¡Descarga El Presupuesto Base Cero y su Aplicación en el Gasto Público y más Resúmenes en PDF de Derecho Documental solo en Docsity!
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE DERECHO
CURSO SUPERIOR DE POSGRADO
DERECHO FISCAL
PRESUPUESTO BASE CERO
RAMO 33
“APORTACIONES FEDERALES PARA ENTIDADES
FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS”
INTEGRANTES:
CORIA CASTILLO DANIELA NATALY.
HERNÁNDEZ MAGALLANES ALDREDO JOSÉ.
SANDOVAL JARAMILLO LORENA BEATRÍZ.
SERVIN SALAS MARIANA.
VELÁZQUEZ RODRÍGUEZ LETICIA GUADALUPE.
MTRO. CARLOS JAVIER VERDUZCO REINA.
FEDERALISMO Y SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN
FISCAL.
GRUPO: 5311
MÉXICO, D.F. A 13 DE NOVIEMBRE DE 2015
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
El presupuesto base cero es la respuesta a la constante búsqueda de técnicas para resolver problemáticas que se han dado a lo largo de la historia principalmente de carácter económico, que consiste principalmente en el alto costo al que se enfrentan las empresas para su operación, y por supuesto el cambio que conlleva el desarrollo, es por ello que surge un método presupuestal dado a conocer por Peter A. Pyhrr, quien aplicó a su empresa una nueva metodología presupuestaria, teniendo la fuerza de ser parte de una campaña presidencial en Estados Unidos Americanos. A mediados de 1971 se comenzó con la implantación de dicha técnica en diversas empresas privadas y en los Presupuestos Generales del Estado de Georgia bajo la dirección de Peter A. Pyhrr, que fue contratado como asesor de la Oficina de Presupuesto de dicho Estado. Pyhrr, creador de esta técnica presupuestaria, lo definió en 1970 como “un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cada administrador justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio (base cero)”^1. En el presupuesto base cero se hace una evaluación sistemática y profunda de todas las peticiones presupuestarias y de los objetivos de todos los programas, para que no existan programas inútiles y los útiles se realicen con el mínimo gasto^2. El país pionero en la implementación del Presupuesto Base Cero como se ha expuesto fue Estados Unidos, en la década de los setenta; con un intento sobresaliente por parte del Departamento de Agricultura en el año 1964, sin embargo este fracaso, sin embargo en casos parciales de las entidades, fue exitoso; Canadá también intentó seguir el ejemplo estadounidense adoptando esta nueva técnica de planificación, gestión y control del presupuesto, desafortunadamente, la experiencia canadiense fue paralela a la de EUA ya que hubo entusiasmo inicial, seguido de una burocracia excesiva, que conllevo a la inevitable desaparición. En América Latina, también podemos encontrar intentos de aplicación del Presupuesto Base Cero, aunque no fueron muy satisfactorios, como fue el caso de México, donde dicho mecanismo no llegó a consolidarse, México, en 1980, buscó implementar el Presupuesto Base Cero en la extinta Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos; sin embargo, dicha técnica presupuestaria no fue posible ponerla en marcha por completo debido, entre otros factores, a que no se disponía de una infraestructura administrativa adecuada.^3 Otro aspecto que obstaculizaba la Presupuestación Base Cero, era que entre las distintas áreas que componían la Secretaría, no se ponían de acuerdo tanto en la aplicación de los recursos, como en especificar cuáles eran las actividades de mayor prioridad. Por ello, al emplear los paquetes de decisión (programas de inversión), cuando las autoridades superiores los evaluaran podrían definir una estrategia global propuesta por los encargados de la producción. Al final solamente se integró un presupuesto conciliado, emulsionado en su base, y originado en las unidades productivas donde se canalizan los recursos hacia la inversión en producción; este documento fue entregado a la extinta (^1) Pyhrr, P. A., Zero ‐ Based Budgeting , Harvard Business Review, vol. XXXVIII, núm. 6, November-December 1970. (^2) “Presupuesto Base Cero”, Enciclopedia de Economía, México, 2012, http://www.economia48.com/spa/d/presupuesto-base-cero/presupuesto-base-cero.htm (^3) Vilchis Malgarejo, Rubén, “Viabilidad de aplicación del Presupuesto Base Cero en México”, Revista PRAXIS, Instituto Nacional de Administración Pública, México, núm. 22, 1979, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1228/3.pdf
Secretaría de Programación y Presupuesto para su aprobación y compatibilización con las grandes metas nacionales.^4 Caso distinto a lo que sucedió en Argentina, ya que en el segundo semestre de 1982, tuvo la primera experiencia en materia de implantación del Presupuesto Base Cero en la provincia de Buenos Aires, con el propósito de mejorar las decisiones en materia de asignación de gastos. La experiencia fue satisfactoria. Otro caso fue dentro de la Administración española, donde también hubo intentos de implantación del Presupuesto Base Cero, en 1979, dentro de las directrices de política presupuestaria del ejercicio 1980, se intentó implantar el uso del Presupuesto por Programas y una introducción gradual del Presupuesto Base Cero, cuyo objetivo final era la revisión anual de la totalidad de los gastos propuestos y no sólo los adicionales de cada año. Sin embargo, el resultado de la experiencia no fue muy positivo al no poder erradicar el incremento de los gastos. En 1996 se establecieron aspectos fundamentales del Presupuesto Base Cero para la elaboración del Presupuesto de dicho año, entre los que destacan: la valoración de la utilidad de los programas presupuestarios vigentes; la definición del coste mínimo asociado a cada programa seleccionado; y finalmente, hallar el coste de oportunidad de mantener o suprimir determinados programas, teniendo en cuenta en todo caso, el nivel mínimo de realización por debajo del cual no se lograrían los niveles básicos de prestación y calidad de servicios públicos, necesarios para la consecución de los objetivos previstos para ese año^5. Lo que nos deja ver que no es un factor aislado aportar nuevos aspectos en el campo de aplicación, atendiendo al país en donde se pretenda implantar, ya que la adaptación dentro de lo posible es fundamental, ya que se debe observar el marco jurídico, las costumbres, el aspecto social, cultural y económico, no solo el político ni en cuestiones administrativas, ya que va mucho más allá de ello, para lo que debemos entender con integridad el tema, lo cual es un objetivo del presente trabajo, ya que podría ser como en el caso de EUA, una respuesta a las partidas presupuestarias improductivas, pudiendo aplicar de manera eficaz los recursos económicos, y determinar la cantidad a emplearse. (^4) Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, “Presupuesto Base Cero”, Compilación de notas seleccionadas, Cámara de Diputados LIX Legislatura, México, núm. 023, Julio 2005, http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0232005.pdf (^5) Barea Tejeiro, José, Reflexiones sobre cómo reducir el déficit público, Monografías, Hacienda Pública Española, España, 1994, pp. 101-111.
Alcanzar equilibrio en 2017, y con esto buscar que se detenga la inflación y darle mayor estabilidad al país. Eliminar duplicidades en funciones y estructuras. Mejorar los procesos administrativos. Privilegiar los proyectos de inversión con mayor trascendencia social, entre ellos, se tiene gran expectativa, la inversión que la reforma energética promete traer consigo. Re orientar el gasto a los rubros que ayuden a consolidar el cambio estructural implementado y destinar los recursos de manera más dinámica e inteligente. Detonar el potencial productivo del país y explotar sus recursos naturales, dándole un presupuesto que sirva para realizar esos fines. Hacer más eficiente el gasto y aprovecharlo de manera más responsable. Consolidar una economía estable y con mayor potencial de crecimiento. 1.4 Forma del Presupuesto^10. Un presupuesto basado únicamente en las expectativas para el año siguiente, sin referencias a los años anteriores, sin base de datos históricos; también en nuevas operaciones que sean diferentes a las habituales de la empresa. Cuando las empresas están gastando más de lo necesario o desmesuradamente, se elabora el presupuesto base cero, para re orientar los recursos con mayor efectividad. El proceso base cero proporciona información detallada sobre el dinero que se necesita para lograr los resultados deseados, enfoca la atención hacia el capital necesario para los programas en lugar de enfocarse hacia el porcentaje de aumento o reducción del año anterior. Proporciona un medio para poder identificar y evaluar eficazmente las actividades y los problemas correspondientes para poder tomar decisiones y las medidas para resolver los problemas y asignar y aprovechar los recursos en forma eficaz. También se considera una herramienta técnica presupuestal mediante la cual se revalúan cada año todos los programas y gastos, siempre a partir de cero, como si fuera la primera operación. Es decir, se olvida el pasado para planear el futuro con plena conciencia de que cada partida es indispensable y que su importe está soportado y justificado de manera íntegra. 1.5 Diferencias y comparativo entre el Presupuesto Base Cero y el Presupuesto Público. 1.5.1 Comparativo. Como ya fue indicado con anterioridad, el presupuesto base cero no toma en cuenta datos históricos, ni estadísticas de años anteriores para formar dicho presupuesto, pues se basa principalmente en estadísticas que se prevén serán las que tomen el papel principal el año próximo, mientras un el presupuesto público, se forma con base en los datos históricos de años anteriores, una estimación de los ingresos y egresos del estado durante años anteriores. 1.5.2 Diferencias. El presupuesto público^11 : (^10) Op.cit. , nota 4, p. 5. (^11) Ibídem , p. 6 y 7.
