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BALANCE PROCESO REGLAMENTARIO
LEY ESTATUTARIA 1618 DE 2013
POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN LAS
DISPOSICIONES PARA GARANTIZAR EL PLENO
EJERCICIO DE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD”
Junio de 2017
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El pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, Apuntes de Derecho
Un análisis detallado sobre los avances y logros alcanzados en Colombia en materia de garantía y protección de los derechos de las personas con discapacidad. Se aborda la transversalización del enfoque de discapacidad en el plan nacional de desarrollo, la existencia de una política pública nacional de discapacidad e inclusión social, y los progresos realizados en ámbitos clave como la salud, la educación y el empleo. El documento destaca los mecanismos legales y normativos implementados para asegurar el acceso efectivo de las personas con discapacidad a servicios y su participación en la toma de decisiones.
Tipo: Apuntes
2023/2024
1 / 41
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BALANCE PROCESO REGLAMENTARIO
LEY ESTATUTARIA 1618 DE 2013
POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN LAS
DISPOSICIONES PARA GARANTIZAR EL PLENO
EJERCICIO DE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD”
Junio de 2017
ALEJANDRO GAVIRIA URIBE
Ministro de Salud y Protección Social
JUAN PABLO SALAZAR SALAMANCA
Presidente del Consejo Nacional de Discapacidad
JUAN PABLO CORREDOR PONGUTA
Jefe de Oficina de Promoción Social Consejero Nacional de Discapacidad por el Sector Salud
CLEMENCIA NIETO ALZATE
Coordinadora Grupo de Gestión en Discapacidad Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Discapacidad
Elaboró ANDREA CÁRDENAS JIMÉNEZ Profesional Especializada Grupo de Gestión en Discapacidad
LISTA DE TABLAS
TABLA 1. CRONOGRAMA DE ENCUENTROS REGIONALES................................................................................................. 14 TABLA 2. RELACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCORDANTES, EXPEDIDOS ANTES DE 2013, SEGÚN DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD ................................................................................ 18 TABLA 3. RELACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLAMENTARIOS O CONCORDANTES, EXPEDIDOS ENTRE MARZO DE 2013 Y MAYO DE 2016, SEGÚN DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD ........... 18 TABLA 4. RELACIÓN DE PROYECTOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ................................................................ 20 TABLA 5. BALANCE CUANTITATIVO CONSOLIDADO .......................................................................................... 21
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1. CRONOGRAMA Y FASES DEL PROCESO REGLAMENTARIO.............................................................. 10 FIGURA 2. PARTICIPACIÓN TERRITORIAL MEDIANTE APORTES REGLAMENTACIÓN LEY ESTATUTARIA 1618 DE 2013 .................. 12 FIGURA 3. DISPOSICIONES QUE CONFORMAN LA LEY ESTATUTARIA 1618 DE 2013, SEGÚN ESTADO DE REGLAMENTACIÓN ................................................................................................................................... 16 FIGURA 4. SEMÁFORO DEL ESTADO DE REGLAMENTACIÓN DE LOS ARTÍCULOS DE LA LEY ESTATUTARIA 1618 DE 2013 .............. 17 FIGURA 5. EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, SEGÚN AÑO ................................................................ 20
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLAMENTARIOS DE LA LEY 1618 DE 2013 .......................... 27 ANEXO 2. ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCORDANTES CON LA LEY ESTATUTARIA 1618 DE 2013, EXPEDIDOS ANTES DE 2013 ................................................................................................. 31 ANEXO 3. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLAMENTARIOS O CONCORDANTES EXPEDIDOS ENTRE MARZO DE 2013 Y MAYO DE 2017 .................................................................................... 34 ANEXO 4. PROYECTOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS .................................................................... 40
BALANCE PROCESO REGLAMENTARIO LEY ESTATUTARIA 1618 DE 2013
1. Introducción
La Ley Estatutaria 1618 de 2013 “por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad” propone una serie de medidas y acciones afirmativas que permiten a las personas con discapacidad, bajo un marco de corresponsabilidad, ejercer sus derechos en igualdad de condiciones con las demás personas.
Las acciones afirmativas, se refieren a todas aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a través de las cuales se establece un trato ventajoso, que favorece a determinadas personas o grupos humanos que tradicionalmente han sido marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social.
