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Capítulo 2
¿QUÉ ES PODER POLÍTICO?
Política y poder: dos perspectivas
Cuando se trata de la política se hace inevitable la referencia a la idea de poder: «los políticos sólo buscan poder», «la política es la lucha por el po der», «los sindicatos —o los medios de comunicación— tienen un poder ex cesivo». Hasta el punto de que la ciencia política ha sido considerada por al gunos como «cratología» (del griego kratos, poder): una ciencia del poder, encargada de estudiar su naturaleza, su distribución y sus manifestaciones. ¿Cómo se relaciona nuestra idea de la política con la noción de poder? Hemos descrito la política como gestión del conflicto social por medio de de cisiones vinculantes. Hay, pues, un componente de obligación o de imposi ción en la acción política, que nos lléva de manera nátural a cierta idea de poder. Con todo, no es sencillo definir el concepto de manera precisa e indis cutible. Bastiat (1801-1850), un economista y polemista francés, ofreció un millón de luises de oro a quien fuera capaz de dar una convincente noción de poder. Y no se tiene constancia de que Uegara a otorgar el premio. Es proba ble que lo mismo sucedería hoy si se convocara un concurso semejante. Esta misma dificultad explica la abundancia de definiciones de poder que nos ofrece la teoría social. Sin embargo, esta variedad de definiciones puede situarse en dos grandes perspectivas: la que entiende el poder como uri^ recurso disponible y la que concibe el poder como resultado de una relación.
- Cuando se interpreta el poder como un recurso se tiende a percibirlo como una cosa que se tiene o se posee: «el poder político está en manos de tal grupo o tal persona». Por tanto, la cuestión importante en política es cómo apoderarse del poder, si se acepta la redundancia. Y, a continua ción, cómo administrarlo, echando mano de él como quien administra una sustancia que se tiene almacenada en algún depósito. Desde este punto de vista, el poder es un recurso controlado por indivi duos, grupos, clases o elites. O depositado en manos de las instituciones. Con frecuencia se tiende a considerar el poder como algo exclusivo, con trolado monopolísticamente por un actor determinado: el estado, la cla se, la elite, la burocracia.
Quien lo detenta, lo maneja como instrumento y lo aplica sobre los de más para obtener de ellos determinados resultados. Esta visión orienta a las concepciones teóricas preocupadas por saber quién tiene y dónde re side el poder Entre los clásicos, es posible incluir en esta visión a Hobbes, Marx, Mosca o Wright Mills.
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L o s RECURSOS DEL PODER
Si el poder político depende del acceso que cada actor tiene a determi nados recursos, ¿de qué recursos se trata? En primer lugar, los recursos económicos: son los que permiten recompensar o penalizar los actos de otros. En segundo lugar, los recursos de la coacción: son los que facultan para limitar o anular la libre decisión de los demás. Finalmente, los recur sos simbólicos, como son la información, la cultura, la religión o el dere cho: son los que proporcionan la capacidad de explicar la realidad social, dando de ella la versión más favorable a los propios intereses. Desde esta perspectiva, todo cambio en la distribución de dichos recursos reper cute también en el control del poder político en el seno de una comunidad.
- Cuando se piensa en el poder como efecto de una relación, el poder no se posee: acompaña a la situación de que se disfruta en relación a otra per sona o grupo. No es tanto una sustancia como una situación. Quien desea poder no debe apoderarse de nada: debe situarse. Por eUo, se atribuye po der a quien está bien situado o tiene una buena situación. En esta visión relacional, el poder no es aprehensible: no se almacena ni acumula. Brota de las relaciones sociales y se difunde continuamente como un flujo constante que pasa por todas ellas. Se presenta más como una oportunidad que como un recurso. Cada grupo y cada individuo, por tanto, deben identificar y explotar las oportunidades que se les presentan de mejorar su situación, maniobrando estratégicamente para disfrutar de una mayor ventaja relativa. De esta manera, el poder ya no aparece como un instrumento que se aplica sobre otros para conseguir determinados efectos. Es visto, en cam bio, como la probabilidad de que se produzcan ciertos resultados favora bles para un determinado actor, a partir de la relación que este actor mantiene con otros. Desde esta perspectiva, todos los actores aportan algo a la relación que acaba en poder de unos sobre otros. En esta rela ción se manifiestan no sólo la imposición o el predominio que ejercen los primeros, sino también la aceptación o acatamiento que ofrecen los se gundos. Volveremos más adelante sobre este aspecto, al tratar de la legiti midad. Cuando se adopta este punto de vista, la pregunta principal no es tanto saber quién tiene el poder, sino qué posiciones facilitan el dominio de unos actores y el acatamiento de otros. Conduce a las llamadas concepciones estratégicas o pluralistas, preocupadas por analizar qué estrategias colo-
por orientar dicha regulación en benefìcio propio. Y, aunque no en la misma medida, todos estos actores disfrutan de una relativa capacidad de intervención en el proceso. Todos los actores citados intervienen en la regulación de algún conflicto y en las decisiones que exige esta regula ción. Lo hacen por activa o por pasiva. Proponiendo e imponiendo. O re sistiendo y bloqueando. Es esta capacidad de propuesta y de impulsión, de resistencia y de bloqueo la que revela la existencia de poder político en manos de unos determinados sujetos sociales.
