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Resumen
La necesidad de recaudar impuestos para satisfacer las necesidades de la colectividad ha estado presente en el desarrollo de todas las formas de Estado. Así como desde el punto de vista de la justicia, no es suficiente recaudar sin una política redistributiva clara, desde la perspectiva de la legitimidad, es necesario recaudar con una aceptación voluntaria de los impuestos por parte de los ciudadanos. La cultura tributaria es uno de los mecanismos que contribuyen a hacer más completos los sistemas tributarios. En el presente documento se analizan el concepto de cultura tributaria, se revisan algunas prácticas en Iberoamérica y se explica la forma como se ha comportado esta herramienta en Bogotá.
Introducción
Los propósitos de la hacienda pública y la necesidad de un
sistema tributario equitativo y progresivo
De acuerdo con Restrepo (2012), la hacienda pública tiene cuatro propósitos fundamentales. El primero es establecer una política de recaudos y gastos públicos para el suministro de bienes colectivos, buscando satisfacer las necesidades sociales. El segundo es la redistribución; la tributación debe servir para mejorar la distribución de la riqueza. Según el tercer propósito, la hacienda pública tiene una función estabilizadora en la economía, contribuyendo a las políticas que reducen la inflación o incentivan la economía de mercado. El cuarto propósito tiene como objeto el desarrollo económico, incentivando el ahorro, contribuyendo a reducir los desequilibrios en los ciclos económicos, modificando la relación de los factores de producción y ayudando a crear condiciones que favorezcan la equidad y justicia. Arrow y Vickrey, ambos premio Nobel de economía, consideran que la progresividad del tributo y del gasto debe tener como punto de referencia la capacidad de pago del contribuyente; y que, por tanto, siempre es una medida relativa. La idea es claramente expresada por Arrow: “Los beneficios que recibe el individuo de un determinado gasto del gobierno dependen de las características de la persona. Por esta razón, es ambigua la norma según la cual el gobierno debe tratar a los ciudadanos de la misma manera; el mismo gasto en diferentes individuos no produce beneficios iguales para todos” (Arrow 1971, p. 409). La primera parte de la frase se refiere al gasto, porque está discutiendo su progresividad. La segunda parte enuncia el principio general (aplicable tanto al ingreso como al gasto) que debe guiar cualquier medida distributiva. La evaluación de la política fiscal (impuestos y gasto) debe tener como referencia el ingreso de la persona. En Colombia, tal y como lo muestra González (1996), los efectos distributivos de la política fiscal se han realizado más a través del gasto que de los impuestos. Para Vickrey “... la tributación progresiva es aquella en la que la tasa varía en una proporción mayor que la base. En un sentido menos preciso pero más fundamental, la tributación progresiva, que se adecua al concepto de capacidad de pago, implica que el impuesto crezca en una proporción mayor que alguna de las medidas cardinales del estatus económico del individuo. Puesto que el ingreso es uno de los indicadores de capacidad de pago más fácilmente disponible, en los
sistemas tributarios modernos el impuesto al ingreso es el más apropiado para la determinación de la progresividad. De esta manera, la progresión suele medirse a partir de la forma como varía la carga impositiva con el ingreso, independientemente del hecho de que en muchas circunstancias el ingreso sea una medida ambigua de la capacidad de pago” (Vickrey 1968, p. 171). En ese sentido, diseñar un sistema tributario que respete la capacidad de pago del contribuyente y que lo invite a cumplir sus obligaciones, pero que también controle y sancione, es un reto permanente de las administraciones. “Siguiendo las tendencias internacionales, la base de dicho fortalecimiento deben ser los dos pilares que forman la base de un sistema tributario: la atención al contribuyente (información, servicios, educación) para promover una cultura de cumplimiento voluntario, y la capacidad de detectar y responder ante aquellos que no cumplen con las leyes (control de cumplimiento con obligaciones de registro, declaración y pago, capacidad de fiscalizar, realizar la cobranza coactiva, aplicar sanciones)” (Baer, 2006: 150). El cumplimiento de estos supuestos se hace posible en gran medida con el fortalecimiento de la cultura tributaria. En las páginas siguientes desarrollaremos la importancia de fortalecer la cultura tributaria, como herramienta de política fiscal imprescindible para el desarrollo equitativo de la sociedad.
La cultura tributaria en tanto herramienta de la hacienda
pública
La cultura puede definirse como “el conjunto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o un grupo social. Ella engloba, además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias, (…) la cultura da al hombre la capacidad de reflexionar sobre sí mismo” (UNESCO, s.f.). En este proceso complejo de consolidación de la cultura, la política pública juega un papel fundamental. Las decisiones impositivas y sus expresiones en el gasto (educación, salud, etc.) inciden en la forma como la sociedad construye su escala de valores. La percepción que se tenga sobre la tributación se expresa en el grado de aversión hacia los impuestos. Si los ciudadanos observan que los ingresos que el Estado obtiene a través de impuestos se expresan en una mejor calidad de vida, la aversión hacia la tributación es menor. Sin desconocer el alcance amplio que tienen la noción de cultura en la definición de Unesco, entendemos la “cultura tributaria” como el conjunto de valores y actitudes que promueven el cumplimiento oportuno y veraz de las obligaciones tributarias que a cada persona le corresponden como deber y derecho ciudadano. Con la cultura tributaria se posibilita la aceptación voluntaria del pago por parte del contribuyente; razón por la que el buen uso de los recursos públicos constituye un elemento central de la cultura tributaria. En la definición que proponemos caben diferentes perspectivas. Incluye la necesidad de promover un conjunto de valores y actitudes que podrían definir un deber ético del ciudadano. Se busca, entonces, que la normatividad sea asimilada por los individuos y expresada en sus acciones. El contribuyente que acepta voluntariamente el pago lo hace por sí mismo y por la sociedad, más allá de si existe una sanción. De la misma manera, el cumplimiento oportuno y veraz se refiere al pago dentro de las fechas estipuladas y al rechazo ante prácticas de evasión y elusión.
La cultura tributaria implica una labor educativa y debe hacer parte del cotidiano vivir, debe estar en la capacidad de preguntar cuál es el papel del ciudadano dentro de la sociedad, promoviendo valores, símbolos, imaginarios, creaciones, emociones, comportamientos y percepciones orientadas a la contribución tributaria progresista y con equidad. La cultura tributaria asume el compromiso de educar fiscalmente a la ciudadanía, facilitando el cumplimiento de las responsabilidades del contribuyente y haciéndolo consciente del buen uso de los bienes públicos. La ética empresarial es fundamental en la conformación de la cultura tributaria.
Algunas experiencias iberoamericanas en materia de cultura
tributaria
La cultura tributaria es vista como una política fundamental en varios países iberoamericanos. Sin embargo, el objetivo principal de los programas de cultura tributaria difiere de país a país. Para algunos lo más importante es aumentar la base de contribuyentes, mientras que para otros aumentar el recaudo. Las estrategias a las que acuden son dinámicas, casi todas enfocadas en la población más joven (futuros contribuyentes) a través de programas de educación fiscal. También hay estrategias dirigidas al contribuyente actual apuntando a la conciencia de la persona y su deber moral para con la sociedad. A continuación se presentan las estrategias de Argentina, Brasil, Chile, España, Guatemala, México y Perú. Algunas de esas experiencias pueden nutrir la tarea de Bogotá La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) tiene a su cargo el programa llamado “Educación tributaria”. A través de estrategias educativas y culturales destinadas a la población infantil y juvenil, busca desarrollar la función social de los tributos. La AFIP enfoca sus actividades en tres sub programas: i) Educación formal : desarrollada principalmente en los espacios educativos. Se capacitan a docentes y estudiantes; ii) Educación no formal , las actividades se realizan en espacios educativos no convencionales con lo que se busca ampliar la tarea desarrollada en el ámbito escolar a través de acciones no curriculares. Dentro de las actividades que se desarrollan en este programa se encuentran las obras de teatro itinerante, stands con juegos en ferias, actividades recreativas y pre-deportivas; y iii) Materiales didácticos y estrategias comunicativas a través de los cuales se busca el reconocimiento de la entidad por parte de los niños. Los
principales medios que se han utilizado son: juegos virtuales, página Web, material impreso, audiovisuales y publicaciones en medios infantiles. En 1988 la Secretaría de Ingresos Federales de Brasil (Receita Federal), por intermedio de la Escuela de Administración Financiera (ESAF), introdujo el Programa Nacional de Educación Fiscal. Su objetivo ha sido promover e institucionalizar la educación fiscal para posibilitar la construcción de la conciencia ciudadana y resaltar el papel social de los tributos y de los presupuestos públicos. El programa también muestra los efectos lesivos de la evasión fiscal, del contrabando, de la corrupción y de la piratería. Como elemento importante, incentiva la buena aplicación de los recursos públicos a través del control ciudadano. El proyecto coordina las Secretarías de Ingresos Federales con la de Educación, con el fin de dar cubrimiento a las escuelas de enseñanza básica, media y superior. Además se brinda formación a los funcionarios públicos de todas las instituciones y niveles de gobierno, y a la sociedad en general. La estrategia incluye la capacitación de maestros, utilizando la educación virtual; éstos socializan a sus estudiantes la totalidad del programa. También se hacen obras de teatro en cada uno de los Estados, para sensibilizar a los ciudadanos. También se ha diseñado material didáctico, incluyendo textos para cada grado educativo, historietas, discos y videos.
Chile
racional frente a los impuestos, en los que la formación de una verdadera conciencia fiscal es fundamental. Con diferentes estrategias pedagógicas, se construyen una serie de criterios justificativos de la financiación solidaria de las necesidades públicas y comunes. El principal de tales criterios es el de ciudadanía, que implica asumir las responsabilidades sociales como una contrapartida necesaria al ejercicio de los derechos cívicos. La principal herramienta pedagógica en España, es un portal de Internet diseñado para entrar bajo dos perfiles: uno para maestros y otro para estudiantes (infantes y adolescentes). En este portal se incluyen de forma didáctica algunos de los siguientes contenidos fiscales: historia de los impuestos, glosario, utilización de los recursos, correlación entre ingresos y gasto público, interiorización de las actitudes de respeto por lo que es público y por tanto, financiado con el esfuerzo de todos y utilizado en beneficio común.
Guatemala
La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) es la entidad encargada en este país del Programa Permanente de Cultura Tributaria. Desde el 2005 se vienen adelantando las actividades de inclusión de cultura tributaria en el programa de estudios del nivel primario, complementada por la distribución de textos escolares y juegos de mesa de educación tributaria. En una estrategia conjunta con el Ministerio de Educación, se está trabajando en la revisión del pensum educativo de los ciclos básicos y en la transformación curricular de la carrera de Perito Contador. También se realizan cursos de capacitación sobre temas tributarios, dirigidos tanto a los contribuyentes como a los Contadores y se desarrollan otras actividades lúdicas como obras de teatro y campañas publicitarias. MEXICO
El Servicio de Administración Tributaria (SAT) aborda la cultura tributaria como “Civismo Fiscal”. Con sus programas busca generar una cultura fiscal en la que el ciudadano es el eje de las acciones. Las estrategias incluyen acciones educativas y formativas para fomentar valores éticos y para promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones. Las acciones educativas se centran en los estudiantes de todos los niveles académicos
PERU
La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) es la responsable del Programa de Cultura Tributaria. El desarrollo se hace a través de cuatro sub programas: Escolar, Universitario, Público Interno y Público en General. Con el Ministerio de Educación se ha incluido una capacitación de 120 horas llamada Ciudadanía y Cultura Fiscal, dentro de los contenidos de los planes curriculares regionales. Como práctica interesante, los estudiantes al finalizar el
la Secretaría de Educación se propuso incluir los conceptos básicos de la cultura tributaria en los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) de los colegios. Además, se diseñaron y se ejecutaron programas que incentivaban la transparencia y el buen uso de los recursos públicos. Durante la administración de los alcaldes Samuel Moreno y Clara López, hubo un retroceso en los proyectos de Cultura tributaria. No hubo diseño de nuevas estrategias, aunque el recaudo tributario se mantuvo. La administración actual, del Alcalde Gustavo Petro, ha desarrollado un programa de gestión para fortalecer la cultura tributaria y ha retomado programas que fueron exitosos en la ciudad en años anteriores. Los proyectos incluyen actividades de sensibilización, información, formación, diseño de incentivos al cumplimiento de las obligaciones y estrategias de control a la evasión y a la elusión. En su diseño, se privilegió el componente lúdico pedagógico como facilitador. A través de la recreación, del juego o del arte se sugieren al contribuyente modelos de comportamiento y de actitud frente a la tributación. La estrategia, partió de dos ideas fundamentales: el posicionamiento de la frase “El pago de mis impuestos da frutos”, la cual resalta el pago del impuesto al tiempo que muestra la utilidad de un comportamiento tributario efectivo; y el fortalecimiento de la Administración tributaria, considerando que con esta estrategia se hace un aporte a la construcción de una sociedad más democrática. Sobre estas dos ideas fundamentales, se crearon entre otras, las siguientes actividades: Actividades en los colegios: a través del género musical hip–hop, el impro– teatro y los Juegos, se llega a los estudiantes y futuros contribuyentes con conceptos básicos de impuestos, de utilización de los recursos públicos y con los deberes y los derechos de los ciudadanos. Actividades artísticas en las localidades de Bogotá. Con estrategias como la narración, los cuenteros, la música, los videos, el teatro y el circo, se promueve la sensibilización en los ciudadanos sobre la importancia de cumplir voluntariamente con el pago de los impuestos y se hace una invitación a la vigilancia en el buen uso de los recursos públicos. Actividades de formación, información, control y seguimiento. Se trata de comunicaciones de varios tipos en las que se recuerda el pago de los impuestos en las fechas definidas y se da toda la información al contribuyente para facilitar el cumplimiento de sus obligaciones. Adicionalmente, se realizan conversatorios en Universidades, asociaciones gremiales y con contribuyentes particulares, en los que se discuten temas tributarios sustantivos y coyunturales. Como se observa, salvo algunas excepciones, Bogotá ha tenido un comportamiento interesante frente a la formulación y la ejecución de estrategias que dinamicen la Cultura tributaria. Como veremos en el capítulo siguiente, estos programas han tenido buenos resultados, en términos del recaudo.
Recaudo tributario y cultura tributaria en Bogotá
El impacto de la cultura tributaria puede analizarse en mínimo tres indicadores: i) Recaudo tributario, ii) Recaudo frente a las metas y, iii) (puede incluirse en Bogotá) el comportamiento del llamado aporte voluntario. Este último es discutible, pero nos sirve para efectos analíticos.
Frente al primer indicador, Bogotá ha tenido un buen comportamiento tributario en los últimos años. La gráfica 1 muestra el recaudo a partir del año 2000. La línea continua corresponde a la tasa de crecimiento anual. Como se observa, el crecimiento real de los ingresos tributarios ha sido en promedio del 7.8% anual; con dos excepciones: En el 2003 el incremento fue del 22% debido en gran medida a la reforma tributaria distrital que subió las tarifas del Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y tableros (ICA) y a la actualización catastral de la ciudad. En los años 2008 y 2009 hubo una caída en el recaudo, seguramente atribuibles al comportamiento de la economía mundial y su impacto en Bogotá. La gráfica 2 presenta un comportamiento relativamente estable, donde el ICA representa cerca del 50% del total. Sin embargo, en los últimos tres años se observa un crecimiento importante en la participación predial.
Sin embargo, frente al tercer indicador (Pago del Aporte Voluntario), el comportamiento no es tan satisfactorio. El número de aportantes (contribuyentes) y, en efecto, el valor recaudado han disminuido. En los últimos 11 años se pasó de más de 63 mil contribuyentes que aportaban por este concepto $1.178 millones de pesos a un poco menos de 13 mil contribuyentes con un recaudo que está por debajo de los 500 millones de pesos, lo que evidencia una caída de más del 70% del aporte voluntario y una reducción de 50 mil contribuyentes. La tabla 3 muestra este comportamiento.
a disminución en el aporte voluntario no es un indicador de que la cultura tributaria se esté debilitando en la ciudad, pues esto se contrasta con el buen comportamiento del recaudo de impuestos en la última década. La buena dinámica de los recaudos es una expresión de una menor aversión hacia la imposición, pese a los problemas de corrupción que ha tenido la ciudad. La modernización del aparato administrativo del Distrito, expresado en la actualización de los catastros y en la mayor capacidad de gestión final, reduce la evasión y fomenta el pago puntual de los impuestos. En este contexto, los aportes voluntarios han perdido relevancia. Esta tendencia tendría dos explicaciones. Primero, los contribuyentes perciben que los impuestos obligatorios han aumentado suficientemente. Y, además, observan que la administración distrital es ineficiente en el gasto. Bogotá transmite la sensación de que las finanzas son boyantes, ya que los excedentes de Tesorería - que resultan de la débil capacidad de ejecución - son muy altos. Segundo, los llamados de la administración a la contribución voluntaria han disminuido. De todas maneras, es claro que la buena gestión por parte de las instituciones y la transparencia en la ejecución de los recursos públicos es fundamental en el fortalecimiento de los valores de la ciudadanía. No es posible fortalecer la cultura tributaria sin una gestión transparente y eficiente por parte de la administración.
¿Hay Cultura Tributaria en Bogotá?
De acuerdo con la encuesta de percepción ciudadana, que realizó Corpovisionarios (2013), la proporción de ciudadanos que pagaron “lo mínimo de impuestos” bajó de 83% en 2008 a 71% en 2013; esta tendencia es positiva. Así mismo, según Corpovisionarios, Bogotá presenta buenas actitudes frente a las normas tributarias en relación con otras ciudades latinoamericanas. Como se observa en la gráfica 3, la “buena actitud” por parte de los ciudadanos bogotanos
La autora agradece la colaboración del grupo de asistentes de investigación del Instituto de Estudios Urbanos: Ivonne Castillo, Sebastián Contreras, Oscar Iván Rodríguez y Diego Ternera; y de Martha L. Sánchez y David Bonilla.
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