La expedición de la Ley Estatutaria trajo consigo un proceso de apropiación, que implicó, en primer lugar, un reconocimiento y resignificación de la discapacidad desde la perspectiva social y de derechos humanos. En este sentido todos los sectores debieron reconocerse como competentes en el tema en cuanto su quehacer como garantes de derechos y no solo provisores de programas y servicios para atender necesidades. Desde entonces el reto ha sido propender por medidas inclusivas, que valoren la diversidad y promuevan el desarrollo de la capacidad de las personas con discapacidad.
En segundo lugar, se requería de un proceso de reglamentación para definir el cómo se implementaría cada disposición de la 1618. La Ley especifica QUÉ SE DEBE HACER Y QUIÉN TIENE LA RESPONSABILIDAD Y COMPETENCIA PARA HACERLO. La reglamentación determinaría CÓMO DEBE HACERSE.
Construir ese CÓMO implicaba garantizar la representatividad de las personas con discapacidad en las instancias en las cuales participan. Así mismo, demandaba el transito del trabajo exclusivamente sectorial e individual, a uno más integral, colectivo e intersectorial, reto igualmente desafiante para la institucionalidad y para la sociedad civil.
Un reto adicional comprendía la armonización de los procesos de reglamentación, de tal forma que no se generarán contradicciones entre las diferentes iniciativas sectoriales. De allí la importancia que tuvo articular las propuestas en el marco del Sistema Nacional de Discapacidad – SND-, en el nivel nacional y territorial.
Pero antes de entrar en materia es válido preguntarse ¿por qué reglamentar? y la respuesta es que se reglamenta porque, aunque la Ley no puede abarcar todos los detalles que den línea para dar cumplimiento a las obligaciones que establece, si brinda facultades al ejecutivo para que pueda desarrollar el espíritu de la Ley. En este sentido el
contra la discriminación, ii) el reconocimiento de algunos derechos específicos para esta población y iii) la comprensión de los derechos y necesidades de forma integral y holística (Parra y Londoño, 2004).
Uno de los pilares fundamentales de la Constitución de 1991 es el artículo 13 en el cual se consagra el principio de igualdad para todos ciudadanos colombianos. En este artículo se establece que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y, en esta medida, deben recibir la misma protección y trato de las autoridades y gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Asimismo, se consagra que el Estado debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y deberá entonces adoptar medidas en favor de los grupos discriminados o marginados. Según este mandato, el Estado también debe proteger a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
Dentro del articulado constitucional se hace alusión expresa a los derechos fundamentales de aquellas personas que gozan de especial protección ante la ley como es el caso de las personas con discapacidad. En la Constitución se establecen mandatos específicos sobre los derechos a la salud, al trabajo, a la educación, a la participación y a la cultura de las personas con discapacidad, consagrando así la responsabilidad del Estado de eliminar las barreras que limitan su participación y plena inclusión social.
2.2. Normatividad nacional en materia de garantía de los derechos de las personas discapacidad
Sentadas las bases constitucionales y en desarrollo de su mandato, que podría verse como el faro que guía el actuar en materia de la garantía de derechos humanos a nivel nacional, surge un conjunto de normas cuyos propósitos varían desde las disposiciones generales que abarcan a toda la población con discapacidad, pasando por las normas dirigidas a algunos sectores específicos de esta población (como es el caso de la población sorda o las personas con talla baja), hasta llegar a las reglamentaciones que regulan la garantía de derechos y la prestación de servicios en áreas específicas como la educación, la salud y el trabajo, entre otros. Así, a partir de la expedición de la Constitución de 1991 se ha venido consolidando un marco jurídico que determina y busca garantizar los derechos de las personas con discapacidad y al mismo tiempo establece las obligaciones del Estado y la sociedad para con ellos.
Entre el conjunto de leyes derivadas de la Constitución se destaca la Ley 361 de 1997, primer instrumento normativo a nivel nacional que busca reconocer y establecer mecanismos para la garantía de los derechos y promover la inclusión social de las personas con discapacidad; el Código de la Infancia y la Adolescencia, expedido
mediante la Ley 1098 de 2006, que en su artículo 36 establece los derechos de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad y la Ley 1145 de 2007 por la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad, cuyo objeto es “impulsar la formulación e implementación de la política pública en discapacidad, en forma coordinada entre las entidades públicas del orden nacional, regional y local, las organizaciones de personas con y en situación de discapacidad y la sociedad civil, con el fin de promocionar y garantizar sus derechos fundamentales, en el marco de los Derechos Humanos.
Tal como se evidencia en la breve reseña anterior, la Constitución Política de 1991 impulsó el desarrollo normativo nacional en materia de garantía de los derechos de las personas con discapacidad.
En armonía con los principios constitucionales y sin desconocer los avances logrados, en 2009 se inició una nueva era en dicho desarrollo normativo. El hito que marca el inicio de esta es la aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que en el país toma cuerpo mediante la Ley 1346 de 2009, y es ratificada mediante la Sentencia C-293/10 de la Honorable Corte Constitucional. Se trata de la primera convención de derechos del siglo XXI, cuyo propósito es “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”.
La Convención refleja una fuerte influencia del modelo social, el cual entiende la discapacidad, como la resultante de la interacción de las deficiencias corporales que presentan las personas, con las barreras actitudinales, físicas y comunicacionales que se encuentran en el entorno. Enfatiza que los derechos que consagra son igualmente aplicables a la población sin discapacidad, señala los mecanismos que los Estados deben implementar para permitir el pleno goce de ellos por parte de la población con discapacidad y plantea los escenarios donde se requieren adaptaciones para lograrlo.
Al hacer parte del bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución Política de Colombia), la Convención tiene la misma fuerza de ley que las normas constitucionales y, por lo tanto, con su ratificación el Estado colombiano se comprometió a reformar todas las leyes, normas y políticas a través de las cuales se discrimine a las personas con discapacidad. Sobre este punto se debe tener en cuenta que se trata de modificaciones que deben seguir el principio de progresividad de las políticas y, por lo tanto, se deben realizar las modificaciones necesarias en un tiempo razonable. Además, en el artículo 4º se resalta que en la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la Convención, los Estados Partes “ celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan ”, estableciendo así un mandato de participación en el diseño de las políticas públicas sobre discapacidad.
Figura 1 se presenta el cronograma y las fases del proceso reglamentario.
Figura 1. Cronograma y fases del proceso reglamentario
Al avalar el cronograma propuesto por el CND, cada sector perteneciente al Sistema Nacional de Discapacidad asumió su compromiso con la actualización normativa y reglamentación correspondiente, proceso liderado por el respectivo ministerio o entidad cabeza de sector.
El Consejo Nacional de Discapacidad, en cabeza de Minsalud como ente rector del SND y Secretaría Técnica del CND, y de conformidad con el numeral 6 del artículo 30 de esta Ley Estatutaria, realizó seguimiento al cumplimiento de este cronograma, así como a los avances alcanzados en el proceso reglamentario. Para el desarrollo de este seguimiento se construyó un matriz de consolidación, instrumento que permitía a los sectores responsables hacer su reporte periódico de avances de manera unificada y sucinta, y a la Secretaría Técnica del CND, la consolidación de la información reportada.
A continuación se señalan los momentos más relevantes del proceso reglamentario:
- La identificación de los artículos a reglamentar y la definición del mapa de actores, acciones pertenecientes a la fase 1ª del proceso reglamentario, se desarrollaron mediante consulta con los delegados de los sectores en el Grupo de Enlace Sectorial. Los criterios para definir si una disposición dentro de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 requería o no reglamentación fueron i) el pleno desarrollo de su contenido dentro de la Ley Estatutaria, es decir si eran o no expresas, y ii) la
existencia de actos administrativos concordantes, expedidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Estatutaria.
- Teniendo en cuenta que las fases 2ª y 3ª estaban pensadas para ser desarrolladas al interior de cada sector, el Consejo Nacional de Discapacidad, les solicitó presentar a la Secretaría Técnica, los avances en estas fases de la reglamentación y los proyectos de actos administrativos reglamentarios en el estado en que se encontraran, para ser socializados en la sesión XXIII del CND realizada el día 24 de noviembre de 2014.
- En dicha sesión se acordó que era necesario desarrollar una sesión de trabajo del Grupo de Enlace Sectorial – GES, con los delegados jurídicos de cada una de las entidades cabeza de sector con responsabilidades en el proceso reglamentario, con el propósito de generar recomendaciones jurídicas a la luz de otros desarrollos normativos sectoriales que tributaran al ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad. Esta sesión se llevó a cabo el día 16 de diciembre de 2014.
- Para entrar en la recta final de expedición de actos administrativos y orientaciones técnicas frente a las disposiciones de la Ley Estatutaria, se desarrolló un sesión adicional de nivel técnico el día 11 de febrero de 2015, en la cual se revisó y validó la información consolidada por la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Discapacidad en la matriz que da cuenta del proceso reglamentario.
