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EL TRANSPORTE TERRESTRE MASIVO EN LAS CIUDADES, ¿UNA
RESPUESTA EFECTIVA A LA PROBLEMÁTICA DEL TRANSPORTE
URBANO EN COLOMBIA? SU NECESIDAD – SU DEFICIENCIA: UN
DILEMA SOLUBLE
LUIS FERNANDO OLIVEROS VILLARREAL
Trabajo de Investigación para optar por el título de Magíster en Derecho Privado
Persona y Sociedad con énfasis en Transporte, Logística e Infraestructura.
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO DEL TRANSPORTE E
INFRAESTRUCTURA DEL TRANSPORTE
BOGOTÁ
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
PROGRAMA DE MAESTRÍA: MAESTRÍA EN DERECHO PRIVADO,
PERSONA Y SOCIEDAD CON ÉNFASIS EN TRANSPORTE, LOGÍSTICA E
INFRAESTRUCTURA PROMOCIÓN 2017 – 2019
Rector: Dr. Hernando Parra Nieto
Secretario General: Dra. José Fernando Rubio.
Director Departamento de Derecho
del Transporte e Infraestructura de
Transporte:
Dr. Manuel Guillermo Sarmiento
García.
Presidente: Dr. Manuel Guillermo Sarmiento
García.
Director de Trabajo de Grado: Dr. Juan Carlos Peláez Gutiérrez
Examinadores: Dr. Mario Andres Ospina
Ramirez.
Dr. Bernardo Javier Puetaman
Baquero.
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Introducción General
Tiene por objeto esta investigación determinar si, el transporte masivo, en la forma y modalidad implementada en las ciudades más importantes del país, configuran una verdadera solución al problema de transporte urbano de “pasajeros”. Ello, en la medida en que, muchos han sido y son las dificultades que afrontan los sistemas y subsistemas en sus aspectos técnicos y económicos, principalmente. En tal sentido, este trabajo tiene por finalidad contestar la pregunta: ¿El transporte masivo, en su modalidad de “buses de transporte rápido”, constituye una real solución al problema de transporte urbano de pasajeros o si requiere ajustes para hacerlo viable? Aparejado a ello, también es necesario responder: ¿Si el transporte masivo, en su modalidad de buses de transporte rápido, resuelve, por sí sólo esa problemática, o si se hace necesario combinar varias modalidades en el sistema o subsistema (transporte masivo por cable aéreo, sobre rieles y colectivo) para generar una sinergia que configure una más completa y adecuada solución? Anticipándonos a las conclusiones venideras, la hipótesis que, de momento se plantea, refiere a que, si bien, los buses de transporte rápidos han logrado impactar, en forma positiva el transporte urbano, de modo convergente, es necesario entender que requiere la implementación de ajustes en materia jurídica, técnica y económica para concretar su real potencial, además de que, dependiendo de la ciudad, se requiere la implantación de otros mecanismos complementarios de transporte, a fin de crear un círculo virtuoso con el cual se logre materializar una más efectiva solución. En lo que constituye el objetivo de este trabajo y, en lo que sigue de su contenido, describiremos cómo nació, en Colombia, el transporte urbano de pasajeros. Cómo se concibió el sistema colectivo. Por qué y para qué se reguló. Cuál fue su desarrollo en el mercado y cómo y por qué se monopolizó por el estado. Igualmente, cómo operó por parte de los particulares. Cómo hizo crisis el transporte colectivo. Por qué y cómo emergió el concepto de transporte masivo, su implantación y crisis, y las soluciones que se proponen.
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PRIMERA PARTE
I. EL TRANSPORTE TERRESTE MASIVO EN LAS CIUDADES: UNA
RESPUESTA NECESARIA A LA PROBLEMÁTICA DEL
TRANSPORTE URBANO EN COLOMBIA
La finalidad del presente trabajo apunta a determinar por qué, cuando menos en lo que a las ciudades más importantes del territorio nacional corresponde, se hizo necesario implantar el sistema del transporte masivo, como ulterior etapa del colectivo, cuál es su crisis actual, desde luego, los retos que enfrenta, cómo debe ser enfocada su problemática y, por supuesto, su solución. Esta última cuestión, vale decir, la solución, pasa, en primera instancia, por describir, en forma breve, cómo inició la operación del transporte colectivo en Colombia, su fundamento regulatorio, las bases constitucionales y legales que soportaron su intervención, su evolución y crisis, hasta cuando se determinó una nueva modalidad: el transporte masivo. Con dicho transporte masivo se pretendió: i) Acoger los avances tecnológicos en materia de equipos y de medios de transporte con el objetivo de transportar mayor número de personas de un modo más eficiente, gracias a la utilización de carriles exclusivos, con un menor impacto ambiental y mengua en su efecto contaminante; ii) mejorar la movilidad en las ciudades y iii) erradicar las altas ineficiencias económicas que se derivaban de la que, coloquialmente se denominaba la “guerra del centavo”, fuente, incluso del aumento del riesgo en la seguridad vial, mediante la modificación del esquema de cobro y pago..