Ofrece cifras consolidadas de todas las actividades del sector público para su formulación y repartición de recursos del siguiente periodo. Es una estimación de los ingresos del Estado durante un periodo (casi siempre de un año) y de los egresos o gastos que efectuará el sector público. Ofrece una relación detallada de los ingresos y egresos de cada uno de los entes dependientes del estado (ministerios, institutos autónomos, corporaciones y otros). Cada uno de los entes prepara su presupuesto y luego se Integra, en ellos se especifica: a) La inversión. (Gasto de Inversión). b) El gasto corriente. (Sueldos, Salarios, Mantenimiento, Materiales, etcétera) c) El servicio de deuda. (Amortización del capital y pago de intereses) d) La compras de bienes y servicios. Toma en cuenta el gasto social, es esencialmente una autorización de gastos y una estimación de ingresos para un periodo determinado que se denomina ejercicio fiscal. El presupuesto público es más que otra cosa, una Ley que año con año, se conforma tomando en cuenta los datos históricos, comúnmente del ejercicio anterior, que tiene su origen en la cámara de Diputados. 1.6 Experiencias de países que han utilizado el Presupuesto Base Cero. 1.6.1 Venezuela. El presupuesto en este país en lo que respecta a rentas y gastos se determinan en una ley, en lo que se refiere a los principios y normas básicas que rigen el proceso presupuestario de los organismos del sector público, es también determinado por una ley del régimen presupuestario. En lo que respecta a la estimación de los gastos, se hace en función de las metas que se pretende alcanzar en cada uno de los programas gubernamentales, atendiendo primeramente las necesidades colectivas. Luego, se establecen los mecanismos para obtener los recursos necesarios para financiar el presupuesto. El equilibrio se encuentra en que los ingresos deben ser iguales a los gastos públicos para un periodo vigente fiscal, mediante la sumatoria de los ingresos ordinarios (impuestos, tasas, contribuciones) más la de los ingresos extraordinarios (financiamiento, acuñación y emisión de moneda, utilización de las reservas no comprometidas del Banco Central), pudiendo así́ equilibrar la ejecución del presupuesto. 1.6.2 Argentina. En Argentina, dice el Dr. Antonio Grispo: "Entre los meses de agosto y de diciembre de 1982, tuvo lugar la primera experiencia y fue realizada por el estado provincial en materia de implantación de presupuesto Base Cero, que por su magnitud estuvo entre las primeras del mundo. El propósito que tuvo la aplicación del Presupuesto Base Cero en la Provincia de Buenos Aires, fue mejorar las decisiones en materia de asignación presupuestaria y los objetivos específicos fueron cumplidos en forma satisfactoria. Si bien esta técnica presupuestaria no suele utilizarse en forma corriente, en la actualidad se recomienda que se insista con la utilización de este tipo de presupuesto tanto en la administración pública como en los sectores privados por su probada eficacia cuando se aplica en forma correcta"^12_._ (^12) Conferencia del Dr. Antonio Grispo, titular del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional número 18 de la Capital Federal de Buenos Aires, www.infocomercial.com.ar.