- Entre marzo de 2015, fecha en que se cumplía el plazo fijado para la reglamentación y abril de 2017, se han socializado en el marco de las sesiones ordinarias del CND y el GES los proyectos de acto administrativo que aún están en trámite en los diferentes sectores. Adicionalmente, de manera periódica se ha solicitado a cada uno de los sectores la revisión y actualización de la información en la matriz de avances, cuya versión más reciente se encuentra publicada en la página web del Ministerio de Salud y Protección Social en el siguiente link https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/avances- en-la-reglamentacion-ley-1618.zip.
3.2. Proceso participativo como elemento fundamental del proceso reglamentario de la Ley Estatutaria 1618 de 2013
En cumplimiento del mandato de desarrollar el proceso reglamentario de manera participativa se generó una serie de espacios para la participación de las personas con discapacidad y de sus organizaciones, los cuales se relacionan a continuación:
3.2.3. Página Web Institucional
Se creó un instrumento virtual en la página web del Ministerio de Salud y Protección Social para que las organizaciones sociales de y para personas con discapacidad, academia y demás actores, al nivel nacional suministraran los aportes que consideraran pertinente incluir en el proceso reglamentario.
3.2.4. Jornada Nacional con representantes de redes, asociaciones y federaciones de organizaciones de y para personas con discapacidad.
El 24 de julio de 2014, se realizó una jornada con líderes y voceros de la sociedad civil de la discapacidad, con participación del Grupo de Enlace Sectorial-GES, representantes de Asociaciones, Redes y Federaciones de Organizaciones de y para Personas con Discapacidad, orientada a conocer los avances del proceso y realizar los aportes correspondientes que serán considerados en la tercera y última fase del proceso reglamentario.
Es importante reiterar que los asistentes a este Encuentro se constituyeron en voceros de y para los demás integrantes de las asociaciones y agremiaciones que representan.
Los insumos obtenidos a través de los canales de participación anteriormente mencionados se sistematizaron y socializaron a todos los integrantes del CND y del GES para su incorporación en el proceso reglamentario.
Durante el mes de Octubre de 2014 se desarrollaron encuentros regionales para la apropiación de la Política Pública Nacional de Discapacidad e Inclusión Social, que convocaron a los 32 departamentos y 4 distritos, con participación de representantes de las organizaciones de personas con discapacidad, familias, cuidadores, servidores públicos y secretarías técnicas de los comités territoriales de discapacidad. En estos encuentros se desarrolló un conversatorio sobre el proceso reglamentario de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, liderados por líderes de redes, asociaciones y federaciones de organizaciones de personas con discapacidad, y que contó con la participación de representantes del gobierno nacional y representantes de la sociedad civil ante el Consejo Nacional de Discapacidad.
Estos Encuentros Regionales, se realizaron conforme al cronograma que se relaciona en la Tabla 1.
Tabla 1. Cronograma de encuentros regionales
La información y aportes obtenidos en los diferentes espacios reseñados anteriormente, fueron consolidados por la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Discapacidad y remitidos a todos las entidades cabeza de sector, responsables del proceso reglamentario para que fueran analizadas y conforme a su pertinencia, incorporadas en la definición de los actos administrativos correspondientes.
3.2.5. Acciones participativas sectoriales
De acuerdo con las respectivas competencias, se han generado otros espacios de participación liderados por las instancias cabeza de sector con el fin de conocer necesidades, iniciativas y propuestas que tributen al proceso reglamentario. En este sentido cada sector convocó a diferentes actores corresponsables, con el fin de contar con los aportes de los voceros de la sociedad civil. El proceso participativo de cada sector se adaptó a las características del tipo de acto administrativo que estaba gestionando
En el ANEXO 1 se incluyen algunos ejemplos de la forma como al interior de los sectores se adelantaron los mencionados procesos participativos. En dicha síntesis se destaca el hecho de haber llevado los procesos participativos a los diferentes territorios del país, el uso complementario de estrategias de participación virtuales y presenciales, contar con la participación de la sociedad civil a lo largo de las diferentes etapas del proceso de construcción de los actos administrativos, se buscó la participación de representantes de todos los sectores de la discapacidad y que las actividades participativas estuvieron orientadas a la concertación y la apropiación y no solamente a la provisión de información. Es necesario señalar que parte de estas acciones participativas sectoriales incluyen la socialización de los proyectos de actos administrativos reglamentarios en la página web institucional de la entidad que lidera el proceso de reglamentación de los numerales o literales del articulado sobre el cual tiene la competencia.
Figura 3. Disposiciones que conforman la Ley Estatutaria 1618 de 2013, según estado de reglamentación
En clave de semáforo, la Figura 4 presenta los artículos de la Ley Estatutaria según su
estado de reglamentación. Tal como se puede apreciar, la mayor parte de los artículos se encuentran en proceso de reglamentación, lo cual pone en evidencia el compromiso de los sectores con la generación de los actos administrativos de su competencia, en el marco de un proceso reglamentario que aún se encuentra en desarrollo.
Figura 4. Semáforo del estado de reglamentación de los artículos de la Ley Estatutaria 1618 de 2013
4.2. Medidas adoptadas en respuesta al proceso reglamentario
A continuación se presentará el detalle de los actos administrativos concordantes con la Ley Estatutaria 1618 de 2013, expedidos antes de 2013, y de los actos administrativos reglamentarios, expedidos entre 2013 y 2017. Así mismo, se abordarán los proyectos de actos administrativos que actualmente están cursando en las diferentes entidades.
4.2.1. Actos administrativos concordantes con la Ley Estatutaria 1618 de 2013, expedidos antes de 2013
De acuerdo con el reporte de cada uno de los sectores con responsabilidad en el proceso reglamentario de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, se encontró que antes de 2013 se había expedido un total de 41 actos administrativos que, de una u otra, forma daban cumplimiento a disposiciones de la Estatutaria, siendo el acceso y la accesibilidad el derecho más reglamentado previo a 2013, con 8 actos administrativos, seguido por el derecho a la cultura con 5 actos administrativos y el derecho al transporte con 4. En la Tabla 2 se presenta la relación de actos administrativos concordantes, expedidos antes de 2013, según derechos de las personas con discapacidad. El detalle de esta relación se encuentra en el ANEXO 2.
ARTÍCULO
NÚMERO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ARTICULO 10. Derecho a la Salud 38 ARTICULO 11. Derecho a la Educación 2 ARTICULO 12. Derecho a la Protección Social 1 ARTICULO 13. Derecho al Trabajo 4 ARTÍCULO 14. Acceso y Accesibilidad 2 ARTICULO 15. Derecho al transporte 12 ARTICULO 16. Derecho a la Información y Comunicaciones 3 ARTICULO 18. Derecho a la Recreación y Deporte 3 ARTICULO 20. Derecho a la Vivienda 2 ARTICULO 23. Control Social 1 ARTICULO 24. Participación de las Personas con Discapacidad y de sus Organizaciones
4 ARTICULO 25. Participación de las Mujeres con Discapacidad 1 ARTICULO 26. Evaluación de las medidas para garantizar el ejercicio de los derechos de las Personas con Discapacidad
1 TOTAL 78
Al analizar la dinámica del proceso reglamentario de acuerdo con el año de expedición de los actos administrativos concordantes y reglamentarios, se observa que el número de actos administrativos tuvo un aumento gradual a partir de 2010, un año después de que Colombia aprobara la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, mediante la Ley 1346 de 2009. En 2013, año de expedición de la Ley Estatutaria, la cifra se duplicó con relación al año anterior y mantuvo la tendencia hasta el año 2016. Dada la alta cifra de proyectos de acto administrativos, presentados en la próxima sección, lo esperado sería que dicha tendencia se mantuviera para 2017. En la Figura 5 se aprecia la dinámica de la expedición de actos administrativos, según año.
Figura 5. Expedición de actos administrativos, según año
4.2.3. Proyectos de actos administrativos
En la actualidad, en las dependencias técnicas y oficinas jurídicas de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Discapacidad, cursan 22 proyectos de actos administrativos, siendo la garantía del derecho a la salud y a la rehabilitación a los que un mayor número de proyectos de acto administrativo buscan darles piso normativo, con 3 proyectos, respectivamente. En la Tabla 4 se presenta la Relación de proyectos de actos administrativos según derechos de las personas con discapacidad. En el anexo 3 se incluye el listado de dichos proyectos de actos administrativos.
Tabla 4. Relación de proyectos de actos administrativos
ARTÍCULO (^) PROYECTOSNÚMERO DE ARTÍCULO 5. Garantía del ejercicio efectivo de todos los derechos de las Personas con Discapacidad y de su inclusión.
1 ARTÍCULO 9. Derecho a la Habilitación y a la Rehabilitación 3 ARTÍCULO 10. Derecho a la Salud 3
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
19891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017 y mayor...