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Fuerza, influencia, autoridad
¿Cómo se manifiesta esta capacidad de intervención? El poder político está hecho de tres componentes: la fuerza, la influencia y la autoridad. Son componentes que reciben nombres diversos según autores y escuelas, pero que están presentes de un modo u otro en todas las concepKíiones del poder
T ab la 1.2.1. Los componentes del poder político
Ejerce Recurre a la
Quiere producir actitudes de Quiere obtener
Fuerza Amenaza^ Temor
Influencia Persuasión^ Convicción Acción o inacción de otros actores
Auctoritas Reputación^ Confianza
Hablamos de fuerza o de coacción cuando existe capacidad para negar o limitar a otros el acceso a determinados bienes u oportunidades: la vida, la integridad fi'sica, la libertad, el patrimonio, el trabajo. Así ocurre con las instituciones políticas cuando encarcelan, embargan o multan a algún ciudadano. O amenazan con hacerlo. Son acciones que privan a algunos de bienes que poseen o de oportunidades que pueden presentarse. Lo ha cen los grupos terroristas cuando secuestran, matan o torturan con un objetivo político. Pero también lo hacen otros actores sociales cuando cortan una carretera, ocupan un local, paralizan un servicio público o se niegan a cumplir determinadas obligaciones legales. Hay también posibi lidades de ejercitar esta fuerza de manera más sutil y menos aparatosa cuando se impone a otros la privación de algunos bienes u oportunida des. Por ejemplo, cuando se controlan informaciones, difundiéndolas, manipulándolas o reteniéndolas en función de determinados intereses. Así puede hacerlo tanto un gobierno que aplica formas directas o indirec tas de censura, como un grupo de comunicación que «administra» la emisión de noticias y opiniones en beneficio de unos sectores y en perjui cio de otros. Otra forma de coacción es ejercida por algunos actores cuando se sirven de su capacidad financiera para condicionar la libertad de acción de otros: por ejemplo, cuando el FMI supedita la concesión de
créditos a un gobierno, a condición de que éste adopte una determinada política social y económica. O cuando algunas empresas amenazan con la suspensión de su actividad si no obtienen contrapartidas de la admi nistración, en forma de tratamiento favorable en materia fiscal, urbanís tica o medioambiental. Lo mismo ocurre a escala individual, cuando un cacique o notable local amenaza con dejar sin trabajo a quienes no le presten su apoyo político o electoral.
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Violencia política y terrorismo
En las comunidades organizadas, el poder político ejerce la coacción físi ca contando con el respaldo de una ley o de una norma, por discutida que ésta sea. Pero se da también un recurso a la violencia por parte de grupos que se oponen al poder establecido y que pretenden objetivos políticos al margen y en contra de las normas vigentes. Organizaciones que quieren cambiar el sistema económico, que se oponen a la dominación de un es tado invasor o que reclaman la independencia de su comunidad frente al estado en que está integrada, han recurrido en el pasado y recurren hoy a las armas como instrumento de acción política. Cuando esta lucha no sólo se dirige contra los agentes del estado al que se pretende combatir, sino que afecta también a la población civil con acciones indiscriminadas que afectan a sus derechos básicos —la vida, la integridad física o la li bertad— , la violencia pretende crear situaciones de terror o de inseguri dad que minen la resistencia a sus objetivos políticos y debiliten psicoló gicamente la voluntad de sus adversarios. Pero el uso de esta violencia sólo es políticamente significativo si cuenta con el apoyo de sectores más o menos amplios de la sociedad en que se desarrolla. Sólo mientras cuente con este apoyo podrá ser reconocida como acción política. ¿Podemos identificar situaciones —históricas o actuales— que reúnan estas características? ¿Qué factores permiten superarlas?
