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Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo 1
_Magistrada Adriana Cabezut Uribe_* Magistrada de la Primera Sala Regional del Noroeste (Ponencia III)
TEORIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
ABSTRACT : El Estado lleva a cabo sus fines a través de acciones que realiza la Administración Pública; en la actualidad, estas acciones se han multiplicado ya que el Estado ha adquirido injerencia en un sinnúmero de actividades que deben sujetarse a la ley. Desafortunadamente, en ocasiones es la propia auto- ridad la que infringe el ordenamiento jurídico, por lo que se imponen límites a las actividades del Estado a través del control de la legalidad, el cual se aplica a través los recursos administrativos que se interponen ante la misma Autoridad Administrativa, o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa por medio del juicio contencioso administrativo, en el se declara la nulidad o la vali- dez del acto. Se sugiere la organización de un sistema general en el que preci- se con toda claridad en qué casos procede la declaración de la nulidad lisa y llana y cuándo será para efectos, pues esto daría seguridad jurídica a las partes y provocaría que el planteamiento de los argumentos de las demandas fueran específicos y ayudaría a que el criterio del Tribunal, fuese uniforme.
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
I.- PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE PRESUNCIÓN DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINIS- TRATIVO. II.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. III.- LA NULIDAD DEL ACTO ADMI-
NISTRATIVO CONTEMPLADA EN LA LEY FEDERAL DEL PROCEDIMIENTO CONTEN- CIOSO ADMINISTRATIVO (LFPCA).
I .- PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE PRESUNCIÓN DE VALIDEZ DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
Para poder abordar el tema de la Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo debemos, antes que nada, partir de las premisas de que los actos de autoridad admi- nistrativa deben respetar el principio de legalidad y la de que todos los actos adminis- trativos gozan de la presunción de validez.
*Maestra en Derecho por la UNAM.
2 Magistrada Adriana Cabezut Uribe
Esto significa que los actos administrativos en principio deben estar apegados a las normas jurídicas pues las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite. Además, todos los actos administrativos nacen a la vida jurídica con la presunción de que son válidos.
Ello es así, pues de lo contrario se generaría inseguridad jurídica para los gober- nados y arbitrariedad e injusticia por parte de las autoridades.
En consecuencia, todos los poderes públicos han de actuar siempre, y en todos sus actos, con la cobertura específica de las leyes, o sea, bajo el manto de una norma jurídica previa y la Administración Pública no queda exenta de realizar sus funciones sometiéndose plenamente a la ley y al derecho.
Por tanto, en la emisión, aplicación y ejecución de sus actos, las autoridades administrativas tienen una potestad que está normativamente “tasada”, de modo que sólo pueden llevar a cabo lo que el orden jurídico les faculta para hacer, es decir, carecen de poderes genéricos o indeterminados.
Así lo apunta el eminente administrativista español Juan Santamaría Pastor al decir que “ el acto administrativo debe ser válido para que produzca efectos jurídicos y para ello debe estar ajustado a la ley que lo regula. El contenido del acto adminis- trativo no puede ser decidido libremente por la Administración, pues su actuación queda sometida a la Ley y al Derecho”. 1
En otras palabras, “ el acto administrativo de autoridad debe concordar con la ley que lo rige, porque la actuación de la autoridad administrativa tiene y debe tener un estatuto de estabilidad indispensable para la procuración del interés público”. 2
Además, como se señaló antes, los actos administrativos -por disposición de la ley- nacen al mundo jurídico amparados por la presunción de legalidad, gozando de fuerza jurídica formal y material, es decir, los actos de las autoridades administrativas se presumen válidos, salvo prueba en contrario.
(^1) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. “ Fundamentos De Derecho Administrativo”. Volumen I. Centro de Estu- dios Ramón Areces. España 2002, p. 164. (^2) T RON PETIT , Jean Claude y O RTIZ REYES , Gabriel. “ La Nulidad De Los Actos Administrativos”. Porrúa. México 2009, p. 200.
4 Magistrada Adriana Cabezut Uribe
ra Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo, a la que prefiero denominar, como lo hacen Tron Petit y González Reyes en su obra “ La Nulidad de los Actos Administrati- vos” , régimen de nulidad del acto administrativo, en virtud de que la doctrina ha recogi- do estas experiencias empíricas y las ha descrito y explicado, pero no ha formulado los principios de la Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo. 5
Así lo implica, también, la Doctora Margarita Lomelí Cerezo, en el ensayo presen- tado con motivo de los Cuarenta y Cinco Años del, entonces Tribunal Fiscal de la Federación, intitulado “Efectos de la Nulidad declarada en las Sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación ”, compilado en la obra “Estudios Fiscales” , publicada por el propio Tribunal 6 , en el cual con base en los antecedentes legislativos (Ley de Justicia Fiscal de 1936) y a la luz de los fallos emitidos, hasta entonces, por la Sala Superior del Tribunal, señala supuestos en los que las sentencias se pueden dictar, ya de nulidad absoluta o para determinados efectos.
El régimen de nulidad permite al juzgador construir calificaciones como la nulidad lisa y llana o la nulidad para efectos, que le permiten resolver los casos particulares con mayor libertad y autonomía.
Por ello, es que en el presente trabajo, para exponer la Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo, me remitiré a lo que dispone y ha dispuesto la ley en cuanto a los efectos de las sentencias emitidas dentro del juicio contencioso administrativo, también llamado juicio de nulidad y a las tesis aisladas y de jurisprudencia emitidas por el propio Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y por el Poder Judicial Federal.
(^5) DE LAUBADERE, André. “ EL ACTO ADMINISTRATIVO”. Ed. Tea, Buenos Aires, 1956, p. 306. Un ejemplo de ello es donde plantea la diferenciación de la nulidad y la inexistencia de los actos administrativos y dice que en el campo administrativo, la inexistencia del acto tiene importancia cuando los tribuna- les con base en su facultad de control tienen que declarar la inexistencia de algunos actos y se pregunta si ésta distinción (nulidad e inexistencia) la estableció la ley. El se responde: es muy difícil que lo haya hecho con precisión, porque se trata de una cuestión obscura y porque la doctrina por su parte ha dado diversas interpretaciones a lo previsto sobre el particular y otro tanto ha hecho la jurisprudencia. Sin embargo, la jurisprudencia ha utilizado otros términos diferentes a la inexis- tencia para sancionar y calificar las irregularidades graves de los actos administrativos muy diver- sos a los de simple nulidad. (^6) LOMELÍ CEREZO , Margarita. “Efectos de la Nulidad Declarada en las Sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación ”. Colección de Estudios Jurídicos. Volumen VI. Tribunal Fiscal de la Federación. México.
- pp. 133 y Ss.
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Estimo por ello innecesario avocarme al estudio de temas generales como el con- cepto de acto administrativo, así como el de sus elementos, mismos que doy por senta- dos, por ser de sobra conocidos por los estudiosos de la materia y no es mi propósito, en el desarrollo del presente trabajo, consumir tiempo y espacio (que se encuentran limita- dos), en generalidades, prefiero entrar de lleno al análisis de la “nulidad del acto adminis- trativo”, tema principal, que encierra complejidad y es de amplitud descomunal.
II.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Con frecuencia encontramos que se dice que el concepto de nulidad, en la mate- ria administrativa es multívoco, ambiguo y equívoco, puesto que implica muchas cosas distintas a la vez, por lo que su sistematización se ha dificultado.
Un distinguido y controversial civilista mexicano, señaló que “ se piensa en la nulidad como si fuera un estado permanente de ciertos actos y eso es un error, pues no hay nulidades, sino actos nulos”. 7
Autores españoles, como Santamaría Pastor, comentan en torno al tema de la nulidad que hay un caos doctrinal y que el repertorio léxico de conceptos es impresio- nante: nulidad, anulabilidad, ineficacia, anomalía, invalidez, inutilidad, irrelevancia, irre- gularidad, inoponibilidad, ilegitimidad, ilicitud, ilegalidad, imperfección, revocabilidad, impugnabilidad, nulidad ipso jure , de pleno derecho, etc.^8
Estimo que la razón del problema es que se otorga a esos términos significados similares con los utilizados en el Derecho Civil y se les concede un contenido dogmá- tico sumamente rigorista; en la materia administrativa, no se debe partir, por lo tanto, del establecimiento de casilleros en los cuales queramos encajar forzosamente los actos administrativos, tampoco de principios doctrinarios a priori que puedan incidir en la apreciación objetiva de dichos actos, los que revisten cualidades específicas y diversas a los actos celebrados entre particulares.
La invalidez del acto administrativo puede ser definida, siguiendo a MORENO MOLINA y otros, como una situación patológica del acto administrativo, definida por la
(^7) G UTIÉRREZ Y GONZÁLEZ , Ernesto. “Derecho de las Obligaciones”. Cajica. México. 1965. p. 136. (^8) T RON PETOT , Jean Claude y ORTIZ REYES Gabriel. Op. Cit., p. 236.
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3.- Vicios en el Motivo.
4.- Vicios en el Contenido. Cuando en el acto administrativo, el objeto perseguido por el agente administrativo no es posible, lícito o cierto.
5.- Vicios en la finalidad.
6.- Vicios en la forma.
7.- Vicios en los elementos accesorios. 10
En el derecho administrativo la nulidad deriva de la imposibilidad de integración del acto a un ordenamiento jurídico dado o de su violación objetiva de principios jurídi- cos; las nulidades administrativas no dependen de cuál elemento del acto está viciado, sino de la importancia de la infracción al orden jurídico, es decir, su ilegalidad.
Pérez Dayán 11 siguiendo la clasificación de la Teoría Clásica de la Nulidad del Acto Jurídico, señala que existen tres tipos de invalidez de los actos administrativos:
a) Actos inexistentes, cuya contravención al orden jurídico es notoria y evidente, por lo que representa la nada jurídica, sin embargo, en la práctica resulta imposible ignorar las consecuencias materiales que dicho acto ha causado.
Por ello se dice que un acto administrativo es inexistente cuando no contempla ni siquiera remotamente, las condiciones mínimas para aparentar que se trata efectiva- mente de un acto administrativo.
El autor en comento, señala que en el Derecho Administrativo, el uso de la expresión acto jurídico inexistente se remite a las enseñanzas del derecho francés, pero que en su particular opinión, e insostenible, dentro de circunstancias reales, denominar bajo el concepto de inexistente a un acto cuyos efectos se produjeron en un momento y de una forma determinados, por lo que resulta imposible hacer desaparecer lo causado como si nada hubiera sucedido. Por ello prefiero se utilice la figura de la nulidad absoluta.
(^10) PÉREZ DAYAN, Alberto. “Teoría General del Acto Administrativo”. Porrúa. México. 2006. Op. Cit., pp. 137 y Ss. (^11) PÉRAZ DAYAN, Alberto. Op. Cit., pp. 132 y Ss.
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A pesar de la opinión del Magistrado Pérez Dayán, estimo que un ejemplo de esta figura en la materia administrativa se da cuando el particular manifiesta que niega lisa y llanamente tener conocimiento del acto que impugna, que por el mismo no le ha sido notificado, en el caso, se produce la ausencia total de fundamentación y motivación del acto, misma que puede se hecha valer de oficio por el juzgador, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 51 de la LFPCA, penúltimo párrafo:
“(...) El Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompe- tencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada o para ordenar o trami- tar el procedimiento del que derive y la ausencia total de fundamentación o motiva- ción en dicha resolución (...)”
b) Actos absolutamente nulos, que son los que adolecen de vicios ostensibles y particularmente graves, este tipo de actuación administrativa, defectuosa en su totali- dad, no puede ser convalidada bajo ninguna forma o mecanismo. Un acto administrati- vo de pleno derecho es aquél que atenta contra el orden público y el interés general, atacando frontalmente el principio que rige a la administración pública relativo a que siempre debe de coincidir sustancialmente, en un servicio a la colectividad.
c) Actos anulables, son los actos administrativos defectuosos, cuya formulación viciada no atenta contra el orden público, por lo que es anulable o viciado de nulidad relativa, misma que es convalidable por el consentimiento del afectado. Estimo que en materia administrativa, se daría esta figura, pues el consentimiento del afectado, ya expreso o tácito, efectivamente convalida el acto en el caso de que, por ejemplo ya no ampliara la demanda, habiendo alegado en la demanda inicial que el mismo no se le había notificado, sin embargo los efectos de la convalidación del acto ya no darían lugar a que éste se declare nulo.
Debemos recordar aquí el principio de validez de que gozan todos los actos admi- nistrativos, por lo que su nulidad o invalidez debe ser declarada por el órgano compe- tente del control de legalidad, ya administrativo, ya judicial, pues en principio, todos los actos administrativos se presumen válidos, ya que estabilidad del orden jurídico no puede ser alterada o eliminada, porque se provocaría inseguridad y desconfianza.
De lo hasta aquí expuesto podemos determinar que a cada causa de ilegalidad corresponde un fin específico, por ello la nulidad es el medio de que se vale el juzgador
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En consecuencia, la validez del acto administrativo, no es sinónimo de su legali- dad, por ello, lo importante no es la validez del acto, sino su presunción de que se encuentra apegado al orden jurídico y es esta presunción la que debe destruirse o conservarse. Un acto administrativo es válido, no por su legalidad, sino porque su conservación está garantizada por el Derecho que estima necesario asegurar que el acto cumpla los fines y la función práctica que motivaron su emisión. Esta es una protección que el Derecho otorga a los actos administrativos a favor de la eficacia de los fines sociales y del interés público.
Este principio de conservación del acto ilegal, pero válido, lo recoge el artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) que señala diversos actos en los que no se cumplen las formalidades exigidas por la ley y que, sin embargo porque no trascendieron en el sentido de la resolución, la falta de dichas formalidades no afectan las defensas del particular ni repercuten en el sentido de la resolución impugnada.
“ ARTÍCULO 51.- Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: “(...) “ V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecio- nales nocorresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades. “Para los efectos de lo dispuesto por las fracciones II y III del presente artículo, se considera que no afectan las defensas del particular ni trascienden al sentido de la resolución impugnada, entre otros, los vicios siguientes: “ a) Cuando en un citatorio no se haga mención que es para recibir una orden de visita domiciliaria, siempre que ésta se inicie con el destinatario de la orden. “ b) Cuando en un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en que el notificador se cercioró que se encontraba en el domicilio correcto, siempre que la diligencia se haya efectuado en el domicilio indicado en el docu- mento que deba notificarse. “ c) Cuando en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento, siempre que la diligencia prevista en dicho citatorio se haya entendido directa- mente con el interesado o con su representante legal. “ d) Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de re- querimientos de solicitudes de datos, informes o documentos, o en los propios requerimientos, siempre y cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la información y documentación solicitados.
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“ e) Cuando no se dé a conocer al contribuyente visitado el resultado de una compul- sa a terceros, si la resolución impugnada no se sustenta en dichos resultados. “ f) Cuando no se valore alguna prueba para acreditar los hechos asentados en el oficio de observaciones o en la última acta parcial, siempre que dicha prueba no sea idónea para dichos efectos.
En virtud de lo expuesto, podemos afirmar que por el principio de conservación del acto, éste puede ser ilegal, pero no por ello, se declarará inválido o nulo, sino que se estimará eficaz, en razón de criterios que calificarán la gravedad o levedad de las repercusiones de la violación cometida.
Xopa indica que “la validez y la eficacia son dos aspectos del acto administrati- vo que no coinciden necesariamente. La eficacia es el momento en que el acto administrativo despliega sus efectos (...) también es posible que a pesar de la nuli- dad, el acto siga siendo eficaz, hasta el momento en que se ejecute”. 12
Todo lo hasta aquí expuesto nos permite afirmar, sin temor a equivocarnos, que la Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo forma parte del Derecho Público y por esa razón tiene la necesidad de crear conceptos, principios y reglas sui generis, mismos que se encuentran en constante evolución y aún se encuentran en proceso de desa- rrollo y que en poco se acercan a las concepciones de la Teoría Clásica de la Nulidad del Acto Jurídico.
Serra Rojas al referirse al caso mexicano, comenta que “no disponemos de una teoría sistemática de las nulidades (...) las soluciones han sido casuísticas y ocasio- nales, pues cada norma se encarga de fijar el alcance de la nulidad que comprende (...)” Asimismo sostiene que -de acuerdo a su punto de vista - “el acto administrativo perfecto que es el que satisface todas las condiciones legales y el acto nulo, el que se ha realizado contra determinadas disposiciones legales”. 13
(^12) XOPA , José Roldán. “Derecho Administrativo”. Oxford. México. 2008. pp. 340 y Ss. (^13) SERRA ROJAS, Andrés. Op. Cit , pp. 341-346.
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Vemos así que la idea del legislador al instaurar el Tribunal Fiscal de la Federa- ción, fue que fuera, solo un órgano contencioso objetivo o de mera anulación que se encargara, únicamente, de reconocer la legalidad o declarar la nulidad de los actos provenientes de autoridades (fiscales, exclusivamente) administrativas, limitándolo a controlar la legalidad del acto. Sin embargo, observamos también que se permitió la posibilidad, aunque en forma limitada, para el reconocimiento del derecho subjetivo de la parte afectada, concretamente en el tema de devolución de impuestos.
En el contencioso de mera anulación lo enjuiciado es el acto, sólo se constata su legalidad, por lo que se declarará su nulidad, si no se encuentra apegado a la norma o bien, se reconocerá su validez y en caso de contener vicios de forma, el acto subsisti- rá y la nulidad se declarará sólo para determinados efectos.
Al paso del tiempo el Tribunal evolucionó, adquiriendo nuevas competencias y figuras jurídicas, como la suspensión del acto reclamado, la queja y, sobre todo la facultad de exigir el cumplimiento de sus sentencias, convirtiéndose, así de ser un Tribunal de anulación, que emitía sentencias meramente declarativas, ha pasado a ser un Tribunal de plena jurisdicción y sus sentencias son constitutivas de derechos y el Tribunal cuenta ya con medios para hacerlas efectivas. Es decir de ser un Tribunal con un control objetivo de la legalidad, en el que lo único que declaraba o reconocía era la legali- dad del acto, ha pasado a ser, un Tribunal con un control objetivo de la legalidad, siendo sustitutorio y definitorio de los derechos subjetivos de las partes; es un juicio en el que se enjuicia la conducta de la autoridad, no sólo el acto y se explicitan los efectos de la senten- cia, condenando a la autoridad a dictar la resolución y así lo ha reconocido el Poder Judicial Federal a través de la jurisprudencia I, 4o. A. J/20/2003 visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época, Febrero de 2003, página 944:
“ SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINIS- TRATIVA. SU CONTENIDO Y FINALIDAD EN RELACIÓN CON LA PRETEN- SIÓN DEDUCIDA .- Del contexto de los artículos 237 y 238 del Código Fiscal de la Federación, se desprende que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al dictar sus fallos, resolverán “sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada”, lo que determina el contenido y finalidad de las sentencias e implica considerar: a) el petitum en relación con un bien jurídico; y, b) la razón de la pretensión o título que es la causa petendi. Es así que el juzgador, sobre la base no formalista de un
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fundamento de hecho, debe evaluar si la esencia y relevancia de lo planteado es conforme con el ordenamiento, todo ello de una manera razonable, integral y no rigorista, sin desvincularlo de los efectos o consecuencias de la esencia de la pretensión, privilegiando una respuesta basada en la verdad fáctica y real por enci- ma de lo procesal. Ello implicará un pronunciamiento completo y amplio de la litis propuesta atendiendo a la solución de fondo, al problema jurídico y de la controver- sia, tal y como lo ordena el artículo 17 constitucional. En abono a lo anterior, se tiene que el Código Fiscal de la Federación -especialmente en su artículo 237 y demás relativos-, así como criterios jurisprudenciales relativos a su reforma, facultan y conminan a las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a pronunciarse sobre aspectos tales como: a) una litis abierta, b) eventual sustitución en lo que deban resolver las autoridades demandadas, c) invocar hechos notorios, d) resolver el tema de fondo con preferencia a las violaciones formales, e) correc- ción de errores en la cita de preceptos y suplencia de agravios, en el caso de ciertas causas de ilegalidad, f) examen conjunto de los agravios, causales de ilega- lidad y argumentaciones, g) constatar el derecho que en realidad asista a las partes y, h) aplicar los criterios y principios jurisprudenciales dictados y reconoci- dos por los tribunales del Poder Judicial de la Federación.”
Son los artículos 50, 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo los que prevén todo lo relativo al régimen de nulidad que se aplica a través de las sentencias del Tribunal, mismos que se transcriben a continuación.
“ ARTÍCULO 50.- Las sentencias del Tribunal se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios. “Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia de la Sala deberá examinar primero aquéllos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedi- miento, la misma deberá señalar en que forma afectaron las defensas del particu- lar y trascendieron al sentido de la resolución. “Las Salas podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectiva- mente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.
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pleno derecho que da lugar a que el acto quede completamente anulado, sin la posibi- lidad de que la autoridad lo pueda volver a emitir, ordenar, aplicar o ejecutar.
En este numeral, además, se prevén causales de nulidad que deben estudiarse de oficio por el juzgador, como son la incompetencia y la ausencia total de fundamentación y motivación del acto impugnado.
El artículo 50-A prevé, desde luego, la nulidad para efectos, otorgando al juzgador las facultades para determinar el monto de la indemnización.
“ ARTÍCULO 51.- Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: “ I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución. “ II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso. “ III. Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada. “ IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se aprecia- ron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto. “ V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecio- nales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades. “Para los efectos de lo dispuesto por las fracciones II y III del presente artículo, se considera que no afectan las defensas del particular ni trascienden al sentido de la resolución impugnada, entre otros, los vicios siguientes: “ a) Cuando en un citatorio no se haga mención que es para recibir una orden de visita domiciliaria, siempre que ésta se inicie con el destinatario de la orden. “ b) Cuando en un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en que el notificador se cercioró que se encontraba en el domicilio correcto, siempre que la diligencia se haya efectuado en el domicilio indicado en el docu- mento que deba notificarse. “ c) Cuando en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento, siempre que la diligencia prevista en dicho citatorio se haya entendido directa- mente con el interesado o con su representante legal.
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“ d) Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de re- querimientos de solicitudes de datos, informes o documentos, o en los propios requerimientos, siempre y cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la información y documentación solicitados. “ e) Cuando no se dé a conocer al contribuyente visitado el resultado de una compul- sa a terceros, si la resolución impugnada no se sustenta en dichos resultados. “ f) Cuando no se valore alguna prueba para acreditar los hechos asentados en el oficio de observaciones o en la última acta parcial, siempre que dicha prueba no sea idónea para dichos efectos. “El Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompeten- cia de la autoridad para dictar la resolución impugnada o para ordenar o tramitar el procedimiento del que derive y la ausencia total de fundamentación o motiva- ción en dicha resolución. “Los órganos arbitrales y de otra naturaleza, derivados de mecanismos alternati- vos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo.”
En el artículo 51 se precisan las causas de Ilegalidad e incluye causales como la:
1.- Incompetencia del funcionario que dictó la resolución, ordenó el inicio de un procedimiento y tramitó el procedimiento;
2.- Requisitos formales o legales, omisiones que afecten las defensas del particu- lar y trasciendan al resultado del fallo.
3.- Vicios procesales.
4.- Violaciones de fondo, sobre los hechos que motiven la resolución: no realiza- dos, distintos o apreciados equivocadamente y sobre el derecho: actos dictados sin aplicar la disposición debida o en contra de las disposiciones aplicables.
5.- Fines del acto que justifiquen la concesión de facultades discrecionales.
En cuanto a la Incompetencia (1), cabe señalar que en el artículo 50, se prevé que ésta debe ser analizada, incluso de oficio, por el juzgador y en primer término, así
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Jurisprudencia de la Segunda Sala de la Corte 2a./J.100/2002 visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Septiembre de 2002, página 307:
“ VISITA DOMICILIARIA. SI LA AUTORIDAD OMITE ESPECIFICAR QUE EL CITATORIO ES PARA RECIBIR LA ORDEN DE VISITA, DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 44, FRACCIÓN II, PRIMER PÁRRA- FO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, DICHA OMISIÓN SE SUBSA- NA SI LA DILIGENCIA RESPECTIVA SE LLEVA A CABO, CON EL VISITADO O SU REPRESENTANTE LEGAL .- Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en la jurisprudencia 2a./J. 92/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, octubre de 2000, página 326, de rubro: ‘VISITA DOMICILIARIA. CONFORME AL ARTÍCULO 44, FRACCIÓN II, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN ES REQUISITO DE LEGALIDAD DEL CITATORIO QUE SE ESPECI- FIQUE QUE ES PARA RECIBIR LA ORDEN DE VISITA.’, que en los casos de visita en el domicilio fiscal, es requisito de legalidad del citatorio que en él se especifique que es para recibir la orden respectiva, toda vez que la intención del legislador fue la de que el contribuyente visitado tenga conocimiento cierto de que se realizará una visita en su domicilio fiscal, finalidad que se logra mediante la especificación en el citatorio del tipo de diligencia administrativa para la cual se le cita y, si lo estima conveniente, esté presente para su práctica, pues la visita implica una intromisión al domicilio del particular que sólo puede realizarse mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 16 constitucional. En congruencia con el criterio antes expuesto y de conformidad con el artículo 44, fracción II, párrafo primero, del Código Fiscal de la Federación, se concluye que como el citatorio tiene por objeto que el visitado o su representante legal esperen a los visitadores a hora fija del día hábil siguiente para entender con ellos la diligencia respectiva y que se les entregue la orden de visita, la omisión en que incurre la autoridad al no asentar en dicho citatorio el objeto de la cita, se subsana si la diligencia se entiende con el visitado o su repre- sentante legal pues al llevarse a cabo ésta en su presencia, no se les causa perjuicio jurídico alguno ni se les deja en estado de indefensión. En cambio cuando la diligen- cia no se entiende en la forma indicada, la omisión no puede ser subsanada ni convalidada y produce la ilegalidad del citatorio y del procedimiento que de él derive.”
Así mismo, en este tipo de violación, se contempla la posibilidad de que la falta de algún requisito formal del acto, sea subsanable, por lo que se declarará una nulidad
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para efectos, a fin de que el requisito omitido se cumpla, por ejemplo, el caso de imposición de sanciones (multas) que sobrepasan el límite establecido por la ley y la autoridad no haya señalado la gravedad de la infracción cometida, la situación econó- mica del infractor, la reincidencia o la afectación que sufrió el fisco federal.
Por lo que se refiere a las violaciones procesales (3), cuya finalidad es que se garantice para la emisión del acto: a) la actividad administrativa se adecue a criterios de objetividad y eficacia, y, b) el pleno respeto a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. 16
Este tipo de violaciones genera normalmente una nulidad para efectos, con el objeto de que se subsane la violación, reponiéndose el procedimiento, a partir del momento del procedimiento administrativo en que se cometió la violación, es decir, el acto es subsanable.
A las violaciones de fondo (4) alude específicamente el artículo 51, fracción IV; se refieren a la sustancia o esencia del acto administrativo, a su contenido material o fáctico, es decir, implica que la autoridad motive su resolución en hechos reales, debidamente probados y suficientes, no se haya basado en presunciones; que haya realizado una apreciación jurídica de los hechos y que haya verificado la correspon- dencia entre los hechos invocados y la consecuente invocación y correlación con los hechos y las disposiciones jurídicas aplicadas.
La actualización de violaciones de fondo, genera una nulidad lisa y llana, es decir una nulidad de pleno derecho, en virtud de que los hechos que motivaron el acto no se realiza- ron, fueron distintos o se apreciaron por la autoridad en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables, y/o dejó de aplicar las debidas.
El ejercicio de facultades discrecionales (5) por parte de la autoridad tiene como límite atender a los fines para los cuales le fueron concedidas esas facultades, cuando esto no ocurre, se configura, lo que la jurisprudencia ha llamado, Desvío de Poder. En el análisis de esta figura, el juzgador debe ponderar las circunstancias de hecho y de derecho aplicables y disponer medidas, proporcionalmente adecuadas al fin perse- guido por la norma jurídica que prevé el ejercicio de esas facultades discrecionales. Lo importante aquí será valorar si el acto de autoridad excedió las facultades confe- ridas o si se trata de un acto arbitrario.
(^16) TRON P ETIT , Jean Claude y ORTIZ REYES , Gabriel. Op. Cit., p. 258.
