Análisis Comparativo de los Medios de Control Constitucional en México y España, Apuntes de Derecho

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MEDIOS DE C ONTROL

C ONSTITUCIONAL

EN MÉXICO Y ESPAÑA

PRÓLOGO.

La defensa de la Constitución conforme al concepto del Dr. Héctor Fix Zamudio está integrada por todos aquellos instrumentos jurídicos y procesales que se han establecido para conservar la normativa constitucional; prevenir su violación; reprimir su desconocimiento; y, lograr el desarrollo y la evolución de las propias disposiciones constitucionales en su doble sentido, desde el punto de vista formal, a fin de lograr su paulatina adaptación a los cambios de la realidad político-social, y desde la perspectiva real, su transformación de acuerdo con las normas pragmáticas de la propia Carta Fundamental.

En un concepto genérico, la defensa de la Constitución puede escindirse en dos categorías fundamentales que en la práctica se encuentran estrechamente relacionadas, la primera, denominada de manera convencional como protección de la Constitución; la segunda, que ha tenido consagración institucional en varias cartas fundamentales contemporáneas, comprende las llamadas garantías constitucionales.

Con este trabajo pretendemos realizar un breve análisis comparativo de los medios procesales de control constitucional, especialmente respecto de aquellos que tienden a combatir normas

INTRODUCCIÓN

Los instrumentos protectores de la Constitución que existen en el sistema jurídico mexicano, son: a) Instrumento Político, que se traduce en la división de poderes; b) Instrumentos Sociales, que se da con la participación de los grupos sociales y de los partidos políticos; c) Instrumentos Económicos, que consiste en la regulación de los recursos económicos y financieros (Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos, así como la fiscalización del gasto público); y, d) Técnica Jurídica, la cual tiene sustento en la supremacía constitucional y en el procedimiento dificultado de reforma a la Constitución.

Los mencionados instrumentos protectores de la Constitución también operan en el sistema constitucional español, aunque con ciertas modalidades o variaciones en atención a que, a diferencia del sistema presidencial y federal mexicano, en España, el Estado es una monarquía parlamentaria, por lo que su estructura política varia en gran parte a la de México, ya que en principio, su sistema es parlamentario y no presidencial; sin embargo, también rige el principio de división de poderes, el cual funge como un instrumento político de protección constitucional, a través de las competencias constitucionales con que cuentan los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, este último a nivel nacional, puesto que no ha sido descentralizado a las comunidades autónomas y provincias.

El otro sistema de defensa de la Constitución, denominado garantías constitucionales, constituyen los medios jurídicos de naturaleza predominantemente procesal, que se encuentran dirigidos a la reintegración del orden constitucional cuando éste ha sido desconocido o violado por los propios órganos de poder y los instrumentos protectores antes mencionados, no han sido suficientes para lograr el respeto y cumplimiento de las disposiciones constitucionales.

Las garantías constitucionales, también conocidas como medios de control constitucional, tienen el carácter reparador, a diferencia de los instrumentos protectores.

En este sentido, el derecho procesal constitucional mexicano tiene por objeto el análisis científico de las garantías constitucionales, dentro de las cuales tenemos: el juicio político; la declaratoria de procedencia; las controversias constitucionales; las acciones de inconstitucionalidad; el procedimiento investigatorio de la Suprema Corte de Justicia; el juicio de amparo; el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; el juicio de revisión constitucional electoral; y, las comisiones de derechos humanos.

I. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES

En el texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, se contemplaba la controversia constitucional únicamente para resolver conflictos que se suscitaran entre dos o más Estados; entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y entre la Federación. Posteriormente, en la reforma de 1993 se agregaron a los anteriores supuestos, los conflictos que pudieran suscitarse entre uno o más Estados y el Distrito Federal y entre órganos de este último. A partir de la reforma de diciembre de 1994, se ampliaron los supuestos de procedencia para incluir a los municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras e inclusive, a la Comisión Permanente.

1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.