Hablamos de influencia cuando el poder político se basa en la capacidad para persuadir a otros de que conviene adoptar o abandonar determina das conductas. Esta aptitud para la persuasión depende del manejo y difusión de datos y argumentos, con los que se persigue modificar o re forzar las opiniones y las actitudes de los demás. Pero también se mani fiesta en la aptitud para despertar emociones respecto de las expectativas positivas y negativas de los individuos y de los grupos. Con la influencia se intenta convencer y, con ello, movilizar el apoyo del mayor número de ciudadanos para sostener o para resistir a determinadas propuestas. Se trata de obtener su cooperación eficaz en pro o en contra de alguna cau sa común. ¿Qué instrumentos sirven a la influencia? Pueden condensarse en dos: propaganda y organización. El ejercicio de la influencia se desa rrolla mediante acciones de propaganda en su sentido más amplio: con ella se difunden las ideas y las propuestas de un grupo para captar apoyos
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P oder, fusiles y bayonetas
¿Qué comentario suscitan las dos frases siguientes? «Con las bayone tas, todo es posible. Menos sentarse encima.» Charles de Talleyrand (1754-1830), eclesiástico, político y diplomático francés. «El poder políti co nace en el cañón de los fusiles.» Mao Tse Tung (1893-1976), líder co munista chino y fundador de la República Popular de China.
S talin y el Papa polaco
Durante la Segunda Guerra Mundial, los aliados occidentales llamaron la atención de Stalin sobre la importancia política del Vaticano. El dirigente soviético replicó despectivamente: «¿Cuántas divisiones tiene el Papa?» Con ello daba a entender que el poder político del papado católico le pa recía insignificante. En 1978, la elección de un Papa polaco —el cardenal Karol Wojtyila (1920-2005), conocido como Juan Pablo II— y su disposi ción a utilizar su influencia política fueron factores decisivos en la crisis del régimen comunista de Polonia y, más adelante, en la desintegración de la URSS en 1989. ¿Qué lección puede extraerse de estos episodios para analizar la naturaleza del poder político?
¿Cómo se manifiesta el poder político?
Podemos observar el ejercicio de poder político en multitud de actos de carácter individual y colectivo: la declaración pública que el líder de la opo sición hace a la prensa para criticar la acción del gobierno, el acuerdo que adopta un consejo municipal, la manifestación popular que protesta por de terminadas medidas políticas. En cambio, otras intervenciones son menos vistosas, pero no por ello son menos importantes: al contrario, pueden ser incluso más efectivas. Cabe distinguir tres niveles de intervención política, que van de lo más visible a lo menos perceptible. Tomemos como ejemplo la situación creada por la implantación de una factoría que genera residuos tóxicos y examine mos los tres niveles en que se refleja la acción del poder.
- En un primer nivel, el poder se manifiesta abiertamente cuando los dife rentes actores se esfuerzan por incidir —con todos los medios a su alcan ce— sobre el desenlace final del conflicto abierto por la implantación de aquella factoría. Para ello discutirán públicamente sobre la conveniencia —social, económica, técnica— o la no conveniencia de ubicar aquella ins talación en ima determinada localidad. Plantearán propuestas, debatirán sobre ellas y, finalmente, se adoptará una decisión: autorizar la apertura de la instalación bajo determinadas condiciones o denegarla. Todos los
actores (administraciones competentes, asociaciones ecologistas, grupos de vecinos, medios de comunicación, sindicatos, etc.) intervendrán en el proceso, aplicando la autoridad, la influencia o la capacidad de coacción de que dispongan.
