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ANÁLISIS DEL PATRIMONIO ESTATAL

MATERIA:

DERECHO ADMINISTRATIVO II

MAESTRO:

MARCOS FLORENCIO MOLINA MANCERA

ALUMNA:

AMARA ZITLALXÓCHITL MÉNDEZ ZARATE

2. El patrimonio del estado

2.1 Nociones generales

El estado es persona moral o colectiva y, en virtud de los fines que persigue, cuenta con patrimonio cuyo manejo le corresponde. Dadas las dimensiones de las tareas estatales, la importancia económica y estratégica de su acervo patrimonial, así como la necesidad de un adecuado control de éste, conceptualizarlo y sistematizarlo ha sido labor constante y ampliamente desarrollada por tratadistas y legisladores. El patrimonio está integrado por los recursos materiales del estado y es tan importante, aunque en otro plano, como su sistema jurídico, ámbito territorial de actuación, estructura política y población (esta última es el factor fundamental, desde luego). En el presente capítulo habremos de ocuparnos de los bienes materiales de diversas clases y los derechos con que el estado lleva a cabo sus cometidos o atribuciones.

2.2 Patrimonio del estado.

Concepto

Hay gran cantidad de conceptos de patrimonio del estado; muchos de ellos insisten en aportar el mayor número de notas. Por nuestra parte, consideramos que debe definirse de forma abreviada: universalidad de bienes, derechos y recursos financieros con que cuenta el estado para cumplir sus atribuciones. Para Fernando Garrido Falla, “el patrimonio estatal es el conjunto de derechos de contenido económico que pertenecen al estado”. Jorge Olivera Toro lo conceptualiza como “el conjunto de bienes, recursos e inversiones que destina o afecta en forma permanente a la prestación directa o indirecta de los servicios públicos o a la realización de sus objetivos o finalidades de política social o económica”

2.3 Elementos del patrimonio.

El territorio y todas sus integrantes Como elementos del concepto de patrimonio del estado pueden señalarse:

a) El titular del patrimonio: el estado, como persona jurídica colectiva que es.

b) Qué integra dicho patrimonio: cosas, derechos y recursos financieros; es decir, medios de tipo económico.

c) Una finalidad: sus propósitos pueden ser de naturaleza muy diversa. Además, están determinados por la posición ius filosófica de quien defina: el bien común, el

2.6 Los ingresos del estado por vía del derecho público y del privado

El poder público en los tres niveles (federal, local o estadual y municipal) capta recursos financieros en volúmenes determinantes para la economía nacional; puede hacerlo por vías de derecho público y por derecho privado, cuyo estudio está reservado para el capítulo siguiente de este segundo volumen. Adelantando lo que se analizará en temas posteriores, anotemos los siguientes ejemplos: ingresos por vía de derecho público, impuesto sobre la renta, y por derecho privado, dividendos de una acción de sociedad anónima paraestatal.

2.7 Todos los derechos de titularidad estatal

Entendidos los derechos con un contenido económico distintos de los bienes y recursos financieros, el estado es titular de una larga serie de ellos: servidumbres, patentes de invención, marcas, derechos de autor, participación en sociedades y asociaciones, y derechos sucesorios, entre otros.

2.8 El derecho del estado sobre su patrimonio

Suele estudiarse la naturaleza del patrimonio público; es decir, qué derecho tiene el estado sobre sus bienes. Para la corriente civilista, se trata de un derecho de propiedad con las mismas notas esenciales de esta figura en el derecho privado. Rafael Bielsa sostiene que sí existe un verdadero derecho de propiedad, cuyo titular es el pueblo, y que el estado sólo administra el patrimonio común.

2.9 Evolución del concepto jurídico de dominio público.

Diversas acepciones del término El dominio público es en el sistema patrimonial del estado una de las figuras estudiadas más profundamente y en ocasiones se identifica, de manera errónea, con la totalidad de los bienes públicos. Para muchos autores, el dominio público está precisado ya desde el derecho romano; otros ubican su delimitación en la doctrina francesa de finales del siglo XVIII. Puesto que el dominio público está incluido para su estudio en el próximo tema, indiquemos por ahora que forman parte de él los bienes más importantes del estado y que hay un afán cultural y conservacionista, de que cierto patrimonio trascienda, aun sobre el interés social, y sobre el momento histórico que se vive.

Diversas acepciones del término.

De acuerdo con el Diccionario de la lengua española, la expresión dominio público puede significar:

 el que, con la salvaguarda del estado, tienen todos en las cosas útiles que no pueden ser objeto de apropiación, o en las apropiables que no han sido concedidas o que han prescrito ni han sido ganadas por modo legítimo

 el que pertenece al estado en bienes que, sin ser de uso común, están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional  ser sabida de todos una cosa.

2.10 Titularidad soberana del estado sobre sus bienes

Para los seguidores de la teoría clásica de G. Jellinek acerca del estado, la cuestión patrimonial está determinada por la preocupación de buscar un titular a los bienes. Independientemente de a quién se asigne, desde la perspectiva doctrinal, la titularidad del patrimonio público (persona moral, estado, nación, comunidad, gobierno, pueblo, patria, país u otro ente), la realidad jurídico social es que el estado a sus bienes puede establecerles modalidades, disponer de ellos y regularlos conforme a mecanismos de derecho creados por él.

2.11 Patrimonio de las entidades federativas y de los municipios

En su calidad de personas jurídicas, las entidades federativas (incluido el Distrito Federal) y los municipios cuentan con patrimonio propio, generalmente regulado en la constitución política local y complementada con disposiciones de sus leyes orgánicas y código civil estadual. El concepto, los elementos y la clasificación señalados son aplicables en términos generales a los bienes pertenecientes a los estados y a los municipios. La importancia económica, social y estratégica del patrimonio local o municipal es desde luego menor que la del federal, pero aun así representa un renglón significativo de la administración pública.

3. La administración y disposición de los bienes del estado

3.1 Clasificación de los bienes del estado

Delimitado el estudio a los bienes o cosas que forman parte del patrimonio estatal, examinemos ahora su clasificación.

El Código Civil Federal, en el art. 767, clasifica el patrimonio del poder público en:

1. Bienes de uso común.
2. Bienes destinados a un servicio público.
3. Bienes propios. Esta idea tiene un error de origen, ya que el patrimonio no es del poder público sino del estado.

La subdivisión tradicional del patrimonio del estado seguida por la mayoría de autores y por nuestras anteriores leyes generales de bienes nacionales es:

 colecciones de museos, científicas, de flora, de fauna, numismáticas y filatélicas  objetos que contengan imágenes o sonidos (por ejemplo, películas, fono grabaciones, discos compactos o material computacional)  pinturas murales y obras artísticas (incluso si pertenecen a entes descentralizados)  inmuebles utilizados por los poderes federales  inmuebles destinados al servicio de otros gobiernos.

2. Ecológicos  espacio aéreo  espacio sideral  mar territorial (12 millas marinas)  mar patrimonial (188 millas marinas)  aguas marítimas interiores, de lagunas y de minas, esteros, lagos, ríos y corrientes de agua  cauces, lechos y riberas  plataforma continental y zócalos submarinos  terrenos baldíos  terrenos ganados al mar  servidumbres, cuando el predio dominante sea de dominio público (se trata desde luego de un derecho, no de un bien  zona marítimo terrestre  playas  bahías, radas y ensenadas  obras hidráulicas  plazas, paseos y parques públicos  predios rústicos  meteoritos y similares.
3. Económicos  caminos y puentes  minerales  salinas  yacimientos utilizables como fertilizantes  hidrocarburos  lechos del mar territorial y de las aguas marítimas interiores  inmuebles destinados a un servicio público Ú inmuebles declarados inalienables

 puertos marítimos y sus obras  inmuebles patrimonio de organismos descentralizados y no usados como oficinas.

Conforme a la legislación federal (resumida), serán bienes de dominio público:

a) Los de uso común  espacio aéreo y sideral  mar territorial  mar patrimonial  aguas marítimas interiores: bahías, radas y ensenadas  playas  zona marítimo terrestre  puertos marítimos y sus obras  corrientes de agua, incluidos cauces, riberas y zona federal  vasos de lagos, lagunas y esteros  obras hidráulicas  caminos y puentes: calles, avenidas, carreteras, caminos vecinales, terracerías, viaductos, autopistas y similares  parques, jardines y explanadas  monumentos arqueológicos, históricos, artísticos y ornamentales.