Se trata de juicios que se promueven en única instancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando se suscitan conflictos entre autoridades por haberse violado la Constitución Federal, con excepción de la materia electoral. Su naturaleza jurídica es precisamente la de una garantía constitucional, consagrada en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La substanciación y resolución de este medio de control constitucional compete exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por conducto del Pleno; sin embargo, por acuerdo general de este Alto Tribunal, la Sala a la que se encuentre adscrito el ministro instructor y ponente, podrá resolver aquellos asuntos cuando resulte innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

De un análisis realizado por el Tribunal Constitucional mexicano, del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, así como de las disposiciones relativas de su Ley Reglamentaria, se consideró que la tutela jurídica de este instrumento procesal constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la ley prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116, 117 y 122 de la Norma Fundamental.

En atención a la naturaleza jurídica y finalidad de este medio de control constitucional, así como a las partes legitimadas para promoverlo, se puede comparar, con ciertas particularidades, a los medios impugnativos que prevé la Constitución de España en su artículo 161.1, inciso c) y 161.2, que refieren a los conflictos competenciales entre el Estado español y sus comunidades

ámbito competencial de los diferentes niveles de gobierno (federa, estatal y municipal), y lo no previsto se entiende reservado para los Estados; sin embargo, la descentralización extrema del poder público que realiza el Estado español al crear las comunidades autónomas, se asimila a la que la Federación otorgó al Distrito Federal, el cual se rige por su Estatuto de Gobierno, pero en este caso, la propia Constitución Federal establece las bases en su artículo 122.

b) En los medios de control constitucional que se comparan, se pueden impugnar tanto actos como normas generales en su sentido amplio y debe confrontarse su contenido con las disposiciones de la Constitución.

c) En ambos medios de control de la Constitución se otorga competencia para substanciarlos y resolverlos, al Tribunal Constitucional en forma exclusiva.

No sobra recordar que en México, el Tribunal Constitucional recae en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, máximo órgano jurisdiccional del País, el cual pertenece al Poder Judicial de la Federación. A este respecto, conviene aclarar que el Tribunal Constitucional

de España es un órgano jurisdiccional independiente de los tres poderes del Estado, puesto que no se encuentra inmerso orgánicamente en el Poder Judicial Nacional. No hacemos mención a que se trata de un órgano autónomo, a efecto de no crear confusión con las comunidades autónomas que constituyen la descentralización extrema del Estado, así como el que por sus características y poder de decisión, pudiese constituir un cuarto poder público, o lo que es peor, un poder supremo; temas éstos que no son propios del presente trabajo.

d) En ambos casos, los efectos de las sentencias son a posteriori, esto es, que su efectividad opera hacia el futuro y no hacia el pasado, o sea, no tienen efectos retroactivos.

e) En ambos supuestos, las sentencias tienen efectos generales. Esto no obstante que tratándose de la controversia constitucional debe atenderse al carácter de la norma general en relación con el nivel de gobierno que la impugna.

f) Las partes legitimadas para promover estos dos medios de control constitucional se encuentran reservadas a

Esta figura procesal constitucional mexicana, como hoy la conocemos, es relativamente reciente en nuestro ordenamiento jurídico. Algunos tratadistas encuentran su primer antecedente en dos procedimientos que regulaban los artículos 22, 23 y 24 del Acta de Reformas de 1847, que consistían en, el primero, en que el Congreso de la Unión podía anular leyes estatales que fueran contrarias a la Constitución o a las leyes generales, el procedimiento iniciaba en la Cámara de Senadores; el segundo, las leyes emanadas del Congreso General, consideradas inconstitucionales, podían impugnarse por el Presidente, 10 diputados, 6 senadores, o 3 legislaturas, y su procedimiento se planteaba ante la Suprema Corte, quien únicamente tenía como función el someter la ley a la calificación de las legislaturas locales y, posteriormente, recibir la votación correspondiente y publicar el resultado.

Puede advertirse que estos procedimientos sí constituían un medio de control abstracto de la constitucionalidad, pero no por un tribunal u órgano jurisdiccional, sino por los órganos legislativos federal y locales.

La acción de inconstitucionalidad mexicana, al igual que el recurso de inconstitucionalidad español, tienen sus antecedentes en el sistema austriaco y principalmente en el artículo 48 de la Constitución Alemana de 1919, impulsada por Kelsen y que planteaba la necesidad

de que el órgano para proteger las normas fundamentales debía ser un tribunal especializado.

Así, esta garantía constitucional surgió en Europa con el objeto de otorgar a las minorías parlamentarias la posibilidad de impugnar ante los organismos de justicia constitucional, las disposiciones legislativas aprobadas por la mayoría.

La acción de inconstitucionalidad, tal y como hoy la conocemos, fue introducida al derecho mexicano en 1994, concretamente en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, cuyo análisis y resolución quedaron conferidos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, convirtiendo a ésta en un verdadero Tribunal Constitucional.

1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD.

Para el Dr. Héctor Fix Zamudio, la acción de inconstitucionalidad es un medio jurídico procesal dirigido a la reintegración del orden constitucional, cuando el mismo ha sido desconocido o violado por los propios órganos de poder y los instrumentos protectores de la propia Constitución, fueron insuficientes para evitar la Transgresión.

Al efecto, el citado artículo 105, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé:

“Art. 105.- La Suprema Corte de Justicia de la

Nación conocerá, en los términos que señale la ley

reglamentaria, de los asuntos siguientes:

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que

tengan por objeto plantear la posible contradicción

entre una norma de carácter general y esta

Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán

ejercitarse, dentro de los treinta días naturales

siguientes a la fecha de publicación de la norma,

por:

a).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los

integrantes de la Cámara de Diputados del

Congreso de la Unión, en contra de leyes federales

o del Distrito Federal expedidas por el Congreso

de la Unión;

b).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los

integrantes del Senado, en contra de leyes

federales o del Distrito Federal expedidas por el

Congreso de la Unión o de tratados

internacionales celebrados por el Estado

Mexicano;

c).- El Procurador General de la República, en

contra de leyes de carácter federal, estatal y del

Distrito Federal, así como de tratados

internacionales celebrados por el Estado

Mexicano;

d).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los

integrantes de alguno de los órganos legislativos

estatales, en contra de leyes expedidas por el

propio órgano, y

e).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los

integrantes de la Asamblea de Representantes del

Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por

la propia Asamblea.

f) Los partidos políticos con registro ante el

Instituto Federal Electoral, por conducto de sus

dirigencias nacionales, en contra de leyes

electorales federales o locales; y los partidos

políticos con registro estatal, a través de sus

dirigencias, exclusivamente en contra de leyes

electorales expedidas por el órgano legislativo del

Estado que les otorgó el registro.

La única vía para plantear la no conformidad de las

leyes electorales a la Constitución es la prevista en

este artículo.

Las leyes electorales federal y locales deberán

promulgarse y publicarse por lo menos noventa

días antes de que inicie el proceso electoral en que

“Artículo 31. El recurso de inconstitucionalidad

contra las Leyes, disposiciones normativas o

actos con fuerza de Ley podrá promoverse a partir

de su publicación oficial.”

“Artículo 32.

1. Están legitimados para el ejercicio del recurso

de inconstitucionalidad cuando se trate de

Estatutos de Autonomía y demás Leyes del

Estado, orgánicas o en cualesquiera de sus

formas, y disposiciones normativas y actos del

Estado o de las Comunidades autónomas con

fuerza de Ley, tratados internacionales y

Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes

Generales;

a) El Presiente del Gobierno.

b) El Defensor del Pueblo.

c) Cincuenta Diputados.

d) Cincuenta Senadores.

2. Para el ejercicio del recurso de

inconstitucionalidad contra las Leyes,

disposiciones o actos con fuerza de Ley del

Estado que puedan afectar a su propio ámbito de

autonomía, están también legitimados los órganos

colegiados ejecutivos y las Asambleas de las

Comunidades autónomas, previo acuerdo

adoptado al efecto.”

2. COMPARACIÓN DE ESTA VIA EN AMBOS DERECHOS

CONSTITUCIONALES.

La acción de inconstitucionalidad contemplada en la Constitución mexicana, guarda gran similitud con el recurso de inconstitucionalidad previsto en la Constitución española, aunque también existen diferencias, a saber:

a) Ambas vías constituyen medios de control abstracto de la Constitucionalidad de leyes, pues para su procedencia no requieren de un caso concreto o de la afectación al interés legítimo. En la Constitución mexicana, la acción de inconstitucionalidad sólo procede en contra de normas generales formal y materialmente legislativas, en tanto que en el derecho constitucional español, pueden cuestionarse actos que tengan fuerza de ley, o sea, que basta conque sea un