- En un segundo nivel, el poder político adopta formas menos visibles. Así ocurre cuando se dan actuaciones destinadas a evitar que un determina do conflicto se «politice»: es decir, que sea incluido entre las cuestiones sometidas a una decisión vinculante para toda la comunidad. El poder aquí no busca una decisión, sino una no-decisión. En este caso, hay acto res que prefieren —porque les beneficia— dejar el tratamiento de la cues tión al margen del debate político. Ejercen, pues, poder quienes son ca paces de determinar qué es y qué no es objeto de la política, señalando el orden del día —la agenda— en la esfera pública. Por ello se ha llegado a definir la política como el arte de impedir que la gente participe en los asuntos que les conciernen. O, en sentido contrario, la capacidad de faci litar su intervención en dichos asuntos. En nuestro ejemplo, ejercerán poder político los actores que se esfuer zan por sustraer el asunto de la factoría al control de las administraciones y, frente a ellos, los actores que intentan someterlo a una previa autoriza ción pública. Los primeros —sectores empresariales interesados en el proyecto— argüirán que es preferible que la cuestión se resuelva median te el libre juego de los intereses sociales y económicos y sin interferencia política. Sus antagonistas —las asociaciones de vecinos y los grupos ecologistas— entenderán en cambio que —sin discusión pública y sin de cisión colectiva— el proyecto no puede seguir adelante.
- Finalmente, algunos autores identifican un tercer nivel desde el que se condiciona de manera todavía más encubierta la actividad política (Lukes). Así sucede cuando un actor consigue que una situación de desi gualdad o desequilibrio no sea vista como problemática. En el primer ni vel, el poder se ejerce —como hemos visto— impulsando una determina da decisión colectiva sobre un problema social. En el segundo nivel, el poder se aplica para evitar que el problema sea sometido a decisión polí tica, dejándolo al acuerdo libre de las partes o a la imposición de hecho de una parte sobre la otra. En este tercer nivel se procura que pase social mente desapercibida la existencia misma del problema. Siguiendo con nuestro ejemplo, se trata de que no se llegue siquiera a percibir la im plantación de una industria contaminante como un asunto de interés so cial. De acuerdo con esta visión —que responde a las ideas dominantes en aquella sociedad y a quienes tienen capacidad para difundirlas—, tal im plantación habría de ser contemplada como un resultado lógico del desa rrollo técnico y económico, admitiendo como naturales e inevitables los efectos negativos que pueda acarrear Se ejerce, pues, poder político cuando se consigue presentar como si tuaciones socialmente aceptables determinadas relaciones de desigual dad: entre hombres y mujeres, entre clases, castas u otros grupos socia les, étnicos o religiosos. La esclavitud, el trabajo de los niños, la situación de los disminuidos fi'sicos y psíquicos, la aceptación por la mujer de un
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todos los Órdenes de la existencia— se manifestaría entonces una aptitud que no se ejercería a costa de nadie, sino en beneficio de todos: una rea lización personal más completa repercutiría positivamente sobre el con junto social (Macpherson). No se trataría aquí, pues, de un juego de suma cero, sino de un juego de suma positiva: lo que unos ganarían, no restaría nada a los demás e incrementaría el beneficio de todos. ¿Hasta qué pun to habría que seguir llamando «poder» a esta capacidad?
