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Unidad 8: El poder judicial
Características
En virtud de la forma federal de Estado, el Poder Judicial federal, junto al de las provincias, ejerce la función de jurisdicción o de juzgar. Juzgar es un acto complejo de conocimiento y de decisión: se conocen hechos a través de las normas jurídicas, se elige (acto de decisión) una de las varias posibilidades que el marco normativo ofrece y se toma una decisión, es decir que se integra por dos actos de diferente significado. Por un lado, el juez aplica el derecho válido pero también crea nuevo derecho, individualizando una norma concreta dentro del género normativo superior. Empero, en nuestro sistema constitucional, el Poder Judicial es un verdadero poder del Estado y no un simple órgano encargado de aplicar y crear el derecho. De tal forma, el Poder Judicial federal al ejercer su función jurisdiccional es el órgano de control por antonomasia pues está encargado de aplicar (antes que cualquier otra norma) la Constitución Nacional. Así, tanto los jueces locales como los federales, y particularmente la Corte Suprema de Justicia, ponen en funcionamiento el subprincipio de control. La función de control la ejercen los jueces, fundamentalmente a través de actos de impedir y no por actos de establecimiento. Es un poder independiente de los restantes órganos políticos, que se distingue plenamente de ellos por carecer de legitimación democrática inmediata. Por aplicación del principio de funcionalidad, dicha independencia es relativa y no absoluta. Hace tiempo que en la Argentina se viene objetando el desempeño de los magistrados judiciales por el amiguismo político. La reforma constitucional de 1994 procura revertir esta situación, al menos en la órbita federal. En esa idea se enmarca la creación de dos nuevos órganos (Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento.
Garantías de independencia del Poder Judicial
A pesar de la trascendencia que reviste para todos los habitantes gozar de un Poder Judicial independiente, ello no es consagrado en un precepto supremo y solemne. Empero, surge del genérico artículo 11 CN ya que es una característica inherente a la República. Sin perjuicio de ello, la verdadera independencia se asegura por mecanismos y salvaguardas específicos que, en forma dispersa, sí aparecen en el texto constitucional: además de los sistemas de nombramiento y remoción de los jueces, cumplen esa función la tajante prohibición al presidente de ejercer funciones judiciales (art. 109, CN) y la prohibición de ejercicio simultáneo de otros cargos estatales dirigida a los propios jueces federales (art. 34, CN), y especialmente, las cláusulas de la inamovilidad (arts. 110 y 99, inc. 4o, párr. 3o, CN) y de la intangibilidad de sus remuneraciones (art. 110, CN). En todos los casos, se procura preservar a los jueces de toda injerencia o presión de los poderes políticos. La Corte en 1968 invocó la garantía de la independencia del Poder Judicial para descalificar el llamado “sistema mecánico de sanciones” impuesto por diversas leyes procesales locales que establecían la pérdida automática de jurisdicción de aquellos jueces que se demoraban más allá del plazo fijado legalmente para dictar sentencias, ante impugnaciones de dos magistrados: uno, de la Provincia de Buenos Aires (caso “Luque”), y otro, de Misiones (caso “Davel”). La doble garantía institucional de inamovilidad en la función judicial y la intangibilidad de sus remuneraciones para asegurar la independencia del Poder Judicial federal surge del artículo 110 CN. Mientras la inamovilidad y la intangibilidad operan durante el ejercicio de su función (entre el inicio y el fin de la misma), aquéllas son de operancia temporal puntual y concreta (al inicio y al fin de la función).
En cambio, el régimen relativo a la inamovilidad-intangibilidad es aplicable a todo juez federal sin distinción alguna de grado y la única modificación introducida en este punto por la reforma de 1994 al sistema histórico es el tope objetivo de edad para la duración del cargo. Inamovilidad de los jueces federales Habitualmente se ha identificado esta temática con la estabilidad en el cargo, sin reparar en que también implica la inamovilidad del asiento donde se desempeña aquél. Estabilidad del cargo: La reforma de 1994 mantuvo básicamente el clásico sistema de duración ilimitada o de estabilidad absoluta. La importante novedad del tope de 75 años de edad (límite objetivo condicionado) del magistrado (art. 99, inc. 4°, párr. 3°, CN) es que (sin afectar la inamovilidad) deja de lado el carácter vitalicio del cargo. De acuerdo al nuevo sistema, el juez federal mantiene su cargo mientras dure su buena conducta con la previsión de que a partir de los 75 años se produce la siguiente situación: o recibe un nuevo nombramiento de duración limitada (por otros cinco años) o, en caso contrario, deja de ser juez. Sin embargo, la Corte federal en 1999 siguió un criterio diferente. Especialmente en el caso “Fayt” del 19 de agosto de 1999 donde (por vez primera en la historia de la jurisprudencia suprema) se declara la nulidad de una cláusula constitucional federal (en el caso: el tope de 75 años del art. 99, inc. 4°, párr. 3o y la D. T. 1 Ia CN) con el argumento formal de que no era un tema habilitado por la Ley 24.309 y haciendo caso omiso a que ésta avanzaba expresamente sobre los mecanismos clásicos de designación y remoción de los jueces. Problemática de los traslados de jueces federales: La Constitución no se refiere a los “traslados” de magistrados. En rigor, esa expresión se usa para encubrir una nueva designación (para otro cargo), puesto que