hacerse demasiado hincapié́ en el aspecto de la reducción de costos; o que se requiere el trabajo eficiente del personal, entre otros. b) El negocio es estable y la gerencia está segura de que todos sus recursos están asignados adecuadamente. En esta situación la gerencia confía en que está haciendo bien las cosas, y el ambiente no es un factor que influya para hacer surgir la necesidad de un cambio. c) Una compañía o dependencia gubernamental es muy pequeña y, por tanto, puede conducir su organización de manera informal. Los requerimientos mínimos para aplicar la presupuestación base cero parecen ser un millón de dólares y 75 personas. d) No debe intentarse poner en práctica el sistema de base cero, si se está realizando algún otro cambio de importancia. Por ejemplo, una compañía que esté instituyendo la gerencia por objetivos o un nuevo sistema de información probablemente no podría dedicar al proceso de base cero la atención que requiere para completarse con éxito". 1.8 Ventajas y Desventajas del PBC. 1.8.1 Ventajas. Reducir o en su caso buscar eliminar gastos innecesarios, sin afectar a la vez a las actividades prioritarias que dependan más de recursos. Priorizar los recursos presupuestarios mejorando su asignación en apoyo de las actividades que mayores ingresos puedan traer consigo. Disminuir costos de cada actividad. Mejora el proceso de planeación y estrategia. Realiza una correcta y adecuada actividad financiera. Proporciona información detallada sobre los recursos financieros que se necesitan y realizar un rápido análisis sobre la manera en que estos habrán de repartirse una vez obtenidos. Identificar y evalúa eficazmente las actividades y los problemas para tomar decisiones, y asignar los recursos de manera eficaz. 1.8.2 Desventajas. La complejidad al momento de su entrada, ya que se requiere la participación puntual de mandos operativos, intermedios y superiores en el análisis de las actividades. El tiempo en que se implementará es escaso y el esfuerzo comprometido hacen que se estime un alto costo derivado de los procesos de análisis, priorización, clasificación. Supone un impedimento para implantar con éxito esta técnica, pues requiere una capacitación exhaustiva de los centros gestores para que puedan operar plenamente, lo que supone traerá un gasto en las distintas Evaluación y duplicación de programas, el otro de los puntos de riesgo para el presupuesto base cero es la falta de supervisión de los programas, así como su duplicidad desde el nivel federal hasta el municipal además, la implementación del presupuesto base cero se ve complicada por la doble asignación de recursos en programas sociales. 1.9 Forma de Operar.
Las acciones que deberán llevarse a cabo una vez implementado dicho presupuesto deben ser fundamentalmente revisar a profundidad, objetiva y analíticamente todos los programas implementados por las dependencias para demostrar si su manera de utilizar el gasto público fue eficiente y se cumplieron los objetivos de los programas. Así mismo revisar si las áreas de la administración pública realmente crecieron como se estimaba, previo análisis al momento de hacer la estimación y duplicaron sus funciones, y en caso de no cumplir sus objetivos, modificarles o reducirles el gasto para no perjudicar aquellas que tienen mayor necesidad. II. PAQUETE DE DECISIÓN. 2.1 Concepto.
Cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo. Para determinar los costos del año siguiente las Secretarias formulan su lista preliminar de paquetes de decisión, incluyendo las operaciones estimadas del próximo año, y ajustan los costos según los niveles de actividad, condiciones económicas, operaciones no realizadas en el año vigente o que no se realizaran en el próximo. En este momento las Secretarias estarán en condiciones de desarrollar su conjunto final de paquetes de decisión basándose en paquetes internos, anotando las alternativas desechadas. 2.4. Jerarquización. Después de esa etapa se procede a la jerarquización de los paquetes de decisión que es la técnica mediante la cual se asignan los recursos. Esto se logra a través de una lista que contiene todos los paquetes analizados por orden de mayor a menor beneficio, estudiando las consecuencias de la no aprobación de paquetes de decisión que se encuentren por debajo de cierto nivel de gastos. Posteriormente se estudian y revisan las jerarquizaciones y se utilizan como base para elaborar una sola consolidada, de los paquetes que presentan los niveles inferiores. El proceso de jerarquización implica tres problemas: Un número excesivo de paquetes de decisión sometidos a evaluación y categorización. Dificultades conceptuales para jerarquizar los paquetes considerados obligatorios desde el punto de vista operativo. Incapacidad para juzgar la importancia de actividades que requieran evaluación cualitativa. 2.5 Beneficios. Perfeccionar planes y objetivos. Identificar, evaluar y justificar las actividades propuestas, considerando las necesidades y medios para su satisfacción. Debido a la jerarquización se obtiene un destino más justo de los recursos. La identificación y categorización de los paquetes de decisión ayuda a lograr el nivel de datos deseado. Aplicación más justa y no discrecional de recursos. Identificación de actividades prioritarias. Perfeccionamiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
Ramos Administrativos : gasto por 1 billón 100 mil 095.4 millones de pesos, lo cual representa una contracción real de 9.9 respecto al monto de 2015. Ramos generales : monto por 1 billón 328 mil 765.5 millones de pesos, cifra superior en 1.7% de 2015.
Entidades de Control Directo : presupuesto asciende a 774 mil 112.1 millones de pesos, incrementándose en 6.3% del monto en 2015, equivalente a 21.7% del gasto programable. Empresas Productivas del Estado : presupuesto de 777 mil 736.2 millones de pesos, cantidad que cuenta con una reducción de 77 mil 300.4 millones de peso con respecto al 2015, derivado de la reducción presupuestaria para PEMEX.
- Clasificación Económica : Esta clasificación permite identificar el monto de los recursos que se utilizarán para adquirir insumos y servicios para la operación cotidiana de las instituciones del gobierno federal, revelando la naturaleza económica del presupuesto, permitiendo identificar su impacto en la economía, mostrando en que se gastan los recursos públicos, así como el mantenimiento y la operación del sector público, incluyendo los salarios de los funcionarios públicos, inversión de capital y creación de infraestructura. El monto para 2016 para gasto corriente es de 2 billones 849 mil 698.6 millones de pesos y para gasto de inversión de de 712 min 349.6 millones de pesos.
GASTO
FEDERALIZADO
millones
RAMO 33 APORTACIONES FEDERALES $742,134. millones RAMO 23 PROVISIONES SALARIALES Y ECONOMICAS $28,416. millones CONVENIOS DE DESENTRALIZACIÓN Y REASIGNACIÓN $145,351. millones RAMO 28 PARTICIPACIONES A ENTIDADES Y MUNICIPIOS $679,350. millones b) Gasto Programable^17 : 3 billones 562 mil 048.1 millones de pesos, equivalente a 75.0% del Gasto Neto Total, reduciéndose 5.8% respecto al monto aprobado en 2015. c) Gasto No Programable^18 : mediante este gasto se cubre el costo financiero de la deuda pública, la participación a Entidades Federativas y municipios en los ingresos federales y el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores. Consistente en 1 billón 184 mil 897.6 millones de pesos, representando el 25% del Gasto Neto Total, con un crecimiento de 12.2% respecto del monto del 2015. Gasto Federalizado^19 : Referido los recursos que Gobierno Federal transfiere a las entidades federativas y municipios, por medio de participaciones, aportaciones federales, subsidios y convenios, dicho gasto asciende a 1 billón 595 mil 251.9 millones de pesos, representando una reducción del 0.9%, equivalente a 14 mil 708.8 millones de pesos con respecto a 2015. El 42.6% de los recursos del Gasto Federalizado se concentran en el Ramo 28 Participaciones Federales, en el cual las entidades federativas y los municipios deciden de manera autónoma su destino. Mientras que el 57.4% restante se encuentra distribuido de la siguiente forma: 41.8% corresponde al Ramo 33 Aportaciones Federales, 9.1% a Convenios de Descentralización, 4.7% Protección Social en Salud y 1.8% al Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas. (^17) Ibídem , p. 25. (^18) Ibídem , p.26. (^19) Ibídem , pp. 35 y 36.
Dichas aportaciones federales que integran el Ramo 33, son reguladas por la Ley de Coordinación Fiscal en su capítulo V, disposiciones que nos brindan los parámetros en los cuales se basará la distribución de los recursos asignados para este ramo. Sin embargo, debemos de tener muy presente que la ley únicamente nos brinda un referente porcentual, ya que deberemos acudir al presupuesto de egresos para saber las cantidades delimitadas para cada fondo. Asimismo, es posible observar a nivel nacional que los recursos de los fondos de este ramo tienen un impacto positivo sobre el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), tanto en términos nominales como reales, lo que significa que por cada peso destinado al Ramo 33 a nivel nacional, éste impacta por el lado de la demanda agregada vía el consumo, principalmente en el crecimiento del PIB, sobre todo porque el 80% del total se orienta a los servicios personales y ello se refleja en el consumo de las entidades federativas. Cabe señalar que año con año el Gobierno Federal sigue una metodología para la evaluación de cada ramo, basadas en indicadores establecidos por diversas entidades que coadyuvan para la distribución de los recursos, por ejemplo, la SEDESOL, el INEGI, el INAP, entre otras. Gracias al trabajo en coordinación con las instituciones antes mencionadas, el Gobierno de la República al levantar la información, la integra, la analiza y posteriormente la presenta de tal manera que dicha metodología atiende a la necesidad de cada entidad federativa, analiza su sistema de recaudación interna, y pondera la situación para saber las necesidades prioritarias a cubrir. Es así que, para atender dichas necesidades, el legislador estableció la división en fondos de aportaciones federales, los cuales se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. De tal forma que la Federación transfiere dichas aportaciones a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los
