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Descripción general del municipio mexicano
Tipo: Tesinas
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Agosto de 2019 CONTENIDO Introducción 1.- Definición y naturaleza jurídica del Municipio 2.- Elementos y fines del Municipio 3.- Orden Jurídico 4.- Ayuntamiento, órgano de gobierno. Conclusiones. Bibliografía
La acepción de Municipio surge como concepto jurídico en Roma. Proviene de municipium , de munus , que significa carga, oficio, deber, gravamen, prestación u obligación de hacer algo, y de capio, capere , que significaba tomar o hacerse cargo de algo; lo anterior en razón de que los pueblos sometidos al imperio debían pagar tributos a Roma. Idea esta, que conforme a lo expresado por el autor Reynaldo Robles Martínez, es totalmente actual, pues considera que el Municipio no puede existir sin el Estado, señala que el Municipio mexicano es “una personalidad jurídica integrada por una asociación de vecindad, asentada en una circunscripción territorial que es la base de la división política, administrativa y territorial de una entidad, constituye un nivel de gobierno, con capacidad jurídica, económica y política para alcanzar sus fines y autogobernarse, sujetos a un orden superior”.^3 El Dr. Ignacio Burgoa, considera que “El Municipio implica en esencia una forma jurídica-política según la cual se estructura a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un Estado, sus elementos se equiparan formalmente a los de una entidad estatal misma, pues con ella, tiene un territorio, una población, un orden jurídico, un poder público y un gobierno que lo desempeña.^4 El Autor Carlos F. Quintana, propone la siguiente definición de municipio; “El municipio es la Institución jurídica, política y social, que tienen como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que está regida por un concejo o ayuntamiento, y que es con frecuencia la base de la división territorial y la organización política y administrativa de un Estado”.^5 (^3) ROBLES Martínez, Reynaldo; El Municipio. México, Editorial Porrúa, 2000. P. 31. (^4) BRUGOA Orihuela, Ignacio; Las Garantías Individuales. México, Editorial Porrúa, 30ª ed. 1998; p. 906-907. (^5) QUINTANA Roldan, Carlos F. Derecho Municipal. México, Editorial Porrúa, 6ª ed. 2002. P.
Conforme a nuestra Carta Magna, el Municipio constituye un orden de gobierno, es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa en el régimen interior de los Estados. Ahora bien, la naturaleza jurídica del municipio tiene diferentes vertientes, al considerarlo como comunidad natural, organismo descentralizado por región, ente autárquico territorial, orden de gobierno, poder o bien, ente autónomo; todo ello en atención a las referencias históricas y a su regulación jurídica. La naturaleza jurídica del Municipio mexicano está establecida, aunque no de manera clara^6 , en el artículo 115 de nuestra Constitución Federal, que señala al municipio libre como la base de la organización territorial, política y administrativa de los estados de la república, por los que consecuentemente lo es de la federación; dotado de un gobierno propio, con personalidad jurídica y patrimonio propio. De tal manera que el Municipio es una persona jurídica de derecho público, con un nombre, objeto, fines, patrimonio, régimen jurídico, un ámbito geográfico, un domicilio y un órgano de representación. Del análisis de las conceptualizaciones de diversos autores, considero que el municipio es un ente social que vincula de manera directa a la sociedad con su gobierno; es también ente político, al constituirse como el primer eslabón del ejercicio del poder público, es un ente jurídico, categoría que le otorga la propia constitución Política de los estados Unidos Mexicanos, y es un ente administrativo en donde se deben atender las necesidades de los principales servicios públicos a su población. (^6) Al adolecer nuestra carta magna de una definición clara de municipio, así como de su órgano de gobierno, la naturaleza jurídica del mismo se obtiene de elementos que se van sumando del propio texto constitucional, lo que genera diferentes apreciaciones en los órdenes de gobierno, aunado a que innumerables legislaciones se le da un trato indistinto al ayuntamiento como al municipio.
2.- Elementos y fines del Municipio. El municipio, al igual que el Estado, está formado por elementos imprescindibles para su existencia, y de manera genérica diremos que son: un territorio, una población y un gobierno. a) Población o sociedad humana; es el conjunto variable de personas asociadas o relacionadas de una manera más o menos permanente, que ocupan un área o zona geográfica convencionalmente determinada y que están unidas por elementos culturales, económicos, políticos, tradiciones, creencias, lenguaje e historia comunes, lo que tiende a configurar un espíritu solidario, que los distingue como una unidad social y los distingue de otros grupos sociales.^8 La población como elemento constitutivo del municipio no se entenderá tanto por aspectos de orden racial, sino por coincidencia, al menos en la mayoría de sus habitantes; de valores de tradiciones, creencias, así como de una historia común a la sociedad de determinado territorio, pero sobre todo por el concepto de residencia, pues el residir en un determinado municipio, convierte a un ciudadano en habitante del mismo y por ende, forma parte de la población municipal en la que se encuentre. b) El territorio: Se refiere al espacio físico en donde se asiente la población; el Municipio no tiene dominio sobre el espacio aéreo, mar territorial, ni sobre el subsuelo, únicamente sobre el espacio terrestre hasta donde lleguen sus límites, pues es una condición para que exista. Para la Autora María Eugenia Ángeles (^8) QUINTANA Roldan, Carlos F. Op cit. P.165-
Reinoso, el territorio municipal es parte del territorio nacional y a su vez de una entidad federativa, y será entendido como el ámbito en el que se encuentra establecida una población; nos dice que generalmente el territorio municipal esta subdividido interiormente de acuerdo con el número de sus habitantes o el tamaño de sus espacio geográfico; Generalmente dónde se asienta el ayuntamiento se le identifica como cabecera municipal y en los diferentes Estados existe una extensa denominación de demarcaciones internas municipales, como son: ciudad, delegación, pueblos, ranchería, barrio, colonia, villa, etcétera. 9 c) La autoridad o poder; es otro de los elementos constitutivos del municipio que ejercen los gobernantes quienes realizan una serie de funciones, aplicando un conjunto de facultades, por medio de órdenes directas a los gobernados, ya sea en forma general, mediante reglamento u otras disposiciones normativas, o en forma más particular y concreta. El Gobierno y el poder que deriva del municipio es un elemento esencial del mismo, que se explica por la capacidad de tomar e imponer decisiones obligatorias para toda su población; el poder municipal, a diferencia del poder estatal, no es soberano sino autónomo y se deposita en órganos municipales autónomos del gobierno. Ahora bien, al reconocer al Municipio como una persona jurídica en donde se ejerce el poder en un territorio determinado, podemos entonces preguntarnos, ¿cuál es la finalidad de la existencia de los municipios?, ante dicha interrogantes habremos de señalar que el municipio nació a la vida jurídica después de largos siglos de existencia de manera informal, pues su nacimiento responde a una asociación natural de las personas, y lo que buscaban los individuos al asociase el lograr el bien común, en la actualidad podemos decir que los fines del municipio se uniforman con los del propio Estado federal, es decir, las finalidades, aunque en (^9) FERNANDEZ Ruiz, Jorge (Coordinadora); Régimen Jurídico Municipal en México , Porrúa, 2003, p.67.
La función legislativa, desde el punto de vista formal, se refiere a la creación de leyes que realiza el Congreso de la Unión, o en su caso los congresos locales, sin embargo en el ámbito municipal, los ayuntamientos realizan actos de naturaleza legislativa. Legalmente nuestra carta magna faculta a los ayuntamientos a expedir bandos de gobierno y demás ordenamientos reglamentarios de carácter general que serán observados dentro de sus respectivas jurisdicciones, situación con la que le reconoce al órgano de gobierno municipal la capacidad de ejercer funciones materialmente legislativas, en razón propia de la naturaleza de los ordenamientos que le permite expedir. La suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha manifestado respecto a esta función municipal, en la siguiente forma: REGLAMENTOS MUNICIPALES Y LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. SU EXTENSIÓN NORMATIVA LEGÍTIMA. Para precisar la extensión normativa legítima de cada una de las fuentes normativas contempladas en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben considerarse varios puntos:
comprenden esencialmente aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los incisos incluidos en la reforma de 1999, así como la regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.^10 Por lo que hace a la función jurisdiccional en los municipios, podemos decir que diversas legislaciones estatales contienes recursos que pueden ser ejercitados por los gobernados para impugnar actos de las autoridades municipales, mismos que son sustanciados y resueltos por el síndico (principalmente), procedimientos que se dan en forma de auténticos juicios, en los que se deber observar las formalidades del procedimiento judicial. De tal forma que se desarrolla, sin lugar a dudas, una tarea de impartición de justicia. Así también y conforme a las legislaciones de los Estados de la República, en los municipios existen figuras como las de los oficiales conciliadores y calificadores. Jueces de paz, árbitros o jueces municipales, que forman parte de la administración pública municipal y tienen competencia para conocer de infracciones a los reglamentos municipales, o incluso para calificar conflictos vecinales, y para imponer sanciones administrativas, con lo cual estamos ante otro tipo de procedimientos que materialmente podemos encuadrar como tareas jurisdiccionales. (^10) SCJN. Registro: 160764. Jurisprudencia P./J. 45/2011. Localización [J]; 10a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Libro I, Octubre de 2011, Tomo 1; Pág. 302
Como una pequeña referencia histórica, señalo que el Congreso Constituyente de 1916 y 1917 abordó la elaboración del artículo 115 de la Constitución, que trata de la organización de los estados y de los municipios. El 1º de mayo de 1917 se inicia la vigencia de la Constitución, ocupando el municipio un sitio muy destacado en la vida política, jurídica, económica y social de México. Es importante mencionar que en esta Constitución se habla del Municipio Libre, como la base de la organización política y de la administración pública de los estados, los que, adoptando para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, tuvieron desde entonces, como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre, conforme a las tres bases siguientes: I.- Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. II.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los impuestos y contribuirán al gasto público del estado en la proporción y término que señale la legislatura local. III.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. En 1983 se dio una reforma muy importante al artículo 115 constitucional, los aspectos que se abordaron fueron diversos, pero podemos enfatizar: a) Facultad a los congresos de los estados para resolver sobre la desaparición de los ayuntamientos o de algunos de sus miembros, previa garantía de audiencia. b) Existencia de regidores de representación proporcional. c) Entrega de participación sin condiciones por los gobiernos de los estados. d) Cobro del impuesto predial por los ayuntamientos.
e) Facultades a los ayuntamientos para zonificación y determinación de reservas ecológicas. f) Se ampliaron las facultades reglamentarias a los ayuntamientos. g) Normar la relación entre los ayuntamientos y sus empleados. h) Elaboración de presupuesto de egresos para los ayuntamientos. i) Determinación de los servicios públicos. De 1990 a la fecha, el escenario municipal ha cambiado. Hoy los municipios tienen mayores posibilidades reales para asumirse ante sus comunidades como la instancia más importante para atender demandas prioritarias de servicios básicos; las implicaciones de este hecho, en la revaloración municipal, son evidentes. Ahora bien, los municipios también rigen su vida interna por diversas leyes federales, por las constituciones y leyes de carácter local de cada Estado, según su pertenencia geográfica, así como por reglamentes de leyes estatales; normas que, de acuerdo a la Constitución federal, primordialmente debe contener las bases generales de la administración pública municipal. Siguiendo el orden de prelación normativa, tenemos otros elementos que regulan la vida municipal y que tienen nacimiento en el propio municipio, como son el Bando Municipal de Gobierno, que es el cuerpo normativo básico que organiza la vida interna de cada municipio; así también los reglamentos, ordenanzas, planes y otras disposiciones administrativas de carácter general que son expedidas directamente por los ayuntamientos; normas que conforme a la fracción II del artículo 115 de la Constitución federal, tienen como finalidad organizar la administración pública municipal, así como regular las funciones y servicios públicos de su competencia y asegurar la participación ciudadana. De igual
Nombrar y renovar al secretario del ayuntamiento, al tesorero municipal, al jefe de la oficina de obras y servicios públicos, al comandante de policía y demás funcionarios de la administración pública, a propuesta del presidente municipal. Analizar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos y la iniciativa de ley de ingresos del municipio. Vigilar que se recauden oportuna y correctamente los ingresos municipales. Presentar oportunamente al congreso local las cuentas y comprobantes de recaudación y gastos de los fondos públicos. Expedir licencias, permisos y autorizaciones propias de su competencia. Celebrar convenios con las dependencias federales, estatales y con otros ayuntamientos para la realización de obras o la prestación de servicios públicos. Aprobar los planes y programas de desarrollo urbano municipal. Intervenir de acuerdo con las leyes federales y estatales en la regularización de la tenencia de la tierra urbana. Fomentar las actividades productivas, educativas, sanitarias, culturales y deportivas. Funciones de los miembros del ayuntamiento: El Presidente Municipal Es el encargado de llevar a la práctica las decisiones tomadas por el ayuntamiento y el responsable del buen funcionamiento de la administración pública municipal. Algunas de sus atribuciones son por ejemplo: Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica Municipal, los reglamentos municipales y las resoluciones del ayuntamiento; Realizar a nombre del ayuntamiento, todos los actos necesarios
para el desarrollo de los asuntos políticos y administrativos; Informar anualmente a la población de la situación que guarda la administración municipal, detallando las actividades realizadas por las dependencias municipales y el manejo y destino de los fondos públicos; Nombrar y remover empleados y funcionarios cuya designación sea exclusiva del ayuntamiento; Llevar a cabo un control sobre la aplicación y el ejercicio de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos, y vigilar la aplicación de los planes y programas estatales y municipales de desarrollo. Los Síndicos Son los encargados de defender los intereses municipales y de representar jurídicamente al ayuntamiento en los litigios en los que éste fuere parte. También son los responsables de supervisar la gestión de la hacienda pública municipal, todo ello en observancia a la Ley Orgánica Municipal vigente. Sus principales funciones son: Vigilar el buen manejo de las finanzas públicas municipales. Mantener al corriente el inventario general de los bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio. Revisar y firmar los estados de cuentas de la tesorería municipal y remitirlos a la Contaduría Mayor de Glosa del Congreso del Estado. Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública para su revisión por el Congreso Local, así como los informes contables y financieros mensuales. Los Regidores
Conclusión En México es evidente que los municipios son los que requieren mayores recursos, algunos municipios del país han transformado y modernizado sus servicios públicos, en otros se manifiestan claros contrastes, el aumento del financiamiento propició el gasto superfluo, ineficiente y hasta la corrupción. La política pública municipal está a medio camino de la profesionalización, es en este ámbito donde más carencias se tienen en la tecnificación de la gestión pública. La conjunción de esfuerzos entre academia y gobierno es fundamental para el diseño de políticas públicas, para forjar estructuras de planeación que definan qué ciudades queremos a largo plazo. Ciertamente la planeación es un proceso científico, la operación y la toma de decisiones, tienen un alto componente político; pero no debemos olvidar que son los gobiernos locales los que generan mayores expectativas favorables a fin de ensayar formas de administración del espacio urbano más democráticas, donde las autoridades se hallen más sensibles y próximas a la ciudadanía. El Municipio, reconocido ya como orden de gobierno, necesita fortalecerse y desarrollar sus capacidades de gestión desde una perspectiva democrática y de alta eficacia gubernamental que le permita aprovechar las oportunidades y sortear con éxito los desafíos actuales. Falta mucho por hacer, pero es indispensable generar los profesionistas capaces de interesarse en la vida institucional del municipio, que coadyuven en el diseño de las políticas y normatividad efectiva, tratando siempre de aminorar el retraso de
aquellas localidades más desvalidas, en las que se reconozcan sus rasgos de identidad, se enaltezcan y rescaten sus valores culturales, sin que ello signifique un atraso en las condiciones de vida de su población. Bibliografía 1.- BRUGOA Orihuela, Ignacio; Las Garantías Individuales. México, Editorial Porrúa, 30ª ed. 1998. 2.- CÓRDOVA, Arnaldo. La nación y la constitución , México, Editorial Claves Latinoamericanas. 1989. 3.- FERNANDEZ Ruiz, Jorge (Coordinadora); Régimen Jurídico Municipal en México , Porrúa, 2003. 4.- QUINTANA Roldan, Carlos F. Derecho Municipal. México, Editorial Porrúa, 6ª ed. 2002. 5.- INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS; Diccionario Jurídico Mexicano. Tomo IX; México; Editorial Porrúa, 7ª ed. 1994. P. 2166. 6.- RENDÓN Huerta Barrera, Teresita. Derecho Municipal Multinacional , Editorial Porrúa, México 2015. 7.- ROBLES Martínez, Reynaldo; El Municipio. México, Editorial Porrúa, 2000. Cibergrafía www.sjf.scjn.gob.m www.jurídicas.unam.mx www.senado.gob.mx