Página 5 derivada del creciente aumento demográfico en los centros urbanos, jalonado por el desarrollo económico y el necesario desplazamiento interno urbano e interurbano^1. Lo propio se daría en Colombia, principalmente, en su capital, cuando, sobre finales del siglo XIX hasta mediados del XX, primeramente, se autorizó la operación de una compañía extranjera para que el servicio de transporte colectivo público funcionara mediante el arrastre animal del tranvía. Luego evolucionó al sistema eléctrico, operado ya por la municipalidad hasta su desaparición^2 , por efectos de la violencia. De ahí, en adelante, iniciaría el sistema de buses con la fundación de empresas transportadoras privadas, lo cual, para entonces forzó la implementación de una sobreviniente regulación estatal, en virtud del intervencionismo de Estado que aplicaría sobre las actividades económicas, en (^1) LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO URBANO EN COLOMBIA Y LA CALIDAD DE SU SERVICIO. Héctor Mauricio Sánchez Abril. Docente de tiempo completo e investigador de la Facultad de Ingeniería Civil, Grupo ACI, Universidad Santo Tomás seccional Tunja. Ingeniero en Transporte y Vías y Magíster en Ingeniería con énfasis en Transporte. Revista Estrategia Organizacional. Universidad Nacional, Abierta y A Distancia, citando a Dueñas, D. E. (2000). Calidad del servicio en el sistema de transporte público en autobuses en ciudades pequeñas e intermedias en el ámbito latinoamericano. Valencia - España: Universidad Politécnica de Valencia. Página 47 y siguientes. Año 2.012. (^2) Transporte público masivo. 1884 – 2017, por CAROLINA CROSBY, LAURA CASTRO Y DARLY DÍAZ — octubre 27 de 2017. LA ERA DEL TRANVÍA EN BOGOTÁ. https://plazacapital.co/webs/produccion5/Transporte-publico-bogota/historia/Transporte.html Según documentaron los historiadores Luis Enrique Rodríguez Baquero y Saydi Nuñez Cetina en su texto Empresa Públicas de Transporte en Bogotá siglo XX, en la segunda mitad del siglo XIX, Bogotá estaba conformada por unas pocas calles, lo que hoy en día es conocido como el centro de la ciudad, y el caserío de Chapinero. Estos dos sectores estaban separados por un amplio terreno rural que hizo que surgiera la necesidad de facilitar los canales de comunicación entre ambos e incluso dentro del área urbana que se estaba expandiendo a gran velocidad. En 1846 llegaron los primeros carros de tracción animal que eran halados por mulas y bueyes, pero fue en 1851 que se instaló por primera vez un sistema de transporte colectivo de personas. Los carros se convirtieron en carruajes y transportaban grupos de hasta diez personas. Veinticinco años después, en 1876, la Alcaldía creó el primer plan organizado de movilización de pasajeros a cargo de la compañía franco-inglesa Alford y Gilide. Era el mismo sistema de carruajes, pero organizado y administrado por la compañía. Este sistema duró hasta 1882. Con intención de modernizar la ciudad, la Alcaldía contrató con el empresario estadounidense William W. Randall los derechos para construir un tranvía. Randall solicitó al Estado colombiano la autorización para establecer un servicio de ferrocarriles urbanos y fue así como llegó a Bogotá el primer tranvía del país. Randall vendió sus derechos sobre el tranvía a unos inversionistas estadounidenses, quienes crearon la Bogotá Railway Company: la primera empresa encargada del tranvía en Bogotá. En 1884, cuando el alcalde de Bogotá era Higinio Cualla, la Bogotá Railway Company inició la construcción de los primeros rieles en madera que duraron ocho años hasta que, en 1892, se importaron rieles de acero desde Inglaterra. Años después, en 1910, bajo el mandato del alcalde Daniel Reyes, se instaló la primera ruta eléctrica del tranvía. En marzo del mismo año, se dio la primera manifestación de los pasajeros en contra de la empresa. Boicotearon las rutas en forma de protesta contra la prestación de servicios por parte de una empresa extranjera. Así, para el mes de octubre, la propiedad de la empresa pasó a manos de la Alcaldía y así permaneció hasta el final. En 1921 llegaron los primeros dos tranvías cerrados, la gente los llamaba Nemesías debido a que el gerente de la empresa de tranvía de Bogotá era Nemecio Camacho. Poco a poco llegaron más carros y el sistema del tranvía se había expandido en metros y rutas. Incluso, en 1938, la ciudad adquirió 8 carros aerodinámicos que transportaban a los ciudadanos en rutas de colores.