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La otra cara del poder: la legitimidad
Quien ejerce poder impone ciertos límites a la voluntad de otros acto res: así ocurre cuando el parlamento aprueba determinados tributos que los ciudadanos deberán asumir, cuando la mayoría de un partido elabora un programa del que la minoría discrepa o cuando la voluntad popular da la victoria electoral a unos candidatos y rechaza a otros. Cualquier actor —ciudadano, institución pública, partido, líder, medio de comunicación, sindicato— que interviene en un conflicto aspira a que su intervención no tenga que descansar exclusivamente en su capacidad de forzar la voluntad de los demás: aspira a que éstos admitan sus propuestas sin necesidad de acudir a la coacción. Para ello, pretende justificar su intervención: es decir, presentarla como justa y merecedora de la acepta ción voluntaria de todos los actores. E incluso cuando se recurre a la apli cación de un cierto grado de violencia o coacción se presenta esta coacción como necesaria. Esta capacidad para conseguir que sean aceptados los lí mites que el_pqder impone sueJe. conocerse como.legitimidad, Incluso los regímenes dictatoriales o los promotores de un golpe de es tado violento no renuncian a dar argumentos para convencer a la opinión pública de lo justificado de su actuación. Ciertamente, para imponer sus pretensiones aplican la violencia. Pero no sólo la violencia. Intentan tam bién —en la medida de lo posible— ganarse el consentimiento de algunos sectores: al menos, de los que le son imprescindibles para mantener su do minio sobre el conjunto de la comunidad. En otras palabras, no renuncian a conquistar una relativa legitimidad, por parcial y reducida que sea. Se entiende mejor esta necesidad de legitimidad si recordamos la no ción de política que hemos utilizado hasta aquí. Dijimos que la actividad po lítica se esfuerza, en último término, por mantener un cierto grado de cohe sión social y disminuir los riesgos de que la comunidad perezca, como vícti ma de los antagonismos y diferencias que encierra. Tales riesgos disminuyen en la medida en que las decisiones que se adoptan son decisiones ajustadas a los sistemas de creencias y valores que imperan en una determinada socie dad. Decisiones basadas exclusivamente en la fuerza bruta no son un funda mento sólido para la continuidad de una comunidad: el poder —que nunca renuncia a la coacción— ha de recurrir forzosamente a la magia, la religión, la ciencia o la ideología para justificar sus intervenciones y asegurarse el asentimiento más amplio posible de los gobernados. De ahí el esfuerzo de quienes ejercen poder por recurrir también de un modo o de otro al mundo
de los símbolos y de los valores. Promoviendo los que mejor pueden servir a sus pretensiones e intereses, legitiman sus intervenciones. Así ocurre cuando el programa de un partido invoca razones de justicia social o de patriotismo para convencer a los ciudadanos de la validez de sus propuestas. Por este motivo, el poder político aspira siempre a ofrecer dos caras indisociables. Con la primera exhibe coacción y amenaza. Con la segunda —la cara de la legitimidad— aporta argumentos e intenta convencer de que su presencia es conveniente y adecuada. Maquiavelo escribió que el Príncipe —una personificación del poder político— ha de dotarse de la fuerza del león y de la astucia del zorro. Ha de emplear la coacción y ha de procurar el consentimiento. Según las ocasiones, combinará en dosis dife rentes estas dos cualidades. En algún caso, la fuerza predominará sobre cualquier otro medio. En otros, bastará la invocación de razones para hacer innecesaria la aplicación de la violencia. Pero un poder político que preten da ser duradero y no sólo momentáneo deseará acumidar tanto la fuerza como la legitimidad. Y, en cierto modo, aspirará a que la coacción física sea siempre el último recurso al que se acude cuando no son eficaces otros me canismos destinados a asegurar la adhesión de los demás a sus decisiones.
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De dónde nace la legitimidad
¿De dónde extrae el poder los resortes que hacen aceptables sus pro puestas y sus decisiones? ¿Dónde adquiere su legitimidad? Se admite que sus decisiones serán percibidas como legítimas en tanto en cuanto se ajus ten a los valores y a las creencias que dominan en una sociedad. Si concuer da con lo que aquella sociedad considera conveniente o digno de aprecio, una decisión o una propuesta adquieren mayor legitimidad y cuentan con más probabilidades de ser aceptadas. En cambio, cuanto más lejos están de las ideas y valores dominantes, sólo la aplicación de una mayor dosis de co acción podrá hacerlas efectivas. Así, por ejemplo, las políticas segregacionistas que establecen una dis criminación entre grupos étnicos han contado con legitimidad suficiente —y, por tanto, han sido relativamente fáciles de ejecutar— en épocas y so ciedades en que la ideología dominante ha admitido que hay superioridad de una raza o grupo étnico sobre otras. En cambio, han tenido mayores difi cultades de aplicación a medida que se debilitaban tales ideas de superio ridad racial: ello ha obligado a recurrir a más coacción y más violencia, porque aumentaban los sujetos y grupos que rechazaban la justificación ideológica de las políticas segregacionistas. La noción de legitimidad, por tanto, vincula el poder con el mundo de las ideas y de los valores. Es en este mundo donde se encuentran las raíces de la legitimidad de un sistema político determinado y de cada una de las demandas y propuestas que propugnan los diferentes actores. Esta relación no será siempre la misma y variará según épocas y sociedades. Max Weber elaboró una tipología que intentaba sintetizar en un esquema ideal los dife rentes modos de legitimidad del poder político. Una adaptación libre de la
El rendimiento. Finalmente, el poder puede fundar su legitimidad en el resultado He sus propias actuaciones. Si este resultado es percibido como satisfactorioy se ajusta á Tas expectativas generales, su legitimidad queda reforzada y los mensajes y órdenes que emite son bien recibidos. En cam bio, su ineficiencia o su bajo rendimiento le hacen perder credibilidad. Es, pues, el éxito o el fracaso el que refu er za o erosiona, respectivamente, la aptitud para obtener el asentimiento a los mandatos y propuestas del
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Con todo y pese a las distinciones anteriores, la realidad nos revela que el poder intenta siempre obtener su legitimidad de todas las fuentes posi bles. En los sistemas políticos actuales, tradición, legalidad, carisma y rendimiento son invocados —según el momento y la situación— para refor zar las correspondientes capacidades políticas. Incluso sistemas tradiciona les de carácter autoritario —como las monarquías árabes contemporá neas— no dejan de tener en cuenta el rendimiento de sus decisiones en materia de desarrollo económico y bienestar social. Por su parte, las demo cracias occidentales —basadas principalmente en la legalidad racional— han contado con liderazgos carismásticos, que les han permitido superar períodos de crísis.
