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Diritto internazionale pubblico Argomento n. 1 I soggetti e gli attori della comunità internazionale Le peculiarità dell’ordinamento internazionale Lo Stato:
- Centralità degli individui
- Tutti gli enti collettivi e gli organi sono strumentali rispetto agli individui L’ordinamento internazionale:
- Centralità degli Stati
- Gli individui non sono in genere titolari di situazioni giuridiche da loro direttamente azionabili nell’ambito della Comunità internazionale (salvo eccezioni). Le peculiarità dell’ordinamento internazionale Lo Stato come soggetto primario: origine, caratterizzazione e evoluzione del dir. int. si rinvengono nell’esigenza di preservare sovranità Stati. Stati e diritto internazionale: struttura paritaria o “anarchica” dell’ordinamento internazionale (anche se il dir. int. “erode” autonomia degli Stati) ogni Stato trova in se stesso la fonte Stati: autori e destinatari delle norme dir. int. Il dir. int. “ si limita a prendere atto dell’esistenza e dell’effettività degli Stati ” a) non prevede un procedimento per l’acquisizione della personalità internazionale (come avviene negli ordinamenti nazionali per gli enti collettivi) b) non impone un modello organizzativo Lo Stato Uno Stato è soggetto di dir. int. se è dotato di: a) soggettività esterna o indipendenza giuridica b) soggettività interna (popolo governo e territorio) Convenzione di Montevideo 1933 sui diritti e doveri degli Stati: Art. 1 The State as a person of international law should possess the following qualifications: a permanent population;
a defined territory; government a capacity to enter into relations with other States. Lo Stato Sovranità esterna o indipendenza giuridica , i.e. indipendenza dell’ordinamento giuridico dello Stato rispetto ad altri ordinamenti o sistemi normativi Ipotesi problematiche: presenza di impegni volontariamente assunti o derivanti dal diritto internazionale generale alleanza ineguale governi fantoccio (es. caso del Ciskei) Stati federali e regioni: non sono in grado di instaurare rapporti di rilievo internazionale quali attività di un soggetto distinto da Stato federale o Stato al quale appartengono Lo Stato Sovranità interna: Popolo : comunità dotata di una propria e particolare coscienza politica Territorio : non servono frontiere definitivamente stabilite, possono essere anche contese; non servono dimensioni specifiche (esistono microstati) Governo : inteso come autorità politica organizzata in grado di esercitare le funzioni sovrane con caratteristiche di esclusività ed effettività nell’ambito di un territorio e su una popolazione. Lo Stato Sovranità interna: Ipotesi problematiche: Stati falliti: sopravvenuta incapacità di governare (es. Somalia) Stati neo costituiti: minore rigore nell’accertamento di una presenza di governo effettiva (fenomeno del cd. State building nel quale sono impegnate le Nazioni Unite) Lo Stato Ulteriori potenziali requisiti? Rispetto dei diritti dell’uomo: legittimità dell’intervento umanitario? Diritto all’autodeterminazione dei popoli: affermato in caso di dominazione coloniale, apartheid , occupazione; recentemente si è affermata l’esigenza di creare un sistema effettivamente rappresentativo (smembramento URSS e ex Jugoslavia).
“soggettività funzionale” Sovrano ordine di Malta : associazione con fini militari e di assistenza sanitaria in passato avente sovranità territoriale su Rodi e Malta. Oggi, malgrado la perdita della sovranità territoriale, si riconosce personalità giuridica internazionale/qualità di soggetto internazionale per specifica funzione di assistenza sanitaria ed ospedaliera. Santa Sede (ente esponenziale della Chiesa cattolica) : persegue una missione di ordine religioso-morale a portata universale e ha un ordinamento giuridico dotato di caratteristiche di originarietà e indipendenza. Sovrano ordine di Malta e Santa Sede « alla Santa Sede, nella quale si concentra la rappresentanza della Chiesa Cattolica e dello Stato della Città del Vaticano è stata riconosciuta la soggettività internazionale ad entrambi i titoli e quest’ultima non è venuta meno neppure nel periodo in cui era cessata la titolarità di qualsiasi potere statuale » (Cass., S. U., 18 dicembre 1979 n. 6569). « La Santa Sede è sopravvissuta quale soggetto di diritto internazionale alla estinzione dello Stato pontificio per debellatio avvenuta nel 1870 per effetto dell’annessione di Roma da parte dello Stato italiano » (Cass., 3 dicembre 1988 n. 6547). Essa, pertanto, « quale emanazione ed istituzione somma della Chiesa Cattolica è titolare di personalità giuridica internazionale ed assume nell’ordinamento internazionale la stessa posizione che hanno gli Stati sovrani » (Cass., S. U., 17 novembre 1989, n. 4909). Organizzazioni internazionali Problema posto nel 1949, con la morte del conte Bernadotte , Bernadotte , cittadino svedese ucciso da un gruppo di estremisti ebraici a Gerusalemme mentre era inviato come mediatore e osservatore per le Nazioni Unite per negoziare e sorvegliare la tregua fra Israele e gli Stati arabi. L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite chiede un parere alla Corte Internazionale di Giustizia: in particolare, veniva chiesto se nel caso di specie l’ONU avesse la qualità per presentare un international claim nei confronti del Governo ritenuto responsabile, de jure o de facto , dei danni cagionati ad un agente al servizio delle Nazioni Unite. Organizzazioni internazionali C.I.G., 11 aprile 1949, Parere relativo a lla Riparazione dei danni subiti al servizio delle N.U. Le organizzazioni internazionali intergovernative (tra cui l’ONU), per essere definite soggetti devono: analogamente alla sovranità esterna, (a) avere una missione ben definita, per perseguire la quale godono di un’adeguata autonomia decisionale rispetto agli Stati membri, e, analogamente alla sovranità interna, (b) avere una struttura adeguata al perseguimento delle relative competenze, che siede a carattere stabile e permanente. In particolare « la pratica - in particolare la conclusione di accordi di cui l’Organizzazione è parte - ha confermato questo carattere dell’Organizzazione, che occupa una posizione per alcuni aspetti distinta dai suoi Membri, e ai quali ha il dovere, ove del caso, di ricordare [il rispetto] di certi obblighi»; si è, così, precisato che «l’Organizzazione è stata destinata ad esercitare funzioni ed a godere di diritti che possono spiegarsi solo se ad essa è attribuita, in larga misura, la personalità internazionale e la capacità di agire sul piano internazionale… Si
deve riconoscere che i suoi Membri, assegnandole certe funzioni…l’hanno dotata delle competenze necessarie per permetterle di svolgere effettivamente queste funzion i» Organizzazioni internazionali C.I.G., 8 luglio 1996, Parere sulla liceità della minaccia o dell’uso delle armi nucleari «Le organizzazioni internazionali sono dei soggetti di diritto internazionale che non godono di competenze generali alla maniera degli Stati. Le organizzazioni internazionali sono rette dal «principio di specialità», sono cioè state dotate dagli Stati che le creano di competenze di attribuzione i cui limiti dipendono dagli interessi comuni la cui promozione rappresenta la missione affidata dagli Stati stessi alla singola organizzazione» Organizzazioni internazionali Domanda: disposizioni ad hoc che attribuiscono all’organizzazione il possesso della personalità giuridica internazionale hanno valore costitutivo della personalità stessa? Esempio: Art. 47 TUE - “ L'Unione ha personalità giuridica ” Il diritto internazionale e l’ ‘individuo’ Nel diritto internazionale classico : gli individui non esistono quali soggetti di diritto internazionale. Laddove gli siano riconosciuti diritti, questi possono essere vantati dagli Stati di appartenenza che agiranno in protezione diplomatica dei propri cittadini. La diretta e immediata applicazione di norme di diritto internazionale agli individui può avvenire solo per il tramite degli Stati che (i) si obbligano al rispetto di un trattato e che (ii) danno attuazione al trattato. Recenti tendenze:
- Responsabilità penale internazionale degli individui che commettono crimina juris gentium
- la progressiva affermazione dei diritti internazionali dell’uomo e delle corrispondenti forme di tutela al riguardo direttamente previste a favore degli individui anche in ambito internazionale. I nuovi attori della scena internazionale: (i) ONG: influenza sia in fase di elaborazione ed attuazione delle norme; sia in fase arbitrale (cioè, di soggetto in grado di fornire al giudice elementi di fatto e di diritto utili per la decisione, allorché l’organo decisionale ne ritenga utile la presenza in giudizio) (ii) Imprese multinazionali che hanno influenza soprattutto sul diritto internazionale dell’economia: non solo partecipano alla formazione delle norme internazionali che le riguardano, ma assumono anche un ruolo di interlocutore diretto degli Stati e delle organizzazioni internazionali nella concreta attuazione di tali norme. Rappresentative degli interessi produttivi di un sistema economico finanziario globale. (esempio: Organization for economic cooeration and development – OECD – Guidelines for Multinational enterprises ).
b) elemento soggettivo (opinio juris ac necessitatis) , nonostante le contestazioni è sempre ricercato nelle decisioni che si pongono il problema di accertare l’esistenza di una consuetudine. CIG, 8 luglio 1996, parere sulla liceità della minaccia o dell’uso di armi nucleari: “gli Stati che assumono la posizione che l’uso di armi nucleari è illecito si sono sforzati di dimostrare l’esistenza di una norma consuetudinaria che vieta tale uso. Essi si riferiscono ad una prassi uniforme di non utilizzazione di armi nucleari da parte degli Stati sin dal 1945 e vogliono vedere in tale prassi l’espressione di un’ opinio juris da parte di coloro che possiedono tali armi. … ma i Membri della comunità internazionale sono profondamente divisi sulla questione se la mancanza di ricorso alle armi nucleari nel corso degli ultimi cinquant’anni costituisca l’espressione di un’ opinio juris. In queste condizioni la Corte non ritiene di poter riscontrare l’esistenza di una tale opinio juris .” Consuetudini Elementi/fatti/circostanze rilevanti per la formazione delle norme consuetudinarie:
- prassi diplomatica degli Stati : espressioni di punti di vista, intenzioni, richieste
- adozione di specifici atti e specifiche attività , quali atti legislativi, amministrativi, giurisdizionali
- di recente, diplomazia multilaterale
- mezzi sussidiari : giurisprudenza e dottrina
- trattati internazionali , sia come rilevazione di una consuetudine (sono infatti elementi della prassi) sia come regola posta dai trattati che poi viene a generalizzarsi in un momento successivo Consuetudini Caratteristiche generali delle consuetudini : a) obbligatorietà per tutti (differenza fondamentale rispetto ai trattati) b) non scritto entrambi i caratteri subiscono delle attenuazioni, ossia (i) esistenza di consuetudini regionali (ii) non (necessaria) applicabilità a soggetti diversi dagli Stati (iii) obiettore persistente: esistenza discussa. La codificazione del diritto internazionale consuetudinario Articolo 13 Carta ONU
- l’Assemblea Generale intraprende studi e fa raccomandazioni allo scopo di: a) promuovere la cooperazione internazionale nel campo politico ed incoraggiare lo sviluppo progressivo del diritto internazionale e la sua codificazione ; […]
Commissione di diritto internazionale: ruolo centrale. Il valore degli accordi di codificazione : differenza o, se eguaglianza, valore dichiarativo – cristallizzatore – costitutivo od originativo I principi generali di diritto
- Principi generali dell’ordinamento internazionale : sono ricavati per induzione dalle norme consuetudinarie e, dunque, non esiste alcun problema di rapporto gerarchico tra loro. La loro specificità è fondata sul contenuto, dal momento che esprimono i principi cardine della Comunità internazionale, che possono avere carattere formale (pacta sunt servanda) o sostanziale (autodeterminazione esterna, divieto dell’uso della forza, non intervento negli affari interni ecc.)
- Principi generali di diritto riconosciuti dalle Nazioni civili : ossia sorti e rispettati all’interno degli ordinamenti giuridici statali e non nella Comunità internazionale. Esempi : ne bis in idem, eguaglianza delle parti nel processo, il risarcimento del danno deve comprendere sia il danno emergente sia il lucro cessate Critiche alla definizione stessa (“Nazioni civili”) Funzione: integrativa rispetto alle altre norme internazionali; evolutiva nell’interpretazione delle stesse norme. I principi generali di diritto
- Principi generali dell’ordinamento internazionale: Ris. n. 2625/1979 dell’AG - “ dichiarazione relativa ai principi di diritto internazionale concernenti le relazioni amichevoli e la cooperazione tra Stati, in conformità della Carta delle NU ” contenente 7 principi, da interpretarsi uno nel contesto dell’altro
- Principio di eguaglianza sovrana
- Principio di autodeterminazione dei popoli;
- Principio di non intervento negli affari interni o esterni di un altro Stato;
- Principio di divieto di minaccia o dell’uso della forza
- Principio relativo all’obbligo di risoluzione pacifica delle controversie
- Principio relativo all’obbligo di cooperare reciprocamente secondo la Carta delle NU
- Principio relativo all’obbligo di adempiere in buona fede agli obblighi assunti in conformità alla Carta delle NU I principi generali di diritto
- Principi generali dell’ordinamento internazionale: … ancorché non previsto nella dichiarazione, si ritiene che rientri tra i principi generali di diritto internazionale il principio del rispetto dei diritti umani e quindi il conseguente divieto di
Le norme internazionali di qualunque categoria si ispirano al principio di reciprocità. Esistono peraltro alcune obbligazioni c.d. erga omnes (identificabili in alcune norme di jus cogens , ma non solo).
- Caso Barcelona Traction , CIG 1970: esempi messa al bando del genocidio, rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, come abolizione schiavitù o discriminazione razziale;
- Caso Timor orientale , CIG 1995: il principio di autodeterminazione è un obbligo erga omnes ribadito nel parere del 2004 sul muro in Palestina. Diritto internazionale speciale: i trattati L’accordo nel sistema delle fonti di diritto internazionale Particolare: perché fonte di norme che vincolano soltanto le parti contraenti – pacta tertiis nec nocent neque prosunt Fondamento: pacta sunt servanda Contenuto: libertà degli Stati (materia e natura, norme materiali o strumentali), unico limite jus congens L’accordo nel sistema delle fonti di diritto internazionale Dir int particolare trova fondamento in una norma di dir int generale (no gerarchia) Principio di specialità art. 38 Statuto CIG Fonti reciprocamente derogabili (no gerarchia) La codificazione del diritto dei trattati La convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 : approvazione e corrispondenza, per larga parte, al diritto consuetudinario Ambito di applicazione della convenzione di Vienna: Trattati conclusi ( i ) fra Stati, ( ii ) stipulati per iscritto e ( iii ) retti dal diritto internazionale (art. 2) La procedura di formazione dei trattati: forma solenne
- Pieni poteri (plenipotenziari impliciti)
- Negoziazione (unanimità/maggioranza 2/3/consensus)
- Firma per autenticazione del testo
- Ratifica/accettazione/approvazione – numero minimo
- Adesione per trattati aperti
- Entrata in vigore
- Registrazione presso Segretariato NU La procedura di formazione dei trattati: forma semplificata La firma equivale a manifestazione del consenso La competenza a stipulare nell’ordinamento italiano: trattati in forma solenne… Art. 87 Cost. – al Presidente della Repubblica spetta il potere di ratifica (e di adesione) Art. 89 Cost. – controfirma ministro proponente Art. 80 Cost. « previa autorizzazione delle Camere » per trattati
- di natura politica
- Che comportano modificazioni di leggi
- Che comportano oneri alle finanze
- Che comportano variazioni del territorio dello Stato
- Che prevedono l’istituzione di organi arbitrali int o l’instaurazione di procedure int di regolamento giudiziario La competenza a stipulare nell’ordinamento italiano: trattati in forma semplificata… Competenza del Governo ( ratio : trattati che riguardano materie tecnico – amm. e spesso richiedono tempi rapidi) Limiti:
- Esplicito: non ammessa forma semplificata per trattati ex art. 80 Cost.
- Implicito: divieto in capo al Governo di conclusione di accordi segreti (segreto di Stato ammesso entro certi limiti ex art. 39.1 Legge n- 124/2007) Il ruolo delle regioni Art. 117 Cost. (e art. 6 legge 131/2003)
- Competenza concorrente Stato/Regioni: rapporti internazionali e con l’UE
- « Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi int con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato ». I primi sono accordi internazionali veri e propri con un oggetto limitato, ossia esecutivi e applicativi di accordi internazionali già conclusi – accordi di natura tecnico amministrativa – accordi volti a favorire le sviluppo economico, sociale e culturale della regione. Le seconde non sono trattati internazionali, e sono volte a favorire le sviluppo economico, sociale e culturale della regione; occorre, prima della firma, la comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Interpretazione trattati istitutivi di organizzazioni internazionali: la teoria dei poteri impliciti (v. la CIG nel caso Bernadotte ). Le riserve Definizione: Dichiarazione unilaterale, depositata dallo Stato al momento della firma o della manifestazione del consenso, che esclude o modifica effetto di disposizioni con riferimento a uno Stato. Ratio limitata ai trattati multilaterali. Distinzione tra riserve (eccettuative, modificative, interpretative) e dichiarazioni interpretative. Le riserve Ammissibilità: La convenzione di Vienna permette ad uno Stato di formulare una riserva, salvo che a) il trattato la vieti o b) preveda solo certe riserve, oppure se, c) nel silenzio del trattato, la riserva sia incompatibile con il suo oggetto e il suo scopo ( art. 19 ). Conseguenze dell’inammissibilità: nella Convenzione di Vienna – lo Stato non è parte del trattato. Prassi relativa ai trattati in materia di diritti umani - giurisprudenza della CEDU (caso Belilos ,
Le riserve Accettazione: (i) non è necessaria se espressamente autorizzata, (ii) è necessario provenga da tutti gli Stati quando risulta dal numero limitato di Stati che hanno partecipato al negoziato, nonché dall'oggetto e dal scopo del trattato, che l'applicazione del medesimo nella sua integrità fra tutte le parti è una condizione essenziale del consenso di ciascuna di esse ad essere obbligata dal trattato: altrimenti uno Stato non è parte del trattato. (ii) negli altri casi l’accettazione non è necessaria e quindi:
- se silenzio , dopo dodici mesi, viene considerato come accettazione;
- se obiezione semplice , il trattato entra comunque in vigore: l’effetto della riserva è di limitare o modificare nel senso indicato la portata del trattato nei rapporti reciproci tra lo Stato autore della riserva e gli Stati che la accettano;
- se obiezione qualificata (volontà contraria all’entrata in vigore del trattato nei rapporti con questo Stato) il trattato non entra in vigore. Le riserve Accettazione: (i) non è necessaria se espressamente autorizzata,
(ii) è necessario provenga da tutti gli Stati quando risulta dal numero limitato di Stati che hanno partecipato al negoziato, nonché dall'oggetto e dal scopo del trattato, che l'applicazione del medesimo nella sua integrità fra tutte le parti è una condizione essenziale del consenso di ciascuna di esse ad essere obbligata dal trattato: altrimenti uno Stato non è parte del trattato. (iii) negli altri casi l’accettazione non è necessaria e quindi:
- se silenzio , dopo dodici mesi, viene considerato come accettazione;
- se obiezione semplice , il trattato entra comunque in vigore: l’effetto della riserva è di limitare o modificare nel senso indicato la portata del trattato nei rapporti reciproci tra lo Stato autore della riserva e gli Stati che la accettano;
- se obiezione qualificata (volontà contraria all’entrata in vigore del trattato nei rapporti con questo Stato) il trattato non entra in vigore. Le cause di invalidità dei trattati
- violazione dei pieni poteri o delle norme interne sulla competenza a stipulare
- errore (Stato/rappresentante): relativo a un fatto o a una situazione che lo Stato stesso riteneva esistente al momento della conclusione del trattato e che costituiva una base essenziale del consenso
- dolo e corruzione (Stato/rappresentante)
- violenza sullo Stato e sul rappresentante: solo forza armata (v. dichiarazione allegata su pressioni o minacce economiche)
- contrasto con norme di ius cogens. Le cause di estinzione e sospensione dei trattati
- termine
- la volontà degli Stati: denuncia e recesso.
- la violazione da parte di uno o più Stati partecipanti.
- impossibilità sopravvenuta.
- mutamento fondamentale delle circostanze
- la sopravvenienza di una nuova norma di ius cogens. La successione degli Stati nei trattati:
- le vicende della sovranità territoriale
- le regole certe: trattati localizzabili (ok) – trattati di natura politica (no) – mobilità delle frontiere (ok) – diritti umani (unica non codificata nella convenzione ma risultante dalla prassi più recente)
… e al diritto pattizio a) Esclusione del rilievo dell’art. 10 della Costituzione b) Adattamento in forma ordinaria e in forma speciale c) Obbligo di adattamento: art. 117, primo comma (in aggiunta all’art. 1 l. 131/2003) d) Il rango del diritto pattizio immesso nell’ordinamento interno: principio generale sull’identità di rango tra diritto internazionale immesso e strumento di adattamento … e al diritto pattizio Contrasto tra norme di rango costituzionale e diritto pattizio: incostituzionalità del diritto pattizio (censurabilità anche parziale) Contrasto tra norme di rango ordinario e diritto pattizio:
- la particolare forza di resistenza della norma contenute nella CEDU
- posizione classica: principio di specialità e teoria della doppia volontà
- problema posto dall’art. 117, primo comma, “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalla Regioni nel rispetto della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Non prevede l’adattamento ma è sull’adattamento (cfr. punto c). Ma può divenire norma interposta nel giudizio di costituzionalità (la norma interna che viola un trattato internazionale viola, indirettamente, l’art. 117 Cost.) Le circostanze di esclusione dell’illiceità Il consenso dello Stato leso : Solo se libero e preventivo (Se successivo, equivale a rinuncia all’azione) Legittima difesa (o autotutela) (art. 51 Carta NU):
- Presupposto: attacco armato (art. 3 Risoluzione AG sulla definizione dell’aggressione)
- immediatezza, proporzionalità, necessità
- Non può essere preventiva (v. caso Iraq c. Israele; Bush Doctrine )
- Non giustifica la violazione delle regole di diritto umanitario applicabili ai conflitti armati, dei diritti umani
- Legittima difesa collettiva Le circostanze di esclusione dell’illiceità Forza maggiore
- Atto illecito come conseguenza di una forza irresistibile o di un evento imprevedibile;
- Tale forza o evento sono esterni alla sfera di controllo dello Stato, che ne è consapevole;
- Essi rendono materialmente impossibile, nelle particolari circostanze del caso, l’adempimento dell’obbligo internazionale. Caso fortuito
- l’atto (altrimenti) illecito si produce quale conseguenza di una forza irresistibile o di un evento imprevedibile;
- tale forza o evento sono esterni alla sfera di controllo dello Stato, che non ne è consapevole;
- essi rendono materialmente impossibile, nelle particolari circostanze del caso, l’adempimento dell’obbligo internazionale. L’estremo pericolo : l’illiceità di un comportamento non conforme a diritto è esclusa se il suo autore, in una situazione di estremo pericolo ( distress ), non aveva altro modo (diverso dal porre in essere un comportamento contrastante con un precetto internazionale) ragionevolmente praticabile di salvare la propria vita o le vite di altre persone affidate alla sua cura Le circostanze di esclusione dell’illiceità Lo stato di necessità : se l’adozione del comportamento in astratto illecito era l’unico modo per salvaguardare un interesse essenziale dello Stato nei confronti di un grave ed imminente pericolo e non pregiudica seriamente un interesse essenziale dello Stato nei cui confronti era dovuto l’obbligo violato o la comunità internazionale nel suo complesso Le contromisure :
- precedute da un avviso
- dirette contro lo Stato autore dell’illecito
- reversibili
- non implicanti l’uso della forza
- Proporzionate
- limitate nel tempo (non appena lo Stato responsabile ha adempiuto all’obbligo di riparazione, devono cessare) Le conseguenze dell’illecito 1. Obbligo di cessare immediatamente il comportamento illecito (dovuto anche se non richiesto) e se le circostanze lo richiedono garanzie di non ripetizione del comportamento illecito
