Sin embargo, sostiene que esa norma no incluye el tipo infractor con el que se pretende sancionar; por lo que, se evidencia que no se ha citado ninguna norma que prohíba la acción que se pretende sancionar. Precisa que ninguna norma obliga a que la empresa impida el ingreso al centro de trabajo de aquellos trabajadores, afiliados o no, que deseen laborar, en la medida que el trabajo tiene un correlato directo con la percepción de una remuneración, la cual tiene carácter alimentario. iii. Sostienen que el Informe N° 076- 2021 - MTPE/2/16.3, citado en el Acta de Infracción y en la resolución impugnada, no tiene carácter normativo y menos rango legal; no obstante, el citado informe descontextualiza la sentencia del TC, recaída en el Expediente N° 010- 2002 - AI/TC, con la intención de fundamentar sus argumentos, por lo que la Intendencia Regional de Arequipa, actuó de manera totalmente arbitraria y abusiva, pues solo el esquirolaje externo ha sido tipificado legalmente como una infracción en materia de relaciones laborales. iv. Refiere que la Intendencia debió acreditar que la conducta de la impugnante impidió de manera efectiva el libre ejercicio del derecho de huelga, como requisito que tendría que cumplirse de manera obligatoria para la imposición de la sanción
administrativa; no obstante, si ese supuesto no ha ocurrido en la realidad, entonces, legalmente no será posible imputar la citada infracción. v. En esa línea, sostiene que se ha vulnerado la motivación de las resoluciones administrativas, regulada en el inciso 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG y el artículo 44 de la LGIT, al no valorarse que la huelga fue ilegal. Asimismo, el supuesto incumplimiento como medida que menoscabaría el ejercicio de la huelga, no ha perjudicado al Sindicato, quienes han ejercido la huelga con total normalidad. vi. Asimismo, señala que la Autoridad Administrativa de Trabajo no ha realizado un análisis profundo ni valorado los hechos observando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y ha impuesto una sanción arbitraria y perniciosa, cuando en realidad los hechos imputados no vulneraron el ejercicio de ningún derecho colectivo, yendo en contra de la jurisprudencia del Tribunal de Fiscalización Laboral. vii. Alega la existencia de exceso de punición, pues la sanción impuesta no guarda proporcionalidad con el objeto de la norma, la cual tiene por finalidad proteger el ejercicio del derecho de huelga. Ahora bien, sin que ello suponga reconocimiento de responsabilidad, en el supuesto de que se considere que se debió prohibir el ingreso a los trabajadores, señala que la sanción tendría que ser razonable. viii. Que, ningún considerando de la resolución impugnada absuelve la posición debidamente presentada en los descargos y recurso de apelación, referente al hecho que, al iniciarse con fecha 04 de octubre de 2021 la actuación inspectiva de la presente Orden de Inspección, la huelga ya habría sido declarada ilegal, por la Resolución Directoral General N° 1127- 2021 - MTPE/2/14, de fecha 27 de octubre de 2021 , a raíz del laudo arbitral que resolvió el pliego de reclamos por el periodo de 2021, documento que fue notificado a la empresa el 01 de octubre de 2021 y al Sindicato, quien pese a ello dio ejecución a la huelga. ix. Al haberse determinado la ilegalidad de la huelga, han desaparecido los supuestos fácticos y jurídicos que amparan el procedimiento inspectivo, configurándose así la figura de sustracción de la materia por hecho sobrevenido. x. Sin perjuicio de lo señalado, en los casos de solicitudes de declaratoria de huelga, las mismas están sujetas a una evaluación posterior por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo, emitiéndose dicho acto administrativo con fecha 27 de octubre de 2021, siendo así, este acto administrativo surte sus efectos de manera retroactiva. Por tanto, refiere que se debe dejar sin efecto la propuesta de multa, al considerarse la existencia de un pronunciamiento por parte del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. 5.2 Con fecha 22 de agosto de 2022, la impugnante presenta el escrito “Téngase presente”, señalando los siguientes argumentos: i. Adjunta la Resolución N° 717 - 2022 - SUNAFIL/TFL-Primera Sala, recientemente emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral, que de manera concluyente señala que el esquirolaje interno no está tipificado como infracción, en donde también se imputó la infracción del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT; por lo que, refiere que resulta evidente que no han incurrido en infracción alguna.
recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”^10. 6.3 Por su parte, el Tribunal Constitucional ha determinado en el literal b) del fundamento jurídico 12 de la sentencia recaída en el expediente Nº 01873- 2009 - AA/TC, lo siguiente respecto a ciertos principios del derecho penal que son tutelados también en sede administrativa: “Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la Administración, sino que ésta sea prudente y razonada (…)”. 6.4 Conforme a dicho principio, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. 6.5 Cabe señalar que, para Alejandro Nieto, la tipificación exige satisfacción de dos requisitos: la taxatividad, en tanto que la norma sancionadora describa los elementos esenciales de la infracción sancionable y con precisión suficiente (entre las premisas repasadas, la principal); y la adecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto en la norma (actividad que está dada en la plasmación del comportamiento desplegado por el empleador en este caso, para menguar el daño económico resultante del ejercicio del derecho constitucional de huelga)^11. Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del procedimiento administrativo sancionador (en adelante, PAS). 6.6 En esa línea, el Tribunal Constitucional ha establecido, esta vez en el segundo párrafo del fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente N° 2192- 2004 - AA/TC, que “(…) el subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o (…)
- Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. (^10) Morón Urbina, J. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14 va^ ed. Tomo II, p. 421. (^11) Nieto García, A. (2017). Derecho Administrativo Sancionador. Primera reimpresión. Madrid: Tecnos, p. 269.
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concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”. 6.7 En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión, constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral. 6.8 Es así como, de la lectura del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, se evidencia que contiene un tipo infractor que proscribe atentar contra el derecho constitucional de huelga, de forma que, con la sola actuación del poder privado, se le vacíe de contenido. 6.9 Sobre la huelga, el Tribunal Constitucional ha manifestado que la huelga debe ejercerse tomando en consideración “la existencia de proporcionalidad y carácter recíproco de las privaciones y daño económico para las partes en conflicto”^12. Como destaca la doctrina, esta perspectiva supone la voluntad de causar daño económico al empleador, elemento consustancial que busca ser eficaz dentro de un equilibrio o proporcionalidad de difícil ponderación^13. 6.10 Contrariamente a lo argumentado por la impugnante, en el sentido de que no existe restricción de permitir a los trabajadores considerados como no indispensables en periodo de huelga ejecutar sus labores, como ocurre en este caso, sí puede encontrarse esta restricción en la propia protección del bien jurídico protegido (nada menos que un derecho constitucional). En vista de que el comportamiento desplegado por el empleador, determinado en el acta de infracción, consiste en una práctica empresarial, es pertinente recordar que el poder de dirección tiene como límite externo a los derechos fundamentales de los trabajadores, en este caso, no solo a declarar y ejercer la medida de fuerza, sino a hacerlo en un entorno que reconoce a esta medida (y, por ende, a sus efectos), conforme con el inciso 3 del artículo 28 de la Constitución Política del Perú. (^12) Fundamento jurídico 41 de la Sentencia del Tribunal Constitucional del 12 de agosto de 2005, recaída en el expediente 008 - 2005 - PI/TC. (^13) Boza Pró, G. (2011). Lecciones de Derecho del Trabajo. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 87.
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Figura Nº 02 5) Mediante Resolución Directoral General Nº 1137 - 2021 - MTPE/2/14^17 , se resuelve el recurso de reconsideración presentado por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. (SINATOG), declarando: Figura Nº 03 6) De lo descrito precedentemente, se evidencia la siguiente línea de tiempo, sobre los hechos materia del presente procedimiento administrativo: (^17) Véase folios 127 al 137 del expediente sancionador.
6.12 En este contexto, corresponde señalar que el artículo 84 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 010- 2003 - TR (en adelante, TUO de la LRCT), prescribe lo siguiente: “Artículo 84.- La huelga será declarada ilegal: (…) e) Por no ser levantada después de notificado el laudo o resolución definitiva que ponga término a la controversia ”^18. 6.13 En tal sentido, se aprecia que, el modelo legal vigente consagra la facultad de la organización de trabajadores - Sindicato- de ejecutar una medida de fuerza – huelga-, aun cuando el empleador haya decidido instaurar un arbitraje potestativo, para resolver la negociación colectiva materia del conflicto laboral, llevando a su contraparte a la vía arbitral. Esta simultaneidad referida, específicamente, en el supuesto de la configuración del arbitraje potestativo iniciado por la patronal y el ejercicio del derecho de huelga ejecutado por la organización sindical; encuentra sustento en que, por un lado, se respete el derecho fundamental de huelga, consagrado en el numeral 3 del artículo 28 de la Constitución Política del Perú, y por otro, se facilite, promueve y garantice los métodos alternativos para la solución pacífica de conflictos. 6.14 En efecto, de la lectura del numeral e) del artículo 84 del TUO de la LRCT, se aprecia que, ésta faculta al sindicato a adoptar la medida de fuerza frente al arbitraje potestativo (^18) Énfasis agregado. 29/09/2021 , el MTPE autoriza la Huelga Gral. del SINATOG a ejecutarse el 04.10.. 04/10/2021 , se ejecuta la huelga y se realiza la visita inspectiva por parte del inspector comisionado constatando que, la inspeccionada permitió el ingreso al centro de trabajo de los obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables. 27/10/2021 , la Resolución Directoral General Nº 1127 - 2021 - MTPE/2/14, declara la ilegalidad de la huelga a partir del 04 de octubre de 2021. En mérito al arbitraje potestativo iniciado por el empleador se emite el Laudo arbitral, notificado el 01/10/. Resolución Directoral General Nº 1137 - 2021 - MTPE/2/14, declara infundado el recurso de reconsideración., interpuesto por el Sindicato. 0 3/12/2021 , se notifica la Resolución de Sub Intendencia, que sanciona a la impugnante por los hechos constatados el 04 de octubre 2021, tipificándolo en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Procedimiento administrativo sobre la procedencia/ legalidad de la huelga Procedimiento administrativo del presente proceso
huelga-, en observancia de lo dispuesto expresamente en el numeral e) del artículo 84 del TUO de LRCT, así como del principio de legalidad. 6.20 En tal sentido, en el presente caso, se aprecia que no se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, ya que la medida de fuerza - huelga- no debió ser ejecutada, pues el Sindicato tomó conocimiento del laudo arbitral el 01 de octubre de 2021, esto es, días antes de ejecutar su huelga, la cual la llevó a cabo el 04 de octubre de 2021, configurándose el supuesto del numeral e) del artículo 84 del TUO de LRCT, conforme lo señalado precedentemente. Por tales razones, se aprecia una afectación al principio de tipicidad, por lo que cabe acoger todos los argumentos expuestos en este extremo; en consecuencia, corresponde dejar sin efecto dicha sanción. 6.21 Asimismo, se debe precisar, en virtud del segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso. Por lo que, se debe desestimar la nulidad invocada por la impugnante. 6.22 De esta manera, el presente caso se resuelve sin entrar al análisis de la subsunción de los hechos dentro del tipo sancionador contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT; toda vez que la configuración del supuesto de hecho del numeral e) del artículo 84 del TUO de la LRCT impide que pueda deducirse la ocurrencia de una medida de fuerza legítima contra la que pudieran existir actos antisindicales constitutivos de alguna forma de esquirolaje. POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006 - TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019 - JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 0 10 - 2022 - TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2017 - TR; SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 107 - 2022 - SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de marzo de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 470 - 2021 - SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 721 - 2021 - SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 107 - 2022 - SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
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Resolución N° 214 - 2023 - SUNAFIL/TFL-Primera Sala
CUARTO. - Notificar la presente resolución a LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A., y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil). Regístrese y comuníquese Firmado digitalmente por: DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI Presidenta (e) JESSICA ALEXANDRA PIZARRO DELGADO Vocal Alterna VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA Con el debido respeto de la opinión de mis colegas, discrepo de la posición de las vocales Desirée Bianca Orsini Wisotzki y Jessica Alexandra Pizarro Delgado; sintetizo mi posición en las siguientes consideraciones: Nos centraremos en torno a dos cuestiones de fondo sobre los que versa el recurso de revisión: la protección del ejercicio al derecho a la huelga y los efectos de la declaratoria de su ilegalidad. Sobre la protección del ejercicio al derecho de Huelga Sobre el primer punto corresponde esbozar una definición de huelga, como derecho laboral fundamental. De acuerdo con el profesor Palomeque, la huelga es una medida de conflicto colectivo que implica el ejercicio de cualquier medio de presión unilateral utilizado por los sujetos en conflicto a fin de proporcionar una solución favorable a sus intereses, en ese sentido se trata de una medida de afianzamiento de la posición de la parte en el conflicto laboral^21. Asimismo, el Comité de libertad Sindical^22 de la OIT señala que se entiende por huelga a: “la interrupción temporal del trabajo (o disminución) voluntaria efectuada por uno o más grupos de trabajadores con el fin de obtener reivindicaciones o rechazar exigencias o expresar quejas o de apoyar las reivindicaciones o las quejas de otros trabajadores”. De igual manera, una de las últimas (^21) Palomeque López, M. (1991). Derecho Sindical Español. Cuarta Edición, Rev. Madrid: Tecnos, pág. 246-248. (^22) Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, supra, párr. 783; Cfr. Comité de Libertad Sindical, 358º informe, Caso núm. 2716, párrafo 862. Vocal ponente: JESSICA PIZARRO
Tribunal de Fiscalización Laboral
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Resolución N° 214 - 2023 - SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Consideramos que, por el contrario, el numeral 25.9 sanciona “la realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga” en su sentido amplio, siendo los supuestos mencionados seguidamente, sólo ejemplificadores de tal conducta. Esto se desprende del adverbio “como”, que antecede a la enumeración de ejemplos de este comportamiento reprochable, sin que implique una lista cerrada de los mismos. Ello no se trata de una interpretación particular, sino que reposa en un criterio conocido y establecido por el Tribunal Constitucional en la sentencia N° 010- 2002 - AI/TC, cuando se refirió a las “cláusulas de interpretación analógica”: “(…) 70. Un primer aspecto a dilucidar es la adecuación al principio lex certa de las “cláusulas de extensión analógica”. Para ello debe distinguirse dos supuestos diferentes: i) los casos de integración normativa, en los que, frente a un vacío normativo, el juzgador, utilizando la analogía con otras normas similares, crea una norma jurídica; y, ii) aquellos casos de interpretación jurídica en los que existe una norma, cuyo sentido literal posible regula el caso concreto, y el juzgador se limita a delimitar su alcance a través de un razonamiento analógico.
- La analogía como integración normativa está proscrita en el Derecho Penal por mandato constitucional (inciso 9 del artículo 139 de la Constitución). En cambio, sí se reconoce la legitimidad del razonamiento analógico en la interpretación (En este sentido, Hurtado Pozo: A propósito de la interpretación de la ley penal. En Derecho Nº 46, PUCP, 1992, p. 89). Las cláusulas de interpretación analógica no vulneran el principio de lex certa cuando el legislador establece supuestos ejemplificativos que puedan servir de parámetros a los que el intérprete debe referir otros supuestos análogos, pero no expresos. (BACIGALUPO: El conflicto entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo. En: Revista Actualidad Penal, Nº 38, 2002). Este es precisamente el caso de las cláusulas sub examine, por lo que no atentan contra el principio de lex certa (…)”. En tal virtud, no colisiona con el principio de Tipicidad ni Legalidad el considerar “permitir la asistencia de trabajadores y el desarrollo de actividades laborales por parte de las personas comprendidas en el ámbito de la huelga, esto es los trabajadores de Arequipa, por lo que la impugnante no debió permitir el ingreso al centro de trabajo de obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables (…)”^24 como una infracción al numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT; ya que el legislador ha establecido en el caso de este numeral, supuestos ejemplificadores de la infracción que son concordantes con la conducta reprochada por el inspector de trabajo. (^24) Acta de Infracción N° 806 - 2021 - SUNAFIL/IRE-AQP, véase folios 186 del expediente inspectivo.
Sobre los efectos de la declaratoria de la ilegalidad de la huelga Respecto a este segundo punto del recurso de revisión, enumeramos los hechos relevantes durante el desarrollo del PAS, mencionados también en el voto en mayoría: 1) Con Resolución Directoral General Nº 1040- 2021 - MTPE/2/14, del 29 de setiembre de 2021, se declaró procedente la declaratoria de huelga general indefinida a realizarse desde el 04 de octubre de 2021, presentada por el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES OBREROS DE GLORIA (SINATOG). 2) El 01 de octubre de 2021, se notifica a las partes el laudo arbitral, que dio por concluido el procedimiento de negociación colectiva incoado por las partes. 3) Con fecha 03 de octubre de 2021 se apertura la Orden de Inspección N° 2755- 2021 - SUNAFIL/IRE-AQP, que concluyó con la expedición del Acta de Infracción Nº 806 - 2021 - SUNAFIL/IRE-AQP del 18 de octubre de 2021, que determinó la comisión de la conducta recogida en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT de acuerdo a las actuaciones inspectivas realizadas el 04 de octubre de 2021, constatándose que la impugnante permitió el ingreso al centro de trabajo de los obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables. 4) Con Resolución Directoral General Nº 1127- 2021 - MTPE/2/14, de fecha 27 de octubre de 2021, la Dirección General de Trabajo resolvió: “Declarar ILEGAL la huelga nacional indefinida ejecutada por los trabajadores al amparo de la declaratoria de Huelga del SINATOG en contra de su empleador LECHE GLORIA, a partir del 04 de octubre de 2021 en la planta Cajamarca, en la planta Arequipa, en la planta Huachipa y en la planta Virú, al haberse verificado la causal prevista en el literal e) del artículo 84° del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 010- 2003 - TR.” 5) Con la Resolución Directoral General Nº 1137- 2021 - MTPE/2/14, se resuelve declarar Infundado el recurso de reconsideración presentado por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. (SINATOG) contra la Resolución Directoral General Nº 1127- 2021 - MTPE/2/14., con la que queda agotada la vía administrativa. Al respecto se debe tener en cuenta dos temas: el ámbito del ejercicio del derecho de huelga y los efectos de la declaratoria de ilegalidad de la huelga. Sobre el ámbito del ejercicio del derecho de huelga, la normativa vigente resulta bastante clara al respecto: El literal a) del artículo 77 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, dispone: “La huelga declarada observando lo establecido en el artículo 73, produce los siguientes efectos: a ) Determina la abstención total de las actividades de los trabajadores en ella comprendidos, con excepción del personal de dirección o de confianza y del personal comprendido en el artículo 78 (…)” (énfasis agregado). De lo anterior tenemos que, siendo el SINATOG una organización sindical de mayoría absoluta, su ámbito de ejercicio comprendía a todos los trabajadores del ámbito, es decir, todos los trabajadores obreros de GLORIA, afiliados y no afiliados al sindicato, con la excepción del personal de dirección, confianza y quienes realizan servicios esenciales o labores indispensables. Teniendo en cuenta ello, el principal efecto de la declaratoria de huelga declarada procedente, es la suspensión o abstención de actividades de todos los trabajadores comprendidos. Consideramos que el contenido del mandato es general, dirigido tanto para los trabajadores comprendidos como al empleador, por lo que no se puede interpretar que el mandato sea sólo para los trabajadores, y no para el empleador, como lo manifiesta la impugnante en su recurso de revisión;