Legitimidad, legalidad y constitución
Es fácil verificar que el término legitimidad evoca la conformidad de un mandato o de una institución con la ley. Hemos señalado también que la legitimidad racional es la que se ampara en normas estables y formalizadas. En la actualidad, son las leyes y las constituciones las que contienen estas normas. La constitución es justamente una norma suprema, de la que deri van todas las demás. La legitimidad del poder en los sistemas liberales se apoya —desde finales del siglo xviii— en la existencia de una constitución, en la que una comunidad política establece las reglas fundamentales de su convivencia. ¿Hay que entender, por tanto, que los dos conceptos —legiti midad y legalidad— son equivalentes? El concepto de legitimidad es más amplio que el de legalidad. Mientras que la legalidad comporta la adecuación de una decisión o de una propues ta a la ley vigente, la legitimidad nos señala el ajuste de esta misma decisión a un sistema de valores sociales, que van más allá de la propia ley escrita, incluida la constitución. Cuando la ley refleja adecuadamente el predominio del sistema domi nante de valores sociales tiende a darse una coincidencia entre legalidad y legitimidad. Pero si la ley no se acomoda a la evolución de estos valores so ciales, una decisión o una propuesta legal pueden ser percibidas como no legítimas. O incluso como manifiestamente injustas. En tal caso, se produ cen conflictos entre lo que la ley exige y la convicción social sobre lo que es aceptable. Los movimientos de desobediencia civil a determinadas obligaciones
legales son la expresión de este conflicto. Por ejemplo, cuando Gandhi (1869-1948) pone en marcha su estrategia de resistencia no violenta contra la dominación británica en la India. O cuando Martin Luther King, jr (1929-1968) —inspirándose en el dirigente hindú— impulsa la lucha contra las leyes de segregación racial en Estados Unidos. Un ejemplo más reciente lo presenta la regulación del servicio militar Mientras una sociedad valora este servicio como una prestación útil para la comunidad —o incluso como un honor—, la aplicación de las normas que lo desarrollan se hace sin gran dificultad porque cuentan con legitimidad suficiente. Pero a medida que se generaliza la percepción social de que se trata de una práctica negativa y perjudicial —ya sea por motivos ideológi cos, económicos o de simple conveniencia personal— se hace más difícil aplicar aquellas normas y gana legitimidad la conducta de quienes se opo nen a ellas, por ilegal que sea dicha conducta. Otro caso de tensión entre legitimidad y legalidad nos lo da en la actualidad el tratamiento político di verso que reciben el uso y el tráfico de diferentes drogas: estupefacientes, al cohol o tabaco. En cada uno de estos casos, la relación entre valores socia les y leyes vigentes repercuten sobre la legitimidad de las decisiones que dichas leyes imponen sobre esta materia. Hay que entender, por tanto, que las propuestas de reforma legal —o de reforma constitucional— que afectan a cuestiones como las citadas respon den a la necesidad de acomodar las normas vigentes a los cambios que se producen en las ideas y los valores sociales mayoritaños. La máxima coincidencia posible entre lo legítimo y lo legal es garantía de que el poder político sea estable y aceptable por la comunidad.
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