no se es juez sin adscripción concreta a un cargo determinado y, así, toda designación implica el emplazamiento en uno específico. Por ello, los llamados “traslados” deben respetar similar mecanismo que el dispuesto para el nombramiento de los jueces. Sin embargo, a la luz de los pronunciamientos de la Corte federal sobre si el Ejecutivo puede, sin acuerdo senatorial, disponer la sustitución de cargos judiciales, se han perfilado dos posiciones antagónicas: ● Tesis admisoria: La corte sentó la doctrina de que el traslado de jueces viola la garantía de la inamovilidad si no media el consentimiento del interesado. Por su parte Fayt agregó que la inamovilidad de los jueces ha sido dispuesta por la Constitución “en previsión de una alteración de sus funciones, lo que no parece presentarse en el caso en que se da materialmente un mero traslado dentro de la esfera de la Nación, del que no surge el ánimo de constreñir al magistrado, ni de colocarlo en funciones radicalmente diversas de aquellas para las que oportunamente recibió acuerdo para su designación del Senado”- En 1996, reforma constitucional mediante, la mayoría de la Corte ampliada volvió a convalidar un traslado de un juez que al momento del mismo aún no había tomado posesión de su primer cargo. La Ley Orgánica del Ministerio Público parece receptar la doctrina admisoria para los integrantes de ese órgano al disponer que “sólo con su conformidad y conservando su jerarquía, podrán ser trasladados a otras jurisdicciones territoriales” (art. 15, Ley 24.946), y guardar silencio acerca de la necesidad o no del acuerdo senatorial. ● Tesis negatoria: Impugna el traslado sin acuerdo senatorial pues el originario acuerdo del Senado “no puede sino entenderse como circunscripto a los estrictos términos en que fue prestado”: fue para designar a una persona “en un cargo judicial determinado y no en otro”.
Organización del poder judicial federal
El también denominado “Poder Judicial de la Nación" (art. 108, CN) es “ejercido por una Corte Suprema de Justicia, y por los demás tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nación". Esta distinción genérica en grados o niveles de la justicia federal fue tomada por la reforma de 1994 para diferenciar los modos de selección y remoción de los jueces federales, modificando así en forma parcial el sistema tradicional que comprendía a todos ellos. Asimismo, de esta cláusula surge que este Poder del Estado, se encuentra integrado por múltiples órganos que, en conjunto, lo conforman en número, composición y distribución variables.
Corte Suprema de Justicia de la Nación
La Corte federal es el único órgano del Poder judicial mencionado expresamente en el texto constitucional; encabeza el Poder Judicial de la Nación y es el único con competencia en todo el territorio de la República. En la última década del siglo XX ha visto profundamente modificada su fisonomía orgánica y funcional. Lo primero, a partir de la reforma de 1994, que ha producido un trasvasamiento de facultades que otrora estaban en cabeza de la Corte a favor de un nuevo órgano (Consejo de la Magistratura), por caso, las facultades reglamentarias respecto a la justicia federal y relativas a la administración de sus recursos económicos (ver más adelante su estudio), todo ello sin perder su calidad de órgano supremo del Poder Judicial. Lo segundo, a partir de la reforma legislativa de 1990 (Ley 23.774) que,además de ampliar su número de miembros, consolidó el pasaje de la competencia extraordinaria de la Corte de reglada a discrecional. Integración de la Corte: de los artículos 59 y 112 CN se infiere que está encabezada por un “presidente”, resultando evidente su carácter colegiado aunque sin determinar el número de sus miembros.La reforma de 1860, al derogar el originario artículo 91 de 1853 deja librada esta cuestión al criterio del Congreso. Salvo el breve interregnode 1960/66 en que estuvo integrada por siete miembros, históricamentedesde su instalación en 1963 su número fue de cinco hastaque en 1990 se lo eleva a nueve. Respecto a su presidente, al no disponerse quién lo elige, hasta 1930 lo hacía el Poder Ejecutivo. A partir de esa fecha, comenzó a hacerlo el propio tribunal enuso de su atribución del ex artículo 99 de dictar su reglamento interior(actual 113), y desde 1947 se decidió que la presidencia se limitara a tres años siguiendo el orden de antigüedad. El Reglamento para laJusticia Nacional dispone que es elegido por mayoría absoluta de votos de los ministros del tribunal, y que dura tres años en el ejercicio desus funciones, salvo el caso de que se hiciese cargo del Poder Ejecutivo Nacional, con arreglo a 1a Ley de Acefalía, pues en tal eventualidad dicho plazo se extenderá hasta cesar como presidente de la Nación. Requisitos de elegibilidad: como consecuencia de ser el único órgano judicial nominado por el texto constitucional, éste se limita a fijar las condiciones para acceder al cargo de juez de la Corte federal, omitiendo toda referencia al resto de los magistrados. En efecto, el artículo 111 CN exige un solo recaudo específico: “ser abogado de la Nación con ocho años de ejercicio”. Designación: la reforma de 1994 mantiene sustancialmente el sistema clásico de nombramiento de los miembros de la Corte a través de la designación por parte del Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.Empero, el artículo 99, inciso 4o, párrafo Io CN. Está se debe expresar por una mayoría especial (“dos tercios de sus miembros presentes”) y en “ sesión pública, convocada al efecto”.
A fines del año 2003 se sancionó la ley que dispone la reducción del número de los miembros de la Corte a siete, de nueve que eran, