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Sentencia C-052/ DEFINICION DE VICTIMA PARA EFECTOS DE LA ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL- Exequibilidad condicionada de la norma acusada/ DEFINICION DE VICTIMA PARA EFECTOS DE LA ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL ESTABLECIDA EN LA LEY 1448 DE 2011- Comprende a todas aquellas personas que hubieren sufrido un daño en los términos de la ley/ VICTIMA- Definición para efectos de la atención, asistencia y reparación integral La Corte encontró que las expresiones “en primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida” no son contrarias a la Constitución, como lo sostuvo el demandante, por cuanto el legislador está facultado para incorporar en las leyes definiciones de términos referidos por la Constitución Política, siempre que al hacerlo no desvirtúe la esencia de tales instituciones, ni las razones por las cuales ellas han sido relievadas por el texto superior. Teniendo en cuenta que la definición de víctimas de la cual hacen parte los segmentos normativos acusados respeta esos parámetros, la Corte encuentra que el legislador no hizo cosa distinta a ejercer legítimamente esa facultad. Así mismo, teniendo en cuenta que al comparar la hipótesis regulada por el inciso 2° parcialmente demandado con la regla contenida en el inciso 1° inmediatamente anterior, se encontró que se trata de una misma situación fáctica a la cual se da un trato igualmente equivalente, aunque a través de distintos mecanismos, proporcionales a las circunstancias de cada caso, la Corte concluyó que las exigencias contenidas en los textos demandados resultan razonables, por lo que no se vulnera el derecho a la igualdad. JUSTICIA TRANSICIONAL- Concepto Puede entenderse por justicia transicional una institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes. VICTIMAS- Reconocimiento/ DAÑO- Concepto Se reconoce como víctimas a todas las personas que hubieren sufrido un daño, como consecuencia de los hechos que el mismo precepto determina a continuación. Así, pese a que existen también otros criterios relevantes, el
concepto de daño es el más significativo de todos, pues es de la acreditación de su ocurrencia que depende que las personas interesadas logren ser reconocidas como víctimas y accedan a los importantes beneficios establecidos en esta normativa. Ahora bien, es importante destacar que el concepto de daño es amplio y comprehensivo, pues abarca todos los distintos fenómenos usualmente aceptados como fuente generadora de responsabilidad, entre ellos el daño emergente, el lucro cesante, el daño moral en sus diversas formas, el daño en la vida de relación, el desamparo derivado de la dependencia económica que hubiere existido frente a la persona principalmente afectada, así como todas las demás modalidades de daño, reconocidas tanto por las leyes como por la jurisprudencia, ahora o en el futuro. Según encuentra la Corte, la noción de daño comprende entonces incluso eventos en los que un determinado sujeto resulta personalmente afectado como resultado de hechos u acciones que directamente hubieren recaído sobre otras personas, lo que claramente permite que a su abrigo se admita como víctimas a los familiares de los directamente lesionados, siempre que por causa de esa agresión hubieren sufrido una situación desfavorable, jurídicamente relevante. LEGISLADOR- Facultad de establecer definiciones /CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO El Legislador tiene en principio la facultad de desarrollar la Carta y, en función de tal cometido, puede establecer definiciones más o menos amplias de ciertos conceptos constitucionales, que por su propia naturaleza son indeterminados, tal y como sucede con la categoría de remuneración laboral salarial. Para comprender los alcances y límites de esta libertad relativa del Legislador es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la relación del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la Constitución. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA- Gradación del m a r g e n / C O N T R O L D E C O N S T I T U C I O N A L I D A D D E DEFINICIONES LEGISLATIVAS- Intensidad DERECHOS DE LAS VICTIMAS- Parámetros y criterios trazados por el Legislador TEST DE IGUALDAD- Redefinición DERECHOS A FAVOR DE LAS VICTIMAS- Parentesco para reclamarlos DERECHOS DE LAS VICTIMAS- Jurisprudencia constitucional/ PRECEDENTE CONSTITUCIONAL- No aplicación atendiendo contenido y alcance diferente/ PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL- Está limitado a aquellos casos en que el tema a decidir coincida en lo
antes se explicó, esta solicitud recoge además la preocupación de que, en caso de tomar una decisión de exequibilidad, ello significaría el abandono de la postura garantista reflejada en el citado fallo C-370 de 2006, así como un retroceso en el nivel de protección ofrecido a las víctimas por la justicia constitucional. Frente a estas reflexiones sería del caso preguntarse si, tal como lo aducen tanto el actor como varios intervinientes, la postura asumida por este tribunal en la sentencia C-370 de 2006 constituía precedente obligatorio y aplicable al caso que ahora se decide, o si por el contrario, resulta razonable que la Corte asuma un planteamiento parcialmente diferente, sin que por ello se entienda ignorado o desatendido un precedente jurisprudencial aplicable. Como punto de partida, debe la Sala resaltar que la obligatoriedad de los precedentes jurisprudenciales está naturalmente limitada a aquellos casos en que el tema a decidir coincida en lo sustancial con aquel previamente resuelto en el pronunciamiento que se cita como precedente. Contrario sensu, es claro que si no existe esa cercanía fáctica, el supuesto precedente no podría considerarse obligatorio, pues lejos de salvaguardar la seguridad jurídica y la coherencia que naturalmente debe existir entre los distintos pronunciamientos de una Corte definida como órgano límite de su respectiva jurisdicción, ello podría conducir a una decisión equivocada, al aplicar a un caso concreto una solución que no consulta sus particularidades específicas, sino las de un evento diferente. En este caso encuentra la Corte que se presenta esta última situación, ya que pese a su casi completa identidad textual, las normas sobre las cuales se ha pronunciado esta Sala en uno y otro caso son realmente distintas. La razón que conduce a esta conclusión tiene que ver con que, tanto como ocurre con la norma ahora analizada, el contenido y efecto del precepto sobre el cual falló la Corte en la providencia que se cita como precedente, depende directamente del sentido del inciso 1° que le antecede, que es claramente distinto al del inciso 1° de la norma que en este caso ha sido acusada. En tales condiciones, estima la Sala que las dos normas aquí comparadas tienen diverso alcance y contenido, lo que así mismo explica la diferencia existente entre los pronunciamientos de este tribunal al resolver sobre uno y otro caso. DERECHOS DE LAS VICTIMAS- Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que, se presume daño de los miembros de la familia del afectado, sin estricta limitación por grados de parentesco POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA- Incorporación de definiciones de términos referidos por la Constitución Política, siempre que al hacerlo no desvirtúe la esencia de tales instituciones, ni las razones por las cuales ellas han sido relievadas por el texto superior Referencia: expediente D- Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3° (parcialmente) de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Actor: Jesús Antonio Espitia Marín Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil doce (2012). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jesús Antonio Espitia Marín presentó ante este tribunal demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “en primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a esta (sic) se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida” , ambas contenidas en el inciso 2° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto de julio 18 de 2011 el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista el presente asunto, y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. En esa misma decisión se ordenó comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente del Congreso y al entonces Ministro del Interior y de Justicia, al igual que a los de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural. También se extendió invitación a la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR, así como a las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, Industrial de Santander, del Norte y Nacional de Colombia para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados. Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
que el legislador establezca criterios o restricciones que, como los aquí demandados, limitan la posibilidad de que algunas de esas personas puedan ser reconocidas como tales. Por ello, señala que la regla sobre proximidad del parentesco, así como aquella según la cual sólo en los casos de fallecimiento o desaparición de la víctima principal sus familiares podrán tener ese carácter, son producto de una actitud caprichosa del legislador. Más adelante explica que si bien esta reflexión bastaría para demostrar la inconstitucionalidad de estas reglas de cara al artículo 13 de la carta política, resulta posible confirmar esta conclusión mediante la realización de un test de razonabilidad y su respectivo juicio de proporcionalidad. Al proceder a ello, comienza por señalar que la finalidad buscada por esas pautas estaría prohibida por el inciso 1° del referido artículo 13, pues este precepto proscribe la discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica y reivindica el derecho de todas las personas a recibir igual trato de las autoridades, lo que frente al caso concreto resulta imposible por efecto de las referidas reglas. A partir de este primer parámetro, la imposibilidad constitucional del objeto perseguido, afirma que carecería de sentido indagar por los demás elementos del test leve de proporcionalidad, entre ellos la adecuación o idoneidad del medio escogido por el legislador para alcanzarlo. De otra parte, señala que el efecto desfavorecedor que se deriva de los apartes normativos acusados recae siempre sobre personas que ya se encuentran en situación de especial vulnerabilidad, en cuanto sus familiares cercanos han sido víctimas directas de graves hechos de violencia. Así mismo, indica que esas restricciones tendrán directas consecuencias sobre la posibilidad de que tales personas puedan gozar de manera efectiva de varios de sus derechos fundamentales, entre ellos la educación, la salud o la vivienda digna. Más tarde, afirma que si en gracia de discusión se aceptara que la restricción de derechos contenida en los apartes demandados persigue un objetivo no prohibido por la Constitución, podría apreciarse también que ese hipotético fin no tendría el carácter de imperioso, y que las medidas adoptadas para satisfacerlo no podrían considerarse necesarias. Con base en estas reflexiones, sostiene que aún desde esta perspectiva los fragmentos acusados deberían ser considerados inconstitucionales. En la misma línea, incorpora una extensa transcripción de la sentencia C- de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) en la que esta Corte expuso los criterios a partir de los cuales debe evaluarse la conformidad o no de una determinada norma legal con el principio de igualdad previsto en el artículo 13 superior, resaltando que la ausencia de al menos uno de ellos basta para ocasionar la inconstitucionalidad de la restricción sometida a examen. Posteriormente, intenta aplicar esos mismos criterios a las reglas acusadas, derivando como conclusiones: i) que entre las víctimas a quienes esta ley brinda acceso a los beneficios por ella desarrollados y aquellas a quienes se lo
niega no existen diferencias fácticas relevantes que justifiquen ese trato desigual; ii) que tampoco existe una posible finalidad que permita avalar ese trato diferenciado; iii) que al no existir un propósito que, al menos en principio, justifique esta diferencia normativa, menos aún podría predicarse que el mismo resulte razonable, racional ni proporcionado, como se requeriría para que la norma restrictiva pueda considerarse respetuosa de la Constitución. Sin especificar el precepto constitucional en el cual apoya este razonamiento, indica que la ley no puede válidamente restringir el alcance de los derechos de quienes conforme a derecho pudieran considerarse víctimas, como en su concepto lo hacen los apartes demandados de la Ley 1448 de 2011, pues el reconocimiento o no de tales derechos debe depender únicamente de lo que resulte probado en los respectivos procesos. Finalmente, presenta una cita parcial de la sentencia C-370 de 2006 por la cual la Corte decidió sobre la exequibilidad de distintos preceptos de la Ley 975 de 2005, entre ellos de su artículo 5°, norma que respecto del tema objeto de esa ley, contendría reglas análogas a las ahora cuestionadas. Según explica, en ese caso este tribunal sostuvo que resultan contrarias a los derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia mediante un recurso judicial efectivo, tanto la absoluta exclusión como víctimas de los familiares distintos a los ligados por el primer grado de consanguinidad, como la exigencia de que, para que tales parientes puedan gozar de esos derechos, las víctimas directas hayan muerto o desaparecido, a partir de lo cual se declaró la exequibilidad condicionada del inciso 2° de esta norma. Al comentar esta decisión el actor plantea la necesidad de que la Corte mantenga su postura jurisprudencial sobre el tema planteado, a partir de lo cual debería declararse la inexequibilidad de los preceptos acusados. IV. INTERVENCIONES Durante el término de fijación en lista se recibieron cinco escritos, provenientes de instituciones tanto públicas como privadas y de ciudadanos, que dieron su opinión sobre los planteamientos contenidos en la demanda. 4.1. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Este Ministerio intervino por conducto de apoderado especial, quien pidió a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de los apartes normativos acusados bajo el entendido de que las presunciones en ellos establecidas no excluyen la consideración como víctimas de “otros familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos armados al margen de la ley”. En respaldo de su solicitud, este interviniente transcribe y comenta en primer lugar la misma cita de la sentencia C-370 de 2006 referida por el actor en la parte final de su demanda, y relacionada con la exequibilidad condicionada del
deficiente, casi inexistente en lo que atañe a la segunda frase demandada (cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida). Señala que en este tipo de demandas no basta la cita de una o más normas constitucionales y la afirmación de que la norma legal las vulnera, sino que el cargo debe desarrollarse suficientemente, lo que considera no ha ocurrido en este caso. En apoyo de su solicitud subsidiaria se refiere al concepto y alcances de la función legislativa y analiza el marco de autonomía dentro del cual debe cumplirse esa actividad, dado que el Congreso actúa como representante del pueblo, titular de la soberanía nacional. Incorpora algunas reflexiones sobre los factores de los cuales depende el mayor o menor grado de autonomía legislativa, señalando que ésta será mayor en aquellos temas respecto de los cuales la Constitución no contenga pautas o criterios específicos, como es el caso de los derechos de las víctimas del conflicto armado interno. De otra parte se refiere al concepto de justicia transicional, que considera transversal a toda la legislación expedida durante los años recientes con el propósito de avanzar en la consecución de la paz. Al referirse puntualmente al concepto de víctima desarrollado por la Ley 1448 de 2011, señala que contempla dos categorías, la de víctimas directas, esto es, las que de manera personal hayan sufrido el daño de cuya reparación se trata, y la de víctimas indirectas, referida a familiares o personas próximas a las víctimas directas. Resalta entonces que en razón a su inherente diferencia, esas dos categorías son susceptibles de un diverso trato normativo, por lo cual no resulta válido aspirar a que ambas gocen exactamente de los mismos derechos. Resalta entonces que, en lo atinente a las víctimas indirectas, existe autonomía del legislador para establecer quiénes se considerarán como tales y cuál será el alcance de sus derechos, sin que ello vulnere el derecho a la igualdad. Finalmente, al comentar la cita de la sentencia C-370 de 2006 traída por el actor en su demanda, reconoce la gran cercanía existente entre los contenidos del artículo 5° de la Ley 975 de 2005 y los de la norma ahora demandada. Sobre este tema, comenta que si bien la reflexión efectuada por la Corte en esa oportunidad implica que no podría impedirse que otros familiares de las víctimas directas pretendan ser reconocidos como víctimas indirectas, en ese caso también se precisó que el Estado no está obligado a presumir el daño en cabeza de todos los parientes de las primeras, como también que no todos los familiares de las víctimas son titulares de los mismos derechos. A partir de ello, señala que las delimitaciones resultantes de la norma acusada han de entenderse en el sentido de que existirían dos clases de víctimas indirectas, aquellas cuya afectación se presume, en los términos de la regla de derecho aquí demandada, y otras cuya afectación no se presume, y por lo tanto deberá ser probada ante los estrados judiciales a efectos de obtener el reconocimiento de los derechos que de ello se desprenden. Concluye que en tales condiciones ha de entenderse que la norma cuestionada debe ser declarada exequible frente al cargo propuesto.
4.3. Del Ministerio del Interior y de Justicia El entonces Ministerio del Interior y de Justicia intervino en este proceso por conducto de quien para la fecha se desempeñaba como Viceministro de Justicia y del Derecho, funcionario que solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas. Previamente, este interviniente incorpora algunas extensas reflexiones sobre aspectos que considera necesarios para el análisis del cargo planteado, entre ellos el concepto de justicia transicional y el alcance que dentro de ese contexto tendría la reparación de las víctimas. Señala que en este entorno, ante las dificultades existentes para brindar una completa reparación, ésta podría provenir no necesariamente del victimario sino también del Estado, como parte de una acción colectiva encaminada a compensar a las víctimas mediante una combinación de diversas acciones, que incluyen desde las de contenido económico hasta la de tipo puramente simbólico. Indica que más allá de su diversidad, todas estas acciones coinciden en estar dirigidas a generar un efecto de carácter global que permita a las víctimas sentirse atendidas y tomadas en cuenta, al tiempo que se evitan las acciones de pura retaliación, todo ello con el ánimo de contribuir a la efectiva reconciliación de los distintos actores y grupos sociales antes en conflicto. Seguidamente, se refiere a algunos casos históricamente relevantes en los que en distintos países se ha aplicado este tipo de instituciones, entre ellos el de Sudáfrica en la década de 1990, al desmontarse la política del apartheid , el de Perú a partir del año 2000, al superarse en buena parte el conflicto armado y producirse el retorno de los gobiernos democráticamente elegidos, el de Alemania durante la posguerra a mediados del siglo XX; y el de Argentina, después de concluir en los años 1980 las dictaduras militares. En esta línea destaca que pese al amplio espectro de personas afectadas en estos casos, en todos ellos el universo de las víctimas que fueron objeto de reparación estuvo limitado, bajo distintos parámetros, por las leyes que establecieron los correspondientes beneficios. Como producto del análisis de estas experiencias, señala que si bien las limitaciones presupuestales no pueden por sí solas justificar una reparación socialmente incompleta, sí constituyen un factor que no puede ser ignorado, por lo que una alternativa válida y razonable, generalmente aceptada por la Organización de las Naciones Unidas, es la de implementar acciones comprehensivas que integren la reparación económica con otras formas de reparación de probado impacto positivo en la comunidad, entre ellas las que pretenden materializar el derecho a la verdad y ofrecer garantías de no repetición. Seguidamente realiza una presentación sobre el contenido de la Ley 1448 de 2011, norma que según explica, plantea programas masivos de reparación que incluyen medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. En su opinión, este tipo de programas se inscribe o hace parte del ya referido concepto de justicia transicional, e involucra como
denominados criterios sospechosos de discriminación y a sus diferencias con los que resultan neutros, señalando que si bien algunos de los primeros fueron expresamente contemplados por el artículo 13 del texto superior, es claro que pueden existir otros adicionales a los allí previstos. Comenta también la distinta intensidad que, según ha explicado este tribunal, debe tener este test dependiendo de las circunstancias, y particularmente de la naturaleza del derecho o interés que resulta restringido. A partir de estos criterios procede a proponer el juicio de proporcionalidad que considera adecuado frente al caso aquí planteado. En desarrollo de este test, reconoce en primer lugar que las normas acusadas establecen un trato diferencial entre los parientes de víctimas de desaparición u homicidio y los familiares de las víctimas de otros hechos delictivos, reflexión a partir de la cual considera procedente la realización de este tipo de análisis frente al caso concreto. Agrega, sin embargo, que el criterio utilizado para determinar si se presumirá o no el carácter de víctima, esto es, la mayor o menor cercanía del parentesco con el sujeto que queda en imposibilidad de reclamar su indemnización, no es uno que pueda considerarse sospechoso, ya que en cambio, éste ha sido frecuentemente parámetro para la delimitación de derechos y obligaciones en relación con diversos temas, sin que en ninguno de ellos haya merecido reproche acerca de su constitucionalidad. En segundo término, explica que el propósito buscado por la diferenciación contenida en esta norma es el de proteger de manera especial a los familiares más próximos de las personas fallecidas o desaparecidas, quienes, es posible presumir, sufren un mayor grado de afectación que otros parientes como resultado de estos hechos, a partir de circunstancias tales como la aflicción derivada de la ausencia, y eventualmente de la dependencia económica previamente existente respecto de la persona directamente afectada. Añade que estas exigencias buscan además garantizar que en los casos en que la víctima se encontrare con vida, ésta pueda reclamar, antes que cualquiera otra persona, las indemnizaciones consiguientes, propósitos todos que considera acordes con el texto constitucional. De igual manera, plantea que el medio empleado, esto es, la presunción de afectación en cabeza de los familiares más próximos de las víctimas de muerte o desaparición, es plenamente compatible con la Constitución, en sustento de lo cual se remite a la sentencia C-370 de 2006 en la cual esta corporación analizó una norma de contenido semejante al de la aquí demandada. Reitera además que esa presunción de afectación directa ha sido reconocida también por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En la misma línea, afirma también que la diferenciación introducida por esta norma es idónea para alcanzar el objetivo propuesto, cual es la efectiva protección de las personas más directamente lesionadas por la ausencia de la víctima directa, en cuanto la situación privilegiada que esta presunción genera frente a otros familiares de la persona afectada permite que la protección ofrecida por esta ley llegue más fácilmente a los primeros. Por iguales razones,
y recordando que se trata de un mecanismo de justicia transicional, estima también que estas reglas no podrán considerarse arbitrarias. Concluido de esta forma el test de igualdad, el interviniente señala además que las reglas acusadas son producto de la autonomía de configuración normativa que la Constitución reconoce al legislador, la que sin llegar a ser irrestricta, sí resulta especialmente amplia respecto de algunos temas, entre ellos la decisión de implementar medidas de justicia transicional así como su contenido, tal como este tribunal lo habría reconocido en la citada sentencia C-370 de 2006. En relación con este aspecto insiste en que la medida diseñada por el legislador busca focalizar la protección ofrecida por la ley en los sujetos de quienes puede sensatamente presumirse mayor y más inmediata afectación como producto de la desaparición de una persona, materializando así el mandato contenido en el artículo 5° superior relacionado con la protección de la familia como institución básica de la sociedad. Resalta que el logro de esta finalidad se dificultaría de manera importante en ausencia de las precisiones cuestionadas, pues ello conduciría a facilitar el acceso a la reparación de personas cuyo grado de afectación es previsiblemente menor, en detrimento de la familia inmediata, que conforme a la normatividad internacional aplicable debe ser la primera protegida en este tipo de situaciones. Así mismo, incorpora otras reflexiones semejantes en torno al criterio según el cual la afectación de la familia inmediata se presume en los casos en que el principal afectado hubiere muerto o estuviere desaparecido, pues esta regla busca proteger a la llamada víctima directa, la que en caso de estar en la posibilidad de reclamar sus propios derechos, debe ser la primera en ser reparada e indemnizada, antes que cualquier otra persona. Señala también que no resulta factible considerar otro tipo de reglas que alcancen con suficiencia los ya explicados propósitos y que resulten menos gravosas para el interés de terceras personas, que son quienes en realidad se ven afectadas por las reglas establecidas en los preceptos demandados. A partir de las anteriores consideraciones, el Viceministro de Justicia concluye solicitando a la Corte declarar exequibles los apartes normativos acusados. 4.4. Organizaciones sociales y ciudadanos Se presentó a consideración de la Corte un memorial conjunto suscrito por los representantes legales y/o voceros de las siguientes entidades y organizaciones sociales: la Corporación Sisma Mujer, la Comisión Colombiana de Juristas, la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, el Centro de Investigación y Educación Popular CINEP, el Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado, la Coordinación Nacional de Desplazados, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA, la Corporación Jurídica Yira Castro, la Corporación Viva la Ciudadanía, la Corporación Reiniciar, la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, el Equipo Nacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
De otra parte, los intervinientes citan y transcriben fragmentos de varias decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las que se han ordenado indemnizaciones a favor de quienes ese tribunal genéricamente denomina “la parte lesionada” , concepto que además de las víctimas directas, incluye parientes de éstas que, en cambio, resultarían excluidos en aplicación de las normas aquí cuestionadas. Resaltan que en este ámbito lo importante es el grado de efectiva afectación sufrido por cada una de las posibles víctimas, resultando secundario el grado de parentesco entre ellas y la víctima directa. Posteriormente, citan otras disposiciones de diversos tratados internacionales que prohíben la discriminación, así como algunas reflexiones tomadas de sentencias de esta corporación acerca de los distintos alcances del derecho a la igualdad, uno de los cuales es el relativo a la igualdad de protección. Señalan que en cuanto las expresiones acusadas plantean dos distintos requisitos concurrentes para que los miembros de las familias de las víctimas directas puedan también tener esa calidad, como son la exigencia de un determinado grado de cercanía familiar y la circunstancia de que al principal afectado se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecido, el precepto en comento impide materializar la igualdad de protección anunciada por la carta política. Por otra parte, afirman que la demostración del trato discriminatorio por parte de la norma parcialmente acusada resulta especialmente sencilla, teniendo en cuenta que en años recientes esta corporación resolvió sobre la exequibilidad de otra norma de contenido equivalente a esta, contenida en el artículo 5° de la Ley 975 de 2005. Recuerda que en ese caso este tribunal mediante su sentencia C-370 de 2006 declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones entonces demandadas “en el entendido de que la presunción allí establecida no excluye como víctima a otros familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos armados al margen de la ley” , pues la posibilidad de ser indemnizado en este tipo de casos depende de la existencia de un daño real, concreto y específico y no de circunstancias de carácter excluyente como las previstas en esa y esta norma. A propósito de este hecho plantean incluso que la aprobación de un precepto legal como el ahora acusado cuando previamente la Corte había planteado frente a una norma sustancialmente equivalente un condicionamiento como el ya comentado debería considerarse violatoria de la regla prevista en el artículo 243 del texto superior, que prohíbe reproducir el contenido de actos jurídicos declarados inexequibles, como consideran que ha sucedido en este caso. A partir de estas reflexiones, respaldan los planteamientos del demandante y solicitan a la Corte declarar inexequible la totalidad del segundo inciso del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. 4.5. Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Según se desprende de la constancia obrante a folios 211 y 212, este Ministerio
también intervino en tiempo dentro del presente proceso, mediante escrito presentado por la Jefe de su Oficina Jurídica, quien solicitó a la Corte inhibirse de decidir sobre lo planteado, o en su defecto declarar la constitucionalidad de los apartes acusados. Sin embargo, este documento no explica de manera clara y expresa las razones que sustentan su principal solicitud. En apoyo de la petición de exequibilidad, después de transcribir tanto la norma acusada como el precepto constitucional presuntamente vulnerado y de realizar un breve resumen sobre las razones de la demanda, esta interviniente presenta un extenso fragmento de la obra del profesor Carlos Bernal Pulido en la que se analiza la línea jurisprudencial de esta corporación en torno al denominado juicio de igualdad, así como las reglas en que éste se fundamenta. Posteriormente añade algunas consideraciones fácticas en relación con los objetivos y el contenido de la Ley 1448 de 2011, a partir de la magnitud y gravedad de los problemas que con ella se pretende afrontar. Destaca que en relación con un tema de esta naturaleza el Congreso es autónomo para señalar los contenidos que estime más adecuados, razón que desvirtuaría la intención supuestamente discriminatoria que el actor le atribuye a las normas acusadas. También resalta que el eje principal del concepto de víctima desarrollado por el artículo 3º de esta ley es la ocurrencia de un daño, a partir de lo cual considera equivocado el entendimiento del actor cuando afirma que las pautas contenidas en el inciso 2º que son objeto de su demanda excluyen la posibilidad de que las víctimas indirectas que han padecido daños como consecuencia de las acciones descritas por esta norma puedan acceder a los derechos y beneficios desarrollados por esta ley. 4.6. Intervenciones extemporáneas Una vez vencido el término de fijación en lista se recibieron dos escritos más, uno de ellos remitido por una profesora de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana y el otro por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación. Mientras que la primera de estas intervinientes solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, la otra pidió declararlas condicionalmente exequibles, en la misma forma planteada en la sentencia C-370 de 2006. Sin embargo, en razón a su extemporaneidad, tales escritos no serán tenidos en cuenta. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto Nº 5207 de fecha septiembre 7 de 2011 el jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las expresiones acusadas por el demandante. En sustento de su solicitud, y después de transcribir el texto completo del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 del cual hacen parte los segmentos normativos acusados, el Procurador resalta que esa ley es una norma especial,
2.1. Como quedó dicho, tanto el Director de Acción Social como la representante del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propusieron a la Sala inhibirse de decidir sobre lo planteado, al no cumplirse, en su concepto, los requisitos necesarios para ello. El primero de ellos destacó en particular, la vaguedad de los argumentos desarrollados por el actor, lo que impediría que se satisfaga el criterio de especificidad , una de las condiciones que la jurisprudencia de esta Corte ha exigido como necesaria para proferir un fallo de mérito al término de un proceso de constitucionalidad. Sin embargo, no obstante que en algunos aspectos la demanda sobre la cual ahora se decide podría ciertamente considerarse deficiente, al analizar su contenido, y en aplicación del principio pro actione , encuentra la Sala que sí concurren las mínimas condiciones necesarias para emitir un fallo de fondo. Así por ejemplo, se considera que el actor ha explicado con claridad la razón principal por la cual estima que los fragmentos acusados serían inconstitucionales; se observa que su razonamiento parte de una proposición jurídica real y existente, pues en efecto las frases cuestionadas producen el efecto normativo que aquél considera contrario a la Constitución, por lo tanto existe certeza ; y se cumple también la suficiencia , en cuanto el planteamiento formulado no parece prima facie infundado, sino por el contrario, alcanza a generar algún grado de duda sobre la exequibilidad de estas reglas. Todas estas consideraciones llevan a la Sala a descartar la sugerida posibilidad de inhibición, pues por el contrario, existen elementos suficientes para emitir en este caso un fallo de fondo, suficiencia y certeza que se realzan bajo el más flexible enfoque que emana de la aplicación del principio pro actione. 2.2. De otra parte, en lo que atañe a la posibilidad, referida por varias instituciones y ciudadanos intervinientes, de realizar una integración normativa entre los apartes acusados y las restantes expresiones contenidas en el segundo inciso del artículo 3°, no resulta evidente para la Corte la necesidad de extender este análisis más allá de lo señalado por el actor. Por lo demás, y dado que conforme a lo previsto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, esta posibilidad se plantea especialmente frente a las posibles situaciones de inconsistencia que podrían surgir cuando este tribunal decide declarar la inexequibilidad de las normas o apartes acusados, y especialmente cuando el alcance de éstos es parcial y específico, la Sala proseguirá su análisis, por ahora únicamente frente a lo demandado, y sólo volverá sobre esta posibilidad en caso de que, una vez avanzado aquél, se llegue a la conclusión de que esos apartes normativos deberán ser declarados inconstitucionales.
3. El problema jurídico planteado y los aspectos que se analizarán Según aduce el demandante, los segmentos legales acusados serían violatorios del principio de igualdad contenido en el artículo 13 del texto superior por doble motivo: De una parte, por exigir de forma excepcional a determinadas
personas el acaecimiento de una condición suspensiva, que de no configurarse les impediría el acceso a los beneficios desarrollados por esta ley, desconociendo así que aun cuando ellas no hubieren sido directamente lesionadas por las acciones descritas en el mismo artículo 3°, sí podrían ser considerados víctimas de tales hechos, según lo entienden la doctrina y la jurisprudencia en responsabilidad civil. De otra, por restringir sólo al primer grado de consanguinidad y primero civil el grupo de familiares de la víctima directa que tendrán acceso a estos beneficios en las ya indicadas circunstancias. Afirma que la diferenciación trazada por esta norma, conforme a la cual una parte de las víctimas tiene derecho de manera directa a los beneficios en ella establecidos, mientras que otras sólo pueden alcanzarlos en caso de concurrir determinadas condiciones (parentesco cercano con la víctima principal, además de la muerte o desaparecimiento de ésta) carece de justificación, y en tal medida resulta discriminatoria y se torna contraria a la Constitución. A este respecto propone a la Corte la realización de un test de proporcionalidad. Para resolver sobre este planteamiento, la corporación considera necesario explorar los siguientes aspectos: i) el contenido específico, así como el sentido de las disposiciones demandadas; ii) la posibilidad de que el legislador adopte definiciones de términos mencionados en la Constitución y de uso frecuente en las leyes, a efectos de delimitar el campo de aplicación de éstas; iii) los alcances de la libertad de configuración normativa en estos casos; iv) los elementos a partir de los cuales debería, en caso de considerarse necesario, adelantarse frente a un asunto como el aquí planteado, el denominado test de igualdad, así como la conclusión de dicho análisis; v) otras consideraciones en torno al cargo propuesto por el actor; vi) la jurisprudencia constitucional sobre los derechos de las víctimas. Procede entonces la Sala a abordar, en ese mismo orden, los temas planteados. 3.1. Sobre el sentido y contenido de las disposiciones acusadas Antes de adentrarse en los aspectos de los cuales depende la exequibilidad de los segmentos normativos acusados, y con el solo propósito de facilitar el correspondiente estudio, resulta necesario que la Corte se detenga a precisar de manera suficiente el contenido de esos preceptos, así como el contexto dentro del cual ellos deben ser analizados. Para esto, y sin que ello implique extensión del juicio de constitucionalidad a textos distintos de los acusados, la Sala se referirá al contenido general de la norma de la cual hacen parte las disposiciones acusadas, así como a las reglas en ella contenidas, a partir de las cuales deberá establecerse, frente a distintos escenarios, la calidad o no de víctimas de las personas interesadas. Como quedó dicho, las frases cuya constitucionalidad se cuestiona hacen parte del artículo 3° de la reciente Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas
