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Surgimiento y desarrollo del sistema
interamericano de derechos humanos
en un contexto de regímenes autoritarios
Felipe González Morales *
Introducción
El presente trabajo pretende describir y analizar, sin ánimo de exhaustividad, los principales aspectos de los primeros 30 años del sistema interamericano de derechos humanos. Si bien la Organización de Estados Americanos (OEA) –en la cual se halla inserto el sistema interamericano de derechos humanos– fue fundada en 1948, solo a partir de 1960 puede hablarse en propiedad de la existencia de tal sistema especializado, por las razones que se explican más adelante.
Por otra parte, el año 1990 aparece como un momento de inflexión del sistema interamericano de derechos humanos, puesto que en esa fecha se produce una reformulación de una serie de características del sistema, al transitarse de regímenes autoritarios a gobiernos civiles en prácticamente la totalidad de los países que forman parte de la OEA.
De este modo, el período cubierto por este trabajo es uno de fuerte prevalencia de regímenes autoritarios. Cómo surge y se desarrolla el sistema interamericano de derechos humanos en tal contexto –lo cual pudiera parecer paradójico a primera vista– es el objetivo de este trabajo.
Antecedentes y surgimiento del sistema interamericano de derechos humanos
Los Estados del Continente Americano se hallaban agrupados desde fines del siglo XIX, y más precisamente desde 1890, en la Unión Panamericana. En el ámbito de dicha organización llevaron a cabo algunas iniciativas puntuales relacionadas con la protección
- (^) El autor es Comisionado en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, pero sus opiniones están expresadas a título personal y en modo alguno comprometen a la Comisión. Se desempeña como Profesor de Derecho Internacional en la Universidad Diego Portales, Chile. El presente trabajo fue realizado con el apoyo del Programa Alban, Programa de Becas de Alto Nivel de la Unión Europea para América Latina, beca nº I06D0008CL.
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de los derechos humanos, especialmente respecto del asilo político, institución de larga tradición en América Latina, pero sin que ellas alcanzaran un carácter sistemático ni menos que llegaran a la creación de algún órgano de protección de tales derechos. La situación al respecto, por lo demás, era análoga a la del resto del mundo; en efecto, en el marco de la Sociedad de las Naciones, creada al término de la Primera Guerra Mundial, tampoco se estableció un sistema de protección de los derechos humanos.
Sin embargo, cabe subrayar que junto con la creación de la OEA, en octubre de 1948, los Estados que habían concurrido para su establecimiento adoptaron la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. Como se aprecia, estos acontecimientos tuvieron lugar el mismo año de la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos por las Naciones Unidas (ONU); en rigor, la Declaración Americana precedió en dos meses al instrumento de derechos humanos de la ONU.
Los caminos paralelos de la OEA y la ONU en materia de derechos humanos, sin embargo, terminaron ahí, puesto que mientras en esta última se continuó avanzando en los años que siguieron^1 , aunque de manera lenta, en el establecimiento de un entramado institucional para la protección y promoción de tales derechos, en la OEA no hubo seguimiento alguno en los once años siguientes en orden a establecer mecanismos institucionales de protección. Al momento de la adopción de la Declaración Americana, los Estados de la OEA habían aprobado también una resolución en la que se reconocía la necesidad de contar con un órgano judicial encargado de la protección de los derechos humanos, encomendándosele al Comité Jurídico Interamericano la elaboración de un Proyecto de Estatuto que echara las bases de una Corte Interamericana.
El Comité, sin embargo, consideró prematuro el preparar dicho estatuto, aduciendo que ello debía estar precedido por la suscripción de un tratado general sobre derechos humanos por la OEA. Esto último solo se alcanzaría a fines de los sesenta. En los cincuenta se aprobaron, no obstante, dos pactos sobre derechos de la mujer: la Convención Interamericana sobre la Nacionalidad de la Mujer y la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer. Pero al carecerse de mecanismos de protección ello resulta insuficiente
(^1) Señalo que se continuó avanzando, ya que el trabajo de la ONU en la materia se había iniciado desde antes de 1948.
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El Estatuto, en cambio, no se refería a la posibilidad de que la Comisión tramitara y decidiera denuncias sobre casos específicos de violaciones cometidas por los Estados. Sin embargo, desde su primer período de sesiones la Comisión puso énfasis en la importancia de llegar a poseer dicha función y así se lo hizo saber a los órganos políticos de la OEA. Así, ya en su primer período de sesiones la Comisión le hizo saber a los organismos políticos de la OEA que sus facultades “no le permitirían realizar la misión que los pueblos de América pueden esperar de ella en defensa de los derechos humanos, pues ha considerado que su deber no debe 1imitarse a la simple promoción del respeto de esos derechos, sino que está obligada a cuidar de que ellos no sean violados”^3.
Durante los años siguientes la Comisión plantearía reiteradamente esta propuesta, hasta obtener finalmente su aprobación, según expondré en seguida. Cabe hacer notar que desde su creación en 1960 la Comisión comenzó a recibir tales denuncias, sin que las declarara inadmisibles; ellas, en cambio, le servirían de base para la elaboración de informes sobre países, requiriendo en una serie de oportunidades informaciones de los Estados respectivos acerca de lo señalado en ellas. Así, la Comisión dejó constancia en el Acta de su primer período de sesiones que “acordó declarar que no estaba facultada para tomar ninguna decisión individua1 respecto a las comunicaciones o reclamaciones suscritas que reciba, pero que las conocería con el objeto de utilizarlas en la aplicación de los incisos b) y c) del [artículo 9 del] Estatuto”, así como resolvió “[e]ncargar a su Secretaría que transmita las comunicaciones o reclamaciones recibidas a los Gobiernos de los Estados respectivamente interesados, cuando así lo hubiere acordado la Comisión durante los períodos de sesiones, o su Presidente durante los recesos de ellas”^4.
Un elemento clave para que desde un comienzo la Comisión desempeñara un papel activo por la protección de los derechos humanos lo constituyó el hecho de que los comisionados servirían sus cargos a título personal y no como representantes de sus
(^3) OEA/Ser. L./V/II. 1 Doc. 32, 14 marzo 1961. (^4) Ibid. Los mencionados incisos del Estatuto de la época establecían lo siguiente: “b) Formular recomendaciones en caso de que lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros en general, para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro de sus legislaciones internas y tomen, de acuerdo con sus preceptos constitucionales, medidas apropiadas para fomentar la fiel observancia de esos derechos; c) Preparar los estudios o informes que considere convenientes en el desempeño de sus funciones”.
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respectivos Estados. A nivel de Naciones Unidas la situación era otra muy distinta, con los Estados representados directamente en la Comisión de Derechos Humanos. Esta característica ha llevado a que las labores de la Comisión de la ONU –reemplazada en 2006 por el Consejo de Derechos Humanos, en el que también son los Estados los representados– hayan Estado atravesadas por una lógica diplomática, con el consiguiente cuestionamiento de su independencia y coherencia desde el punto de vista de los estándares que tiene por misión proteger. Recién con la creación de múltiples organismos (colectivos o unipersonales), algunos dependientes de la Comisión y otros establecidos por tratados de derechos humanos, en los que sus miembros actúan a título individual, la ONU ha logrado compensar en alguna medida este déficit en las últimas décadas.
El hecho de que sus miembros operaran a título individual le dio a la Comisión Interamericana una agilidad y poder de decisión sin precedentes en la OEA, una organización que históricamente no se ha caracterizado precisamente por poseer esas características. Por ejemplo, en relación con la cuestión de las denuncias específicas, la Comisión de Derechos Humanos de la ONU durante más de 15 años las declaró inadmisibles, y recién avanzada la década de los sesenta instituyó un mecanismo que permitiría conocer de algunas de ellas, aunque sin establecer propiamente una tramitación específica de cada denuncia^5. Ello a diferencia del criterio más flexible mostrado desde un principio por la Comisión Interamericana, según hemos indicado más arriba. No debe pasarse por alto, sin embargo, que desde un principio la Comisión Interamericana estuvo integrada por personas que en su mayoría eran nacionales de Estados democráticos. Si bien ellas actuaban a título individual, el hecho de que sus candidaturas fueran presentadas por Estados con tales regímenes políticos podía verse como un factor positivo para poseer comisionados idóneos para su función.
Como contrapartida, al ser la Comisión Interamericana un órgano de carácter técnico, semi-judicial, no estaba diseñada para transformarse en un foro de discusión público, a la manera en que sí lo constituyó la Comisión de Derechos Humanos de la ONU y aspira a serlo el Consejo
(^5) Me refiero al procedimiento instituido primero bajo la Resolución 1237 de ECOSOC y luego a la 1503 del mismo órgano. Conforme a este procedimiento, se investigan los hechos alegados solo en cuanto se inscriban dentro de un cuadro de violaciones masivas y sistemáticas, pero sin que ello pueda conducir a una decisión específica sobre el caso, sino solo como un elemento que podría ser incorporado a una resolución general sobre el país de que se trate.
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denunciantes en la medida en que ellas no aparezcan controvertidas por el Estado o por otras fuentes. Por esta vía, una gran cantidad de denuncias individuales fueron acogidas por la CIDH en el período indicado.
En segundo lugar, y dado que la Comisión lidiaba fundamentalmente con violaciones masivas y sistemáticas, esto es, que obedecían a un plan deliberado de ciertos Estados, la solución de casos individuales, fuera que el Estado hubiera participado o no en la tramitación ante la CIDH, resultaba notoriamente insuficiente. Si de lo que se trataba era de acometer cientos y hasta miles de violaciones cometidas en un corto tiempo por un mismo Estado, resultaba imposible que la resolución de casos específicos pudiera ser efectiva para transformar la situación. Tratándose de ciertos casos paradigmáticos ello puede haber sido importante, pero de ningún modo suficiente.
En la elaboración de los informes sobre países, la Comisión ha recurrido desde un comienzo a las visitas in loco , es decir, visitas al lugar donde las presuntas violaciones habían ocurrido. Como observáramos anteriormente, el Estatuto de la Comisión la facultaba para ello, siempre que contara con el consentimiento del Estado. Desde un principio la Comisión ha sido activa en solicitarle a los Estados tales visitas, reiterando sus pedidos cuando ello ha sido necesario. Este mecanismo ha probado ser crucial para realzar el perfil de la Comisión y hacerla conocida en los diversos países americanos, puesto que es justamente durante tales visitas que alcanza su mayor cobertura de prensa, así como es en ese momento que atrae especialmente la atención de las autoridades estatales, de las víctimas y de otras personas e instituciones interesadas en las condiciones en materia de derechos humanos. De hecho, casi invariablemente la Comisión recibe nuevas denuncias con ocasión de estas visitas. Y aun en los casos en que la Comisión no es autorizada para visitar un país, el solo hecho de la falta de autorización tiende a producir interés en la opinión pública y coloca a las autoridades estatales en la necesidad de ofrecer explicaciones por su rechazo.
La adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
Las intenciones originales de la OEA de adoptar un tratado general sobre derechos humanos se concretaron finalmente en 1969 con la suscripción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica. Se siguió de esta manera el
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itinerario de la ONU, que tres años antes –y también después de cerca de dos décadas de promesas– había adoptado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Analizado el asunto casi 40 años después de la suscripción de la Convención Americana, parece increíble que en un contexto de tantas dictaduras como era el de esa época en el Continente se haya adoptado un instrumento de tales características. Ello resalta especialmente si se considera que incluso en un contexto como el actual, con abrumador predominio de gobiernos civiles, las disposiciones de la Convención resultan en muchos aspectos incómodas para los Estados Partes. En otras palabras, aun en las presentes circunstancias en que los regímenes políticos en América tienden a ser mucho más democráticos que los de la década de los sesenta, el grado de cumplimiento de las disposiciones de la Convención está lejos de ser satisfactorio. Entonces uno se pregunta cómo es que los Estados en 1969 aprobaron la Convención.
Al respecto podrían formularse dos respuestas, necesariamente tentativas por la naturaleza del asunto. La primera, que en algunos de los Estados no estaba la intención de ratificar la Convención (actualmente, nueve de los 34 Estados de la OEA —si no consideramos a Cuba, que se encuentra suspendida de la organización desde 1962– se encuentran en esta situación, pero de ellos solo Estados Unidos la suscribió en 1969, ya que en el resto de los casos se trata de Estados del Caribe que no eran parte de la OEA en ese entonces y de Canadá, que entró a la organización en 1990).
La segunda respuesta posible es que al momento de suscribir la Convención en 1969 un número no despreciable de Estados pensaba acerca de sus disposiciones de la misma manera como han solido históricamente concebir las garantías consagradas en sus propias constituciones: como meras declaraciones de buenos propósitos, sin operatividad. Para otro conjunto de Estados, dando un paso más allá, talvez las disposiciones de la Convención indicaban una dirección hacia la cual encaminarse más que estándares a los cuales se obligaban.
Esto se trasunta, entre otros aspectos, del hecho que si bien en virtud de la Convención se establecía una Corte Interamericana de Derechos Humanos, la jurisdicción contenciosa de la misma quedaba sujeta a un reconocimiento explícito (de manera general o de manera específica para un caso) adicional por parte de cada Estado. En el sistema europeo, en tanto la Corte venía operando desde la década de los cincuenta.
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Naciones Unidas se planteó desde un comienzo (especialmente desde el bloque socialista) la necesidad de que disposiciones con rango de tratado reconocieran estos derechos. Más aun, los Estados socialistas hubieran deseado incorporar los distintos tipos de derechos en un solo tratado, lo que finalmente no consiguieron debido a la oposición de los países occidentales, que prefirieron diseñar dos tratados con distintos grados de control (mayor en el caso de los derechos civiles y políticos).
En todo caso, el instrumento general de derechos humanos que precediera a la Convención Americana, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, reconocía estos derechos 7 8. Pero, de cualquier modo, es claro que por allá por 1969 los Estados de la OEA no estaban en disposición, ni siquiera programática, de avanzar en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales.
En lo que concierne a los mecanismos de protección de los derechos humanos, la Convención, por una parte, fortalece el status de la Comisión Interamericana y, por otra, establece una Corte Interamericana en la materia.
Respecto de la Comisión, el Pacto de San José de Costa Rica viene a ratificar –ahora a nivel convencional– las funciones que le habían sido encomendadas desde su establecimiento, así como la de conocer de casos específicos, que, como hemos señalado, le fue reconocida mediante una reforma de su estatuto a mediados de la década de los sesenta. En otras palabras, la Comisión mantiene sus amplias competencias en lo referido a la protección y promoción de los derechos humanos, incluyendo los poderes de preparar informes sobre países, efectuar visitas in loco , realizar estudios temáticos y una variada gama adicional de funciones. Su mecanismo de tramitación de casos específicos se ve fortalecido al contemplarse la posibilidad –dependiente de una declaración adicional, como se revisará en seguida– de que la Comisión remita casos a la Corte.
En los aspectos orgánicos y procesales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Convención no incorporó
(^7) Así mismo lo hizo la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada el mismo año que la Declaración Americana. Basándose en la Declaración Americana la Comisión ha incursionado de manera creciente en los derechos económicos, sociales y culturales. (^8) A esto debe agregarse la posterior entrada en vigencia del Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención Americana, dedicado precisamente al tratamiento de estos derechos, que se analiza más adelante en este trabajo.
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modificaciones. De este modo, se mantuvo su composición por siete miembros elegidos en sus capacidades individuales, la fórmula de elección de los mismos, así como su sede en Washington *. Igualmente, la Convención no introdujo cambios significativos en aspectos procesales, que permanecieron análogos a aquellos con los que venía operando la Comisión.
Además de fortalecerse el status de la Comisión al pasar esta a tener soporte en un tratado de derechos humanos, la mantención de sus rasgos orgánicos y procesales evitó los problemas que se hubieran producido de haberse establecido un régimen diferenciado, que hubiera implicado una Comisión para los Estados que ratificaran la Convención y otra para aquellos que no lo hicieran.
La Convención Americana establece además una Corte en materia de derechos humanos. Cabe resaltar la relevancia de este paso, ya que hasta entonces no existía ningún tribunal internacional de derechos humanos con jurisdicción respecto de los países del Continente Americano, ya que en Naciones Unidas no se había establecido ninguna Corte dedicada a la protección de tales derechos 9. La Corte Interamericana de Derechos Humanos se encuentra integrada por siete jueces y su sede fue establecida en San José de Costa Rica.
La Corte posee dos funciones básicas: una contenciosa y otra consultiva. Conforme a la primera, el tribunal puede conocer de casos específicos en que se aleguen violaciones a los derechos humanos consagrados en la Convención Americana (más adelante la Corte irá adquiriendo la competencia de juzgar violaciones a otros tratados que se irán adoptando en el ámbito interamericano). No obstante, como anticipáramos, para que la Corte adquiera jurisdicción contenciosa respecto de un Estado determinado, es necesario que este así se la reconozca expresamente.
(^9) Incluso en la actualidad se carece de un tribunal de derechos humanos con carácter general en la ONU. La Corte Penal Internacional solo se refiere a algunas violaciones gravísimas a tales derechos. En cuanto a la Corte Internacional de Justicia, ella, entre sus diversas competencias, puede conocer de situaciones que afecten tales derechos, pero no posee una competencia general en la materia ni pueden los comités de los pactos de la ONU remitirle casos a la manera como hace la Comisión Interamericana con la Corte.
- (^) Nota de la editora. Para una discusión más amplia sobre la elección de los miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ver en este número el artículo de Judith Schönsteiner, “Alternative appointment procedures for the commissioners and judges in the Inter-American System of Human Rights”.
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derechos humanos se amplió y salió fortalecido, alcanzando el mismo un campo de competencia mucho mayor que las violaciones masivas o sistemáticas o el mero control por parte de la Comisión de los abusos cometidos por las dictaduras. A partir de entonces (o, más precisamente, desde la entrada en vigor de la Convención en 1978) habría no solo una Comisión sino también una Corte, y ambas quedaban encargadas en virtud de un tratado de la supervisión de la conducta de los Estados en una amplia gama de materias. De manera que si bien en un inicio el detonante para el establecimiento de la Comisión había sido la situación de algunas dictaduras, y que la CIDH se había abocado en los años siguientes en lo fundamental a lidiar con ese tipo de regímenes, con la Convención Americana se hacía claridad meridiana respecto de que la Comisión y la Corte no solo tendrían por finalidad confrontar violaciones cometidas por regímenes dictatoriales, sino promover al establecimiento de sistemas democráticos y a que tales sistemas protegieran efectivamente los derechos de las personas^11.
La Comisión y la Corte luego de la adopción de la Convención Americana
En términos concretos, la adopción de la Convención Americana no trajo consigo por sí misma una transformación del trabajo de la Comisión, el cual, en proporción abrumadora, continuó focalizado en las violaciones masivas y sistemáticas hasta fines de la década de los ochenta. Lo que sucede es que si bien la presencia de regímenes dictatoriales en el Continente Americano ha sido la regla históricamente, los gobiernos de los sesenta, los setenta y comienzos de los ochenta llevaron a un nivel sin precedentes, por lo menos en el siglo XX, la magnitud y gravedad de las violaciones a los derechos humanos.
Tal es el caso, por ejemplo, de la práctica de desapariciones forzadas de personas, llevada a cabo a gran escala en Guatemala desde los sesenta y hasta el comienzo de los noventa, en Argentina y Chile en los setenta, en Perú en los ochenta y principios de los noventa y en otros Estados en varios momentos.
Otra característica que adquirieron las violaciones fue su perpetración de manera coordinada a escala internacional por una
(^11) En la década de los noventa serían los nuevos gobiernos elegidos en las urnas los que, disconformes con la continua supervisión de la Comisión, comenzarían a señalar que la finalidad de esta es lidiar con dictaduras.
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serie de Estados. La de mayor envergadura fue la denominada “Operación Cóndor”, de la cual tomaron parte las policías políticas de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Mediante esta red se intercambiaron prisioneros cuyo rastro luego se perdió, pasando a engrosar la lista de detenidos desaparecidos^12 ; se efectuaron actividades coordinadas de desinformación^13 ; etc.
La forma en que la Comisión enfrentó la política de desapariciones forzadas, así como otras violaciones masivas y sistemáticas, la condujo a establecer métodos de trabajo orientados hacia ello y a ganar en legitimidad ante la opinión pública de distintos países, pero, como contrapartida, de alguna manera esto acotó en la práctica el trabajo de la Comisión^14.
Por ejemplo, aun después de la entrada en vigencia de la Convención Americana y hasta fines de los ochenta, en la tramitación de casos específicos la Comisión continuó utilizando con frecuencia la presunción de veracidad de los hechos a que antes hemos hecho mención (cuando los Estados no presentan descargos). Por lo demás, lo usual era que los Estados que no participaban en la tramitación de los casos específicos fueran aquellos que no habían ratificado la Convención. O sea, todavía en la década de los ochenta la CIDH debía operar en una gran cantidad de casos sin poder recurrir a ese tratado^15.
(^12) Consúltese sobre la Operación Cóndor, Dinges, J., Operación Cóndor - Una década de terrorismo internacional en el Cono Sur , Santiago, Ediciones B Chile, 2004; Mariano, N.C., Operación Cóndor-Terrorismo de Estado en el Cono Sur , Buenos Aires, Ed. Lohlé-Lumen, 1998; y Boccia Paz, A., M.H. López, A.V. Pecci y G. Giménez Guanes, En los sótanos de los generales-Los documentos ocultos del Operativo Cóndor , Expolibro/Servilibro, Asunción, 2002. (^13) Un caso representativo fue el de denominada “Lista de los 119”. El mismo consistió en que la DINA, la policía política chilena, hizo publicar en la prensa extranjera informaciones según las cuales 119 personas cuya desaparición forzada se alegaba habían en realidad sido víctimas de enfrentamientos entre facciones guerrilleras en Argentina. Una de estas informaciones fue publicada en el periódico “O Dia”, de Curitiba, en Brasil, que se refería a 59 de esas personas. Años más tarde se descubrió que la operación había sido un montaje de la DINA, que incluso había “refundado” el mencionado diario (que había sido discontinuado algún tiempo antes) para el efecto de producir la desinformación. Véase, CODEPU-DIT-T, La Gran Mentira: el caso de las ‘Listas de los 119’: Aproximaciones a la guerra psicológica de la dictadura chilena , 1994. (^14) Esto tendría consecuencias una vez iniciados los procesos de transición a la democracia en América, en que la CIDH ha debido atravesar difíciles trances tanto para modificar sus metodologías de trabajo como para ganar en legitimidad en el tratamiento de problemas distintos a las violaciones masivas y sistemáticas. (^15) Esta situación todavía subsiste respecto de algunos Estados (Canadá, Estados Unidos y algunos países del Caribe angloparlante), pero el grueso del trabajo de la Comisión se basa actualmente en la Convención Americana.
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contexto de violaciones masivas y sistemáticas a menudo resultaba absolutamente imposible intentar dicha solución, puesto que los Estados ni siquiera comparecían durante la tramitación de los casos. Y aun cuando comparecieran, el mecanismo resultaba inoficioso, dado que la violación a que se refería el caso se inscribía en el marco de una política deliberada y más general.
Así lo reconoció también la Corte Interamericana en los ochenta, cuando, al hacerse cargo de una alegación de Honduras al respecto en el Caso Velázquez Rodríguez, señaló que la Convención no obligaba a la CIDH a utilizar la solución amistosa en todos los casos, sino que le permitía a ésta una cierta discrecionalidad, sin caer, no obstante, en el ámbito de lo arbitrario^17. Pero a diferencia de la situación en Honduras, el problema es que aun respecto de aquellos Estados que habían ratificado la Convención y que habían cesado de cometer violaciones sistemáticas la Comisión hizo un uso prácticamente nulo del mecanismo de solución amistosa hasta principios de los noventa. No obstante, hubo algunos casos aislados en que la Comisión sí hizo el intento de llegar a un acuerdo amistoso, como en el caso de los indios Miskitos en Nicaragua^18.
Tampoco resultó fácil en los ochenta echar a andar la presentación y tramitación de casos contenciosos ante la Corte, aunque en términos jurisprudenciales sustantivos los desarrollos fueron muy significativos. Así, de una parte, la Comisión tardó siete años desde la entrada en funcionamiento de la Corte para comenzar a enviarle casos 19. La acción de la Comisión resultaba (y continúa resultando) decisiva a este respecto, ya que históricamente los otros actores habilitados para
(^17) Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez. Excepciones preliminares, sentencia de 26 de junio de 1987, págs. 19-21. Sobre la solución amistosa de casos en el sistema interamericano, puede consultarse Standaert, Patricia, “The friendly settlement of human rights abuses in the Americas”, en: Duke Journal of Comparative and International Law , Vol..9, Primavera de 1999, págs. 519-542. (^18) Véase, Hannum, Hurst, “The protection of indigenous rights in the Inter-American System”, en: David Harris y Stephen Livingstone (eds.), The Inter-American System of Human Rights , Oxford University Press, Nueva York, 1998, págs. 323- 343; la referencia es de pág. 329. (^19) Consúltese, Buerguenthal, Thomas, “Remembering the early years of the Inter-American Court of Human Rights”, 37 N.Y.U.J.Int’l L. & Pol. 259, 2005, especialmente págs. 264 ss. Buerguenthal, quien fue juez de la Corte desde su establecimiento hasta 1991, señala que “por una serie de razones, incluyendo sin duda la rivalidad institucional, la Comisión perdió muchas oportunidades de enviar casos a la Corte. Las discusiones informales entre la Comisión y la Corte, dirigidas a promover estrategias para el envío de casos probaron ser inútiles” (pág. 269, la traducción es mía).
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presentar casos ante la Corte (los Estados) no lo han hecho 20. Los primeros casos fueron enviados por la Comisión en 1986; se trataba de tres casos, el de Manfredo Velázquez Rodríguez, el de Saúl Godínez Cruz, y el de Francisco Fairén Garbi y Yolanda Solís Corrales, todos contra Honduras. Previo al envío de estos casos, la Corte había reclamado por la falta de remisión de casos por parte de la Comisión, lo que, en la práctica, y atendido que los Estados tampoco tomaban la iniciativa en este asunto, significaba que la Corte se veía impedida de ejercer su jurisdicción contenciosa^21. La Comisión argumentaba que en cierto modo resultaría discriminatorio el envío de casos en una etapa en que muy pocos Estados habían reconocido la jurisdicción contenciosa de la Corte, esto es, que precisamente aquellos Estados que habían demostrado una mayor voluntad de participar en el sistema serían los que se verían afectados.
Pero además estos primeros casos presentados por la Comisión ante la Corte mostraron algunas de las incongruencias del sistema. El Estado demandado, Honduras, escasamente había intervenido durante la tramitación de los casos ante la Comisión, y buena parte de su defensa se basó en su derecho a elevar argumentos que no había formulado ante la Comisión. Esta misma falta de participación suficiente de Honduras durante la tramitación en la Comisión, sumada al hecho que la Convención no proporcionaba pautas exhaustivas en la materia, hizo que la Corte tuviera que construir algunos de sus estándares probatorios en un contexto anormal. Así, la Corte rechazó
(^20) La única excepción en este sentido la constituye Costa Rica, que en 1981 presentó el caso contra Viviana Gallardo y otras, pero como en dicho caso la Comisión no había emitido un pronunciamiento previo, la Corte declinó la competencia sobre el mismo. Véase, Corte IDH, Asunto de Viviana Gallardo y otras, Nº G 101/81. (^21) La Corte señaló que “[a]unque la Convención no especifica bajo qué circunstancias la Comisión debe referir un caso a la Corte, de las funciones que asigna a ambos órganos se desprende que, aún cuando no esté legalmente obligada a hacerlo, hay ciertos casos que, al no haberse podido resolver amistosamente ante la Comisión, deberían ser sometidos por ésta a la Corte. El caso Schmidt cae ciertamente dentro de esta categoría. Se trata de un caso que plantea problemas legales controversiales no considerados por la Corte; su trámite en la jurisdicción interna de Costa Rica fue objeto de decisiones judiciales contradictorias; la propia Comisión no pudo alcanzar una decisión unánime sobre esos problemas jurídicos; y es una materia que reviste especial importancia en el continente, donde varios Estados han adoptado leyes parecidas a la de Costa Rica”. En seguida añade que “[d]ado que los individuos no están legitimados para introducir una demanda ante la Corte y que un gobierno que haya ganado un asunto ante la Comisión no tiene incentivo para hacerlo, la determinación de esta última de someter un caso semejante a la Corte, representa la única vía para que operen plenamente todos los medios de protección que la Convención establece. Por ello, en tales hipótesis, la Comisión está llamada a considerar especialmente la posibilidad de acudir a la Corte”. Ambas citas son de Corte IDH, La colegiación obligatoria de periodistas. Opinión consultiva OC- 5/85, 13 de noviembre de 1985, párrafos 25 y 26, respectivamente.
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asegurar los derechos humanos, contemplados en el artículo 1.1 de dicho tratado^23.
De acuerdo al razonamiento de la Corte, el fundamento de la obligación de respetar los derechos humanos se encuentra en la noción de que “[e]l ejercicio de la función pública tiene unos límites que derivan de que los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana y, en consecuencia, son superiores al poder del Estado”^24.
Además, al interpretar la obligación de asegurar el ejercicio de los derechos humanos, la Corte enfatizó el rol activo (obligaciones positivas) que se exige al Estado en esta materia, incluso en situaciones en que sean derechos civiles y políticos los afectados. El tribunal también se refirió explícitamente a la importancia del papel del Poder Judicial, como medio para hacer efectivas las normas sobre derechos humanos, sosteniendo que la obligación de asegurar un libre y pleno ejercicio de los derechos humanos “implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos”^25.
Asimismo, la Corte subrayó que el solo hecho de dictar una legislación apropiada, esto es, una legislación acorde con los estándares internacionales, no es suficiente para que un Estado dé cumplimiento a sus obligaciones internacionales, “sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos”^26.
En consecuencia, la obligación de respetar y asegurar los derechos humanos acarrea para el Estado el deber de “prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es
(^23) El artículo 1.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone lo siguiente: “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. (^24) Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez, sentencia de 29 de julio de 1988, párrafo 165. (^25) Ibid., párr. 166. (^26) Ibíd., párr. 167.
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posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos”^27. La Corte agregó que el deber de investigar debe ser llevado a cabo “con seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa”. En el caso de que la violación resultase impune y la víctima sin compensación, habría una violación del deber de asegurar el ejercicio de los derechos^28.
Otro desarrollo interesante de constatar es cómo la Corte a través de su facultad de emitir opiniones consultivas influyó en los ochenta para detener algunas violaciones masivas. Ello, a pesar de que en principio podría pensarse que las opiniones consultivas están únicamente destinadas a resolver problemas de interpretación jurídica complejos y sofisticados, sin consecuencias prácticas inmediatas.
Al respecto, resalta lo ocurrido con la Opinión Consultiva Nº 3, que se pronunció sobre el problema de las reservas formuladas por los Estados a la Convención; ello se dio en el contexto de que Guatemala se encontraba ejecutando personas por la presunta comisión de delitos para los cuales no contemplaba la pena de muerte al momento de adoptar la Convención. La Corte declaró que una reserva como la formulada por Guatemala no justificaba dicha ampliación de los delitos. El Estado suspendió las ejecuciones y reformó su legislación a raíz del pronunciamiento de la Corte^29. Algo similar ocurrió con Nicaragua, a propósito de la Opinión Consultiva que declaró que de la interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se desprendía que el hábeas corpus no podía suspenderse ni aún en Estados de Excepción Constitucional^30. Cabe anotar que ninguna de estas opiniones consultivas estaba referida de manera explícita a un país determinado (no pueden estarlo conforme a la Convención), pero aun así Guatemala y Nicaragua modificaron su legislación y sus prácticas.
Durante los ochenta la Corte avanzó también en sus opiniones consultivas en la interpretación de una serie de otros asuntos, incluyendo la colegiatura obligatoria de periodistas^31 , el régimen de
(^27) Ibid., párr. 166. (^28) Ibid., párrs. 176 y 177. (^29) Al respecto, véase, Moyer, Charles, y David Padilla, “Executions in Guatemala as decreed by the courts of special jurisdiction in 1982-83: A case study”, en: Human Rights Quarterly Vol. 6, 1984, págs. 507-520. (^30) Corte IDH, El hábeas corpus bajo suspensión de garantías. Opinión consultiva OC-8/87, 30 de enero de 1987. (^31) Corte IDH, La colegiación obligatoria de periodistas. Opinión consultiva OC-5/ (cit.).