Página 6 particular, aquéllas que constituían prestación de servicios públicos^3 , categoría jurídica del derecho público dentro de la cual, por su esencia y naturaleza se haría caber el servicio público de transporte urbano, para aquel entonces, el naciente colectivo de buses^4. Así, los esquemas para la prestación del servicio público pasarían por la constitución de empresas privadas, luego públicas, en algunas ocasiones coexistiendo entre sí, para prestar un servicio público con buses de gasolina o diésel y, hasta cierto momento, eléctrico, con los denominados troles , cuando menos para el caso de Bogotá^5. (^3) Gaceta Constitucional No. 113 página 13 citada por Lleras de la Fuente Carlos y Marcel Tangarife Torres. Constitución Política de Colombia, Origen, Evolución y Vigencia. Tomo III. Ediciones Rosaristas. Biblioteca Jurídica DIKE. Pontificia Universidad Javeriana. 1ª. Edición. 1.996, Pág. 1344 – 1345. “En nuestro derecho constitucional el tema de los servicios públicos no ha sido tratado con profundidad ni autonomía. En la reforma constitucional de 1936 se institucionalizó la intervención del Estado en la economía como principio y se le agregó al derecho de propiedad ‘una función social, manteniendo la supremacía del interés general sobre el privado que venía de la Constitución de 1.886. La de 1.945 no hizo más que obviar requisitos de forma que dificultaban la intervención en cabeza del Ejecutivo y decir que la justicia es un servicio público a cargo de la Nación (C.N. art. 58). Fue, entonces, la reforma constitucional de 1.968 la que por dos caminos tocó tangencialmente el tema de los servicios públicos; primero, al reformar el artículo 32, explícitamente diciendo que ‘los servicios públicos y privados’ podrían ser materia concreta del intervencionismo, es decir, objeto de esta acción estatal, circunstancia que se repite en el último inciso del actual artículo 39; segundo, al introducir el concepto de planeación en la Carta, previno una distribución lógica de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, fuera de estos parámetros o guías de conducta, nada aparece en la actual Constitución que se refiere a los servicios públicos en su verdadera dimensión y proyección económica y social .” (^4) Ello, tras el fenómeno del Bogotazo, por lo cual se determinó: La decisión estaba en invertir dinero para reparar el tranvía o pasar al sistema de buses que era lo que estaba de moda en otras ciudades del mundo. A pesar de que en la ciudad ya circulaban algunos buses que suplían las rutas donde no llegaba el tranvía, el servicio estaba a cargo de privados. Fue en 1951 cuando Fernando Mazurera Villegas, alcalde de Bogotá, eliminó por completo el sistema del tranvía en la ciudad de Bogotá y el 30 de junio del mismo año fue el último día que se vio un carro de tranvía pasar por la ciudad. Op, cit, supra 2, ibidem. (^5) “(…) Días después de los sucesos de El Bogotazo que devastaron el centro de Bogotá, incluida la mayor parte de la infraestructura del tranvía, la Empresa Municipal del Distrito reemplazó los vehículos incendiados, por 3 buses eléctricos y 16 de gasolina. Los investigadores también afirman que durante la época se anunció la llegada 20 trolebuses provenientes de Canadá. Este bus conocido como trolley o trole , era alimentado por electricidad a través de una especie de tirantas que iban conectadas a la red eléctrica. Los técnicos de la compañía prepararon las conexiones que irían por la ruta Avenida Chile hasta San Francisco (hoy carrera 7 con Av. Jiménez) para comenzar su operación (…) A finales de los años cuarenta, de las catorce rutas que cubrían la empresa, nueve eran atendidas con tranvías, dos con trolebuses y tres con buses de gasolina. Iniciando los años cincuenta el incremento de la población fue uno de los principales cambios. El crecimiento entre la cantidad de población e infraestructura exigió una pronta respuesta a la necesidad de cobertura de todos los servicios públicos, incluido el de transporte, en los nuevos territorios. Se crean las empresas de servicios públicos de forma independiente manejadas por el Distrito. En 1954 se creó el Distrito Especial de Bogotá que incorporó a los municipios de Bosa, Engativá, Fontibón, Suba, Usaquén, y Usme. Esta reestructuración permitió reorganizar los servicios públicos como entidades autónomas, el servicio de transporte tenía tranvía y buses, los cuales operaban desde 1926 y otros transitaban desde 1930, aunque no regularmente. Una vez desaparecido el tranvía en 1951, en 1956 se creó la Empresa de Buses de Bogotá, la cual buscaba sostenimiento, desarrollo y ampliación del servicio aseguran los investigadores Juan Carlos Pergolis y Jairo Valenzuela. Como lo documentaron los historiadores Luis Enrique Rodríguez Baquero y Saydi Núñez, en 1959 se construyó la Empresa Distrital de Transporte Urbano, EDTU, que tenía el reto de resolver la situación financiera de la Empresa de Buses. Pretendía modernizar el sistema de transporte y controlar a las empresas privadas, las cuales se habían fortalecido durante la época. Ese mismo año la EDTU estableció subsidios a los transportadores privados que pasaron a recibir una suma fija de 700 centavos por operar un bus, siempre y cuando cumpliera con un mínimo de rutas. El objetivo del subsidio era incentivar la operación de las empresas privadas y al mismo tiempo mantener las tarifas bajas como requisito
Página 8 manifestación del “interés público”^7 que apunta a lograr el “bien común”^8 , todo ello, enmarcado dentro de un criterio de profunda carga finalística con la cual, se justificaba la existencia del Estado en la medida en que prestara servicios que materializaran una igualdad real. De ese modo, función pública = servicio público, conformarían una ecuación jurídica incontrastable como concepto de ejercicio de poder^9. (^7) Debe recordarse que el interés general hace parte de uno de los principios que inspira el Estado de derecho, que considera como prevalente los asuntos del común frente a los específicos de cada uno de sus integrantes, respetando de todas maneras, el interés individual, el cual no desaparece, sino que debe, en todo momento que entre en conflicto con el interés general, ceder el espacio suficiente para que éste sea prevalente en procura de la estabilidad del sistema. Ver Santofimio Jaime... Tratado de Derecho...página 383, cuando pone de presente que: “en nuestro medio resulta indistinto hablar de interés general, público o de la comunidad ...Al fin y al cabo la prevalencia del interés general constituye el sendero para la satisfacción final de los grandes propósitos que justifican la existencia del Estado que no son otros que los de complacer a la comunidad”. Mario Madrid Malo Garizabal señala que la: “Conveniencia de la sociedad - vista como organismos de organismos- que excede en importancia, valor y exigencia a todo interés particular. El interés general es el objeto propio de la aplicación de la justicia social, justicia que se cumple cuando cada persona da al cuerpo social lo que a éste le corresponde recibir como unidad de orden fundada en la solidaridad de sus integrantes. Ese interés - que se identifica con el bien común- prevalece sobre los intereses particulares, pero sólo dentro de los términos trazados por la ordenación racional de los principios, valores y derechos. Por lo tanto, dicha prevalencia no puede ser invocada para ofender la dignidad de la persona o para afectar injustamente su autonomía o su inviolabilidad. ” Respecto del interés social señala que es el: “Interés general que en un caso concreto reconoce la ley para mandar, permitir o prohibir algo en provecho de toda la sociedad. También se le llama interés público. Según los prevé la Constitución, si al aplicarse una norma dictada por motivos de interés social entran en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por aquella, el interés privado debe ceder al interés público.” Diccionario de la Constitución Política de Colombia. Legis Primera Edición 1.997, pág. 177. Respecto del interés público puede consultarse la obra de Escola Héctor Jorge, que luego de un amplio y extenso análisis, define que: “interés público es el resultado de un conjunto de intereses individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos, que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, y que encuentra su origen en el querer axiológico de esos individuos, apareciendo con un contenido concreto y determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo respecto de ellos, que pueden reconocer en él su propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que desplaza o sustituye, sin aniquilarlos.” El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo, Ediciones Depalma Buenos Aires, 1989, Pág. 29 y 250. (^8) Entendida como aquella: “Totalidad de los factores de variada naturaleza - sociales, económicos, políticos, culturales, etc.- que en cierta época y en determinado lugar posibilitan el desarrollo integral de la persona, permitiéndole acceder sin obstáculos a cuanto humanamente la perfecciona. El bien común, fin y tarea del Estado, se identifica con la utilidad pública y con el interés social. No es simplemente la suma de los bienes particulares, sino el producto resultante de una acción coordinada: la de todos los miembros de la comunidad que se integran al esfuerzo solidario para lograr la primacía del interés general. Por ello su búsqueda constituye el punto de partida en la realización de la justicia. Como primera ley del obrar social, el bien común sirve de límite al ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada. Consultándolo deben actuar los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa. Mario Madrid Malo Garizabal, Diccionario de la Constitución Política de Colombia. Legis, Primera Edición, 1.997, Pág. 43. (^9) 1.1.4. La visión de Estado social de derecho como prestador de servicios públicos para la protección de los derechos fundamentales y sociales y el logro de las finalidades estatales. CAPÍTULO PRIMERO. El Estado Social de Derecho como modelo estatal y la prestación de los servicios públicos. DERECHOS FUNDAMENTALES Y AGUA POTABLE. EL PAPEL DEL JUEZ EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y SU INCIDENCIA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS (TESIS DE GRADO) LUIS FERNANDO OLIVEROS VILLARREAL. BOGOTÁ D.C., 2.001. Universidad Externado de Colombia. Págs. 34 y siguiente.
Página 9 Tal marco conceptual fundamentaría el intervencionismo de Estado en la actividad económica de la prestación del servicio público de transporte, en general, y de pasajeros en modo terrestre, en particular, por medio de la expedición de normas por las cuales se proponía la regulación en la prestación del servicio y, desde luego, consecuentemente el ejercicio policivo-administrativo del Estado en punto a inspeccionar, vigilar y controlar a los operadores de los servicios^10. Así, fue el Código de Comercio de 1.907 11 , antiguo Código de Panamá, el que consagró el principio de regulación en el transporte, al conferir al gobierno la facultad de inspeccionar las empresas públicas de conducciones, reglamentar la industria y aprobar las tarifas y reglamentos de las empresas. (^10) Sobre la justificación de intervenir el servicio público de transporte: Op, cit, supra 6, LA REGULACIÓN DEL TRANSPORTE. Se regula la actividad para que sean justas y productivas las relaciones entre los diferentes agentes que intervienen en la generación de servicios para que cuando no puedan dejarse a la ley de la oferta y la demanda, las tarifas sean razonables para que haya un buen cubrimiento de las áreas atendidas, para proteger la infraestructura y para que la actividad de ejerza sin detrimento del medio de ambiente. Los principales aspectos objeto de regulación en el transporte son: El ingreso a la actividad y la prestación de servicios, las características y condiciones de los transportadores (régimen empresarial). El ordenamiento de las relaciones entre operadores y agentes complementarios (régimen de relaciones entre factores). El precio del transporte (régimen tarifario). La asignación de rutas, fijación de horarios, forma de prestar el servicio (régimen operativo). La forma de utilizar las vías (régimen de tránsito) El uso adecuado de la infraestructura (régimen de protección a la infraestructura). El empleo de los medios y la infraestructura (régimen del medio ambiente) (…) Por excepción, el Estado es hoy empresario. El sector privado, por delegación del Estado, explota el transporte, ajustándose a normas que indican de qué forma y en qué condiciones se ingresa al sector, se prestan los servicios y se responde ante las autoridades y los usuarios. Para producir los servicios de transporte, la empresa autorizada o habilitada por el organismo competente se vale de insumos producidos por terceros, como la movilización física de las cargas, el almacenamiento, los seguros, la seguridad, las comunicaciones, etc., actividades complementarias del transporte pero diferentes, sometidas a normativas específicas que deben ser armonizadas (…) LOS MARCOS INSTITUCIONALES (…) y la explotación del transporte urbano en tranvías y electro buses fueron, por mucho tiempo casi de cargo exclusivo de los estados. Tradicionalmente, el Estado se ha ocupado de dictar normas sobre constitución y funcionamiento de las empresas de transporte, d asignar rutas y horarios en los servicios de pasajeros, de aprobar o fijar tarifas en estos y con menos frecuencia, en los de carga. El manejo y la política de los sectores (…) como el transporte, han obedecido a las exigencias de una privatización que, pese a vacilaciones y dificultades, parecer cada día ser más pertinente. La tendencia actual es a la mayor liberación posible o a la menor intervención, dejando la actividad sometida a las leyes del mercado, pese a lo cual, la presencia estatal continúa siendo necesaria para hacer que la competencia tenga lugar según unas reglas de juego estable y suficientemente divulgadas para obtener la eficiencia deseada. A tal efecto, los organismos nacionales competentes se encargan de organizar, construir y mantener la infraestructura (vías, puentes, puertos, aeropuertos, centros de distribución, puertos secos, zonas de intercambio, etc.), y del funcionamiento de las unidades empresarias operadoras del transporte. La atención del Estado se ha dirigido a la generación de buenos servicios de transporte, prestados por unidades económicas y administrativas eficientes y seguras, en torno de lo cual, los llamados regímenes empresariales proponen modelos que ofrezcan estructuras internas sólidas, capacidad económica demostrada, buena dotación técnica, garantía de servicio y capacidad operativa. Páginas 273 a 276. (Se destaca) (^11) Diario Oficial. Año XLIII. N 12931. 24 de abril, 1.907. Ley 4 de 1.907, (abril 19) Que reglamenta el servicio de la industria pública de transportes.
Página 11 (a) El servicio de transporte sólo podía ser prestado por empresas constituidas al efecto, las cuales debían obtener autorización^19. (b) Tales empresas de transporte debían tener su propia flota de equipos o vincular los automotores mediante contratos^20. (c) Las tarifas se fijarían por parte del Estado^21. (d) Se asignarían rutas y frecuencias^22. (e) Los conductores debían tener un salario pactado con los empresarios^23 , a más de un horario tope de trabajo^24. Todo ello habría de estar reglamentado y fiscalizado por el denominado INSTITUTO NACIONAL DEL TRANSPORTE^25 , autoridad del sector que asumía la competencia de intervenir materialmente la actividad, además de ejercer las facultades propias de la autoridad policivo-administrativa en el ramo^26. Así, la intervención centralista sería la característica determinante en la prestación del servicio colectivo de pasajeros hasta que, mediante el Decreto No. 1066 de 1.988 se expidió el denominado Estatuto Nacional de Transporte Público Municipal Colectivo de Pasajeros y (^19) Artículo 8º 9º y 10º del Decreto No. 1393 de 1.970. (^20) Artículo 11º, ibidem. (^21) Artículo 84 y siguientes, ibidem. (^22) Artículos 64 y siguientes, ibidem. (^23) Artículo 47, ibidem. (^24) Artículo 56, ibidem. (^25) Creado mediante Decreto 770 de 1.968. (^26) Artículo 3º del Decreto No. 1393 de 1.970.
Página 12 mixto^27. Este cuerpo normativo delegaría importantes competencias en la regulación y control de la actividad al entonces Distrito Especial de Bogotá y a los Municipios^28. Aspecto sobresaliente de esta normativa, lo sería que se impartía aprobación a un novedoso esquema de prestación del servicio público, mediante la constitución de empresas habilitadas^29 que, bien podrían ser las propietarias de los equipos, arrendatarias o meras administradoras^30. Con ello se ampliaba el marco de posibilidades para que se vinculara un (^27) DIARIO OFICIAL AÑO CXXV. N.38360, 1, JUNIO, 1988. PAG. 3. DECRETO 1066 DE 1988 (junio 1) Por el cual se dicta el Estatuto Nacional de Transporte Público Municipal Colectivo de Pasajeros y mixto, se reglamenta el Decreto 80 de 1987 y se delegan unas funciones al Distrito Especial de Bogotá y a los Municipios. (^28) Artículo 5º y siguientes del Decreto No. 1066 de 1.988, dentro de lo cual está: Delegar en las autoridades competentes del Distrito Especial de Bogotá y de los Municipios, el cumplimiento de las siguientes funciones dentro del ámbito de su jurisdicción: a) Autorizar la adición de tipo de vehículo a las empresas legalmente constituidas y con licencia de funcionamiento vigente. b) Expedir la autorización o reconocimiento necesario para los casos de fusión o transformación de sociedades constituidas para la prestación del servicio de transporte público municipal colectivo de pasajeros y mixto. c) Unificar la licencia de funcionamiento cuando las empresas posean dos o más autorizaciones de organismos diferentes para prestar el servicio de transporte público. d) Emitir autorización previa para la vinculación o desvinculación de vehículos y los cambios de empresa fuera de su jurisdicción. e) Autorizar o negar la vinculación o desvinculación de vehículos y los cambios de empresa. f) Autorizar o negar a los vehículos el cambio de servicio público a particular. g) Clasificar y determinar las áreas de operación y los niveles de servicio. h) Asignar, modificar, suspender y cancelar las áreas de operación a las empresas mediante concesión o permiso. i) Asesorar a las empresas que presten el servicio de transporte municipal. j) Autorizar a las empresas de transporte público, municipal, colectivo de pasajeros y mixto, la creación del departamento de servicios especial para estudiantes y asalariados, fijar su capacidad transportadora y expedir las tarjetas de operación para este tipo de servicio. k) Sancionar a la empresa de transporte público municipal que altere las tarifas autorizadas y/o suspenda total o parcialmente el servicio de acuerdo con las normas legales pertinentes. Parágrafo. Estas funciones y las asignadas por el Decreto 80 de 1987, serán cumplidas de acuerdo con las normas y reglamentaciones que para el efecto dicte el Gobierno Nacional y el Instituto Nacional del Transporte. (^29) Se puntualiza que, para entonces, podía ser prestados por empresas legalmente constituidas o sociedades comerciales administradoras y operadoras de sistemas o subsistemas de transporte. Así, el artículo 10º precisó: El servicio de transporte público municipal colectivo de pasajeros y mixto será prestado por empresas legalmente constituidas o por sociedades comerciales administradoras y operadoras de sistemas o subsistemas de transporte terrestre automotor debidamente autorizadas, previo el lleno de los requisitos exigidos por este Estatuto. (^30) En tal sentido, el artículo 12 del aludido estatuto indicó: Las empresas de transporte público municipal colectivo de pasajeros y mixto se clasificarán según los sistemas de vinculación del parque automotor, en: a) EMPRESA PROPIETARIA DE LOS EQUIPOS. Es aquella cuyo parque automotor le pertenece en su totalidad y hace parte de su capital social. b) EMPRESA ARRENDATARIA DE EQUIPO. Es aquella cuyo parque automotor está conformado tanto por vehículos de su propiedad que hacen parte del capital social, así como por vehículos vinculados a la empresa mediante contratos de arrendamiento. c) EMPRESA ADMINISTRADORA DE EQUIPO. Es aquella en la cual los vehículos de propiedad de la empresa, que hacen parte del capital social, y los demás que conforman la capacidad transportadora, son administrados por la empresa.
Página 14 Este mismo esquema de funcionamiento para el transporte público colectivo se replicaría, sin grandes cambios, con el Decreto No. 170 de 2.001 Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros^37 , dictado en vigencia ya del nuevo régimen derivado de la Constitución Política de 1.991. Con este Decreto se desmonopolizó y desestatizó la prestación de los servicios públicos, dentro de ello, el transporte público^38 , en tanto mutó la visión de Estado, y con ello, la del derecho administrativo, tras entender que había operado una ruptura del clásico y dogmático concepto de los servicios públicos. Cambió la visión que se pregonaba sobre el modelo de Estado, dado lo cual, operó el rompimiento del decimonónico entendimiento que acuñó la ecuación conceptual: servicio público = función pública, en tanto, una cosa son las competencias públicas o estatales y otras son la competencia de los poderes públicos^39. Tal Decreto No. 170 de 2.001 sería expedido, fundado en la especialísima legislación que con respecto al transporte público de pasajeros establecieron las leyes 105 de 1.993^40 , 310^41 y 336 de 1.996^42 que entregaron en un todo la prestación del servicio público al sector privado. No (^37) Decreto 170 de 2001 Febrero 5, Ministerio de Transporte, Diario Oficial 44318, febrero 5 de 2001, Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros ”. (^38) MONTES DE ECHEVERRI, Susana con la colaboración de Patricia Mier Barros. 1. Introducción. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, LAS “PRIVATIZACIONES” Y LA “PARTICIPACIÓN DE LOS PARTICULARES” EN LA GESTIÓN O PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS A CARGO DEL ESTADO. En CONCESIONES VIALES, LA INADECUADA DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS, EVENTIUAL CAUSA DE LA CRISIS EN LOS CONTRATOS. Pág. 1 y 2. Conferencia Universidad de los Andes. 2.009. (^39) VARAS Ibáñez Santiago González, El Derecho Administrativo Privado. Editorial Montecorvos S.A. Madrid. 1 .996 pág. 135 y 136. pp. (92). El autor cita a los tratadistas alemanes: H.H. KLEIN, Zum Begriff..., p. 758; H. Peters Öffentliche..., pp. 877 y ss.; H Bauer, en VARIOS AUTORES, Privatisienrung...,p. 249; FOSSENBÜHL, Die Erfüllung..., pp.144 y ss.; del mismo autor, Öffentliches..., p.542; F SCHOCH, Pprivatiseirung..., p. 962; S. VON HEIMBURG, Verwaltungsaufgaben..., p. 14; W.MARTENS, öffentliches..., pp.117 y ss.; H.P. Bull, Die Staatsaufgaben..., pp.43 y ss.;J. Isensee, en Isensee/Kirchhof (coordinadores), Handbuch..., p. 63 (sie sind nicht shon wesenhaft dem Saat vorbehalten), y en la misma obra, W. RÜFNER, p. 1043 § 80: «el servicio público es una competencia pública, no una competencia estatal» (« staatliche Aufgabe»); ello a pesar de que tanto los municipios como el Estado, en general, pueden desarrollar tal tipo de funciones. (^40) Ley 105 de 1 .993, (diciembre 30), Diario Oficial No. 41.158, de 30 de diciembre de 1.993. "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones." (^41) Ley 310 de 1.996, (agosto 6), Diario Oficial No. 42.853, de 12 de agosto de 1.996, Por medio de la cual se modifica la Ley 86 de 1.989. (^42) Ley 336 de 1.996, (diciembre 20), Diario Oficial No. 42.948, de 28 de diciembre de 1.996, ESTATUTO GENERAL DE TRANSPORTE.
Página 15 obstante, este debía seguir obteniendo habilitación para el efecto. La gestión y regulación en la prestación, además de la infraestructura estaba y seguía de cargo del Estado, que sólo podría asumir su prestación ante la inexistencia de operadores privados. Tal modelo se replicaría en las pequeñas, medianas y grandes ciudades del territorio nacional. Solo hubo algún matiz en la capital, donde hasta finales de los años 90’s una empresa estatal de orden distrital estuvo a cargo de, cuando menos, un 20% de la prestación del servicio, por medio de vehículos eléctricos ( trolleys ). En suma, el transporte urbano, desde el punto de vista normativo y, desde lo que en forma empírica se implantó, correspondía a un “servicio público planificado, regulado y controlado por el Estado. Su prestación permanece principalmente en manos de operadores privados dentro de una economía de mercado, y la infraestructura necesaria para su operación la suministra el Estado”.^43 1.1.3. La crisis del sistema de transporte público colectivo. Causas. De cara a los criterios determinantes de planeación, en materia urbana, como lo son: la calidad de vida y la productividad , la implementación de tal esquema para la prestación del servicio público de transporte urbano, para el caso, el colectivo , generó enormes problemas frente al aumento de la concentración poblacional, de variada índole, dentro de lo cual se puede enlistar^44 : (a) Congestión (trancones). (^43) Documento CONPES 3167, Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación, POLÍTICA PARA MEJORAR EL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO URBANO DE PASAJEROS, Ministerio de Transporte. Versión aprobada: Bogotá, D.C., mayo 23 de
- Pág. 1. Igualmente, documento CONPES 3060 de 2.003, Pág. 6. (^44) VARGAS BELTRÁN, DIANA MARCELA. IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS DE MOVILIDAD EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ. CÓDIGO: 539051. UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA. FACULTAD DE INGENIERÍA. PROGRAMA DE INGENIERIA INDUSTRIAL. ALTERNATIVA VISITA TÉCNICA INTERNACIONAL. Bogotá 2018. TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE INGENIERO INDUSTRIAL. Director: PhD(c). MSc. Esp. Ing. NOHRA MILENA LÓPEZ SÁNCHEZ. Páginas 16 y 17.
Página 17 De tal precaria condición se derivaría, en forma adicional, la consecuencia de estimular la adquisición de vehículos particulares por razón de que se desincentivó la utilización del servicio público, cuestión que, ciertamente agravó la situación de movilidad en las ciudades por causa del uso irracional y desmesurado del suelo y de la infraestructura. En suma, la cuestión se explica de mejor modo con la siguiente ilustración (CONPES 3167 de 2002): A no dudarlo, el funcionamiento del sistema había generado un círculo vicioso por el cúmulo de negativos aspectos, entrelazados entre sí, todo lo cual imponía procurar ambiciosas alternativas que permitieran ampliar la capacidad de oferta del servicio, mejorar la velocidad de desplazamiento e incrementar la eficiencia en el uso de la malla vial. 1.2. EL PUNTO DE LLEGADA DE LA CUESTIÓN: EL SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO. La necesidad de hallar alternativas que mejoraran la prestación del servicio de transporte público urbano forzó el desarrollo e impulsó una nueva regulación, con lo cual, se allanó el camino para promover la inserción, en nuestro medio, de otras modalidades de transporte, cuna del concepto de transporte masivo.
Página 18 1.2.1. El marco normativo que configura el desarrollo del sistema jurídico de la política pública de transporte urbano con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991. Previo a la expedición de la Constitución Política de 1.991, fue la Ley 86 de 1.989^47 la que, por primera vez reguló lo que habría de denominarse como transporte público MASIVO urbano , lo cual, definió como tal: “el conjunto de predios , equipos , señales , paraderos , estaciones e infraestructura vial utilizados para satisfacer la demanda de transporte en un área urbana por medios de transporte sobre rieles u otro modo de transporte”.^48 Así, tal cuerpo normativo tuvo por propósito desarrollar y concretar una política pública, orientada a asegurar la prestación de un servicio eficiente que permitiera el crecimiento ordenado de las ciudades y el uso racional del suelo urbano, aplicando, para ello, los principios de: (a) Desestimulación de la utilización superflua del automóvil particular. (b) Mejoramiento de la eficiencia en el uso de la infraestructura vial actual, mediante la regulación del tráfico. (c) Promoción de la masificación del transporte público mediante el empleo de equipos eficientes en el consumo de combustibles y el espacio público^49. Evidenciaba la expedición de dicha ley, para el caso de Medellín, en concreto, el Valle de Aburrá, la preocupación por financiar el sistema masivo sobre rieles que, para aquel (^47) Ley 86 de 1.989, Diario Oficial No. 39.124 de 29 de diciembre de 1.989 Por la cual se dictan NORMAS SOBRE SISTEMAS DE SERVICIO PÚBLICO URBANO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS y se proveen recursos para su financiamiento. (^48) Artículo 2º, ibidem. (^49) Artículo 1º, ibidem.