3.3 Régimen de los bienes de dominio público Los bienes de dominio público están sujetos a un régimen del derecho público, basado sobre todo en los artículos constitucionales citados (supra 2.10) y, en el plano federal, en la Ley General de Bienes Nacionales. Aplica además legislación específica en materias como patrimonio cultural, recursos mineros, energéticos, sistema hidrológico, bosques, mares, templos, caminos o terrenos baldíos. Los bienes de ese sector patrimonial, llamado dominio público, presentan características que autores y legisladores señalan en forma casi unánime, aunque con diferencias conceptuales, terminológicas y de sistematización. Enseguida se explican en forma breve las características o consecuencias de la naturaleza dominical, sin rebasar el objeto de nuestro estudio.

3.4 Inalienabilidad de los bienes de dominio público En el parágrafo anterior vimos, como característica capital del dominio público, que forman parte de él bienes inalienables. Se ha indicado cierta

a. Tierras y aguas que no sean de uso común, enajenables a particulares. Queda incluida aquí la disposición acerca de áreas para regularizar la tenencia de la tierra y atender el problema habitacional. b. Nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados a culto público. Comprenden los bienes pertenecientes a corporaciones religiosas de forma directa o por interpósita persona y cuya finalidad no sea la enseñanza o propagación de alguna religión; en la actualidad ya no se da, por reforma constitucional de 1992, la nacionalización de ese tipo de bienes. c. Los de organismos federales paraestatales que se extingan. d. Los adquiridos en el extranjero. e. Muebles sustituibles puestos al servicio de los poderes federales. Aquí quedan comprendidos bienes como escritorios, vehículos o archiveros. f. Otros adquiridos por la federación. Se incluye cualquier bien que hubiera sido omitido en la lista anterior, como en la relativa al dominio público, de tal manera que ningún bien salga del control patrimonial del poder público. 3.7 Procedimiento para adquisición y venta Los bienes de dominio privado del estado son inembargables y admiten todo tipo de contratos, excepto la donación y el comodato. La ley respectiva permite la donación en los casos siguientes: a favor de gobiernos o municipios, para que utilicen los inmuebles en los servicios públicos locales, en fines de asistencia social o educativa, y el comodato y la donación a entes privados con actividades de interés social, sin propósitos lucrativos.

Al respecto se mencionan los ordenamientos siguientes:

1. Ley General de Bienes Nacionales (2004).
   2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976).
   3. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (2000).
   4. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2000).
2. Ley de Aguas Nacionales (1992).
3. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2003).
4. Ley de Nacionalización de Bienes, Reglamentaria de la Fracción II del Artículo 27 Constitucional (1940).
   8. Ley Federal de Vivienda (1984).
5. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (1988).

10. Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público (2002).

3.8 El registro público de la propiedad federal Adscrito a la secretaría de la función pública, el registro público de la propiedad federal es regulado en la Ley General de Bienes Nacionales y la Orgánica de la Administración Pública Federal (según la reforma del 28 de diciembre de 1994). En el registro, al que tendrá acceso toda persona interesada, deben inscribirse los actos jurídicos que involucren un bien inmueble perteneciente a la federación; por ejemplo: los títulos por los que se adquiere o extingue el dominio estatal respecto a bienes inmuebles, los contratos de arrendamiento con duración de cinco años o más, las sentencias judiciales relacionadas con ese tipo de bienes (inmuebles federales), las informaciones ad perpetúan, los acuerdos de destino, los laudos arbitrales y las concesiones. Es de mencionar que está considerada la cancelación de registros.

4. Modos de adquisición de bienes por el estado

4.1 Explicación previa

El tema de los modos de adquirir bienes por el estado guarda estrecha relación con la polémica acerca de qué clase de derecho tiene éste sobre su patrimonio, ya comentada (supra 2.8). Cualquiera que sea la posición asumida: derecho de propiedad, propiedad de afectación, imposición soberana de dominio u otra, importa destacar que ciertos medios jurídicos permiten al estado incorporar a su ámbito de actividad directa algunos bienes y comportarse con éstos como verdadero dueño. Ello ocurre además de la posibilidad que tiene el poder público de legislar en materia patrimonial de manera plena, sin más límites que el propio orden jurídico.

4.2 Modos de adquisición por vía del derecho público y del derecho privado

El estado adquiere bienes tanto por vía del derecho privado como del público, según actúe como particular o en su carácter de ente soberano. Adquirirá bienes por vía de derecho privado cuando reciba un legado o una herencia; realice contratos de compraventa, comodato, donación, fideicomiso, o bien, medien la prescripción, la accesión, la adjudicación judicial, la permuta, el aluvión. Entre los modos de adquirir bienes, regulados por el derecho público, hay algunos excepcionales; ejemplos: la conquista, la recuperación de territorios (caso El Chamizal) y la anexión. Usualmente, por la expropiación, el decomiso y la requisición el poder público los obtiene; podríamos agregar la obra pública y el

4.6 Dominio directo

Al lado del dominio eminente (imperio del estado sobre su territorio) existe el directo, por el cual el estado sí se reserva ciertos bienes o actividades. El constituyente adjudicó al estado determinados recursos de lo que se ha llamado dominio directo:

1. Hidrocarburos.
2. Energía eléctrica.
3. Energía nuclear.
4. Aguas.
5. Minerales.

4.7 Expropiación por causa de utilidad pública

Esta figura constituye el más importante de los modos de adquirir bienes por el estado en el derecho público. Así lo es en la actualidad y lo fue en el pasado, en nuestro derecho y en numerosos casos de derecho comparado.

La expropiación aparece entre los medios de acción que la administración ha empleado desde siglos atrás. Ya en la época del imperio romano era utilizada, y en los siglos siguientes a la caída de éste fue uno de los contados instrumentos con que el poder político podía enfrentar el gran poderío económico de la iglesia.

4.8 Concepto de expropiación

Podemos ensayar un concepto de expropiación, o expropiación forzosa, como se denomina en derecho comparado, con notas conocidas y de uso frecuente: es el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

4.9 Bienes expropiables En principio, cualquier bien puede ser expropiado, mueble o inmueble. Empero, debe pertenecer a un particular, ya que no puede concebirse que el estado se expropie a sí mismo (en todo caso, recurre a un acuerdo de destino para afectar un bien a cierta actividad). Para que determinado bien resulte susceptible de expropiación, se requiere que sea exactamente el adecuado para satisfacer la causa de utilidad pública que pretende atenderse con él. Éste es el aspecto por cumplir; pero en términos generales no hay bienes particulares inexpropiables. En el momento actual hay duda en la expropiación de dinero, pues precisamente con él se cubre la indemnización. Si el estado necesitara recursos monetarios se estaría, como en otros supuestos, en presencia de una requisición.

4.10 Elementos de la expropiación

La doctrina señala como elementos de la expropiación la autoridad expropiante, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad pública que motiva el acto y la indemnización. Los cinco se estudian en los temas siguientes.

4.11 Utilidad pública

En torno a la expropiación, lo más debatido es la utilidad pública. La constitución política no la define y deja al legislador la tarea de determinar, de manera genérica, cuándo habrá utilidad pública para que proceda la expropiación. Una definición resulta arriesgada y poco provechosa en la práctica. Podemos afirmar provisionalmente que habrá utilidad pública cuando un bien o un servicio, material o cultural, común a un importante sector de la población, el poder público considere fundamental protegerlo o darlo. En el derecho positivo, la Ley de Expropiación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1936, incluye amplia enumeración de causas de utilidad pública, entre las cuales cabe prácticamente cualquier situación prevista para expropiar en otras leyes, así como los casos en que la administración pública requiera bienes de particulares para realizar sus cometidos.

4.12 La indemnización

La indemnización es, con la utilidad pública, el eje de la expropiación; ya hemos expuesto algunas consideraciones acerca de esto, que reviste gran importancia para el particular que ha visto mermado su patrimonio por el acto de expropiación. La carta magna de 1857 regulaba la expropiación: estableció que procedería por causas de utilidad pública y previa indemnización. Dada la precaria situación financiera del estado, al fijarse el requisito de previo pago se limitó considerablemente el uso de este medio de adquisición; en ocasiones se actuó al margen del texto constitucional, y el pago no fue cubierto antes de la ocupación de la propiedad privada.

4.13 Procedimiento para la expropiación

El procedimiento es considerado por algunos autores como elemento esencial de la expropiación. Ésta se efectúa a través de un decreto del presidente de la república, por publicarse en el Diario Oficial de la Federación y con el refrendo de los secretarios de la función pública, y de hacienda y crédito público, así como de la dependencia involucrada de manera directa en el acto. Como acto administrativo que es, y de conformidad con el sistema constitucional, ha de estar debidamente fundado y motivado ese decreto; y publicarse por segunda vez en el Diario Oficial.

2. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes que

 sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que decida la responsabilidad penal, pero haya elementos para determinar que el hecho ilícito sucedió  no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que se hayan utilizado o destinado a ocultar o mezclar bienes producto del acto ilícito, siempre que se reúnan los extremos del punto anterior.  se estén utilizando para la comisión de delitos por un tercero, si el dueño tuvo conocimiento de ello y no lo hizo saber a la autoridad o efectuó algo para impedirlo  estén a nombre de terceros, pero haya elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o delincuencia organizada, y el acusado por ellos se comporte como dueño.

4.18 El aseguramiento

El aseguramiento que de ciertos bienes llega a ordenar el ministerio público no es una forma de adquirir bienes; se trata de retener algunos muebles e inmuebles que sirvan para averiguaciones previas o como medios de prueba en algún proceso penal, pero la propiedad no pasa al estado. Es incorrecto por tanto asimilar ese aseguramiento o retención al decomiso.

4.19 Los esquilmos

Según el Diccionario de la lengua española, el término esquilmo significa “frutos y provechos que se sacan de las haciendas y ganados”; como connotación mexicana señala: “Provechos accesorios de menor cuantía que se obtienen del cultivo o de la ganadería.” Esta idea, trasladada al derecho administrativo, se refiere a un modo de adquirir bienes por el estado: la captación de desechos industriales o urbanos para su reciclaje o utilización. La figura esquilmos está, al menos en el país, en etapa incipiente; en materia minera, conocidos como terreros, sí tiene alguna importancia.

4.20 La requisición

La requisa o requisición surgió en el derecho militar y se da ante una situación de guerra con el exterior o de conflicto bélico interior. Por ella el estado adquiere de manera temporal bienes. El último párrafo del art. 16 de la constitución general de la república establece al respecto: “En tiempo de paz ningún miembro del ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento,.

4.22 La nacionalización

Nos encontramos, en principio, ante un concepto no jurídico. Por la nacionalización el estado no adquiere bienes sino que reserva una actividad a los gobernados o conserva para sí determinado renglón de sus recursos. En el primer caso, están confiados exclusivamente a mexicanos el transporte carretero de pasajeros, turismo y carga; la distribución de gas y gasolina; radio y televisión (excluida la transmitida por cable); uniones de crédito; banca de desarrollo, y algunos servicios profesionales y técnicos. En determinados casos se reserva cierta participación a los nacionales: transporte aéreo, casas de bolsa o telefonía, de conformidad con las leyes de la materia. En el segundo caso, el estado, mediante expropiación o compraventa, se encargará de algún recurso o actividad; tal es la situación de los hidrocarburos y la energía eléctrica. Así, detrás de alguna llamada nacionalización, habrá siempre una figura jurídica que la haga realidad, sea la expropiación, la compraventa de acciones o la reforma legislativa

4.23 Las modalidades de la propiedad, su diferencia con los procedimientos de adquisición de bienes

El art. 27, párrafo tercero, de la constitución política federal establece: “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público…” Las modalidades de la propiedad previstas en la disposición transcrita no son una forma que tenga el estado de adquirir bienes sino únicamente la posibilidad de establecer limitaciones a la propiedad privada, en virtud de intereses de la sociedad. Deben señalarse de manera general y permanente en la ley, sin afectar el dominio de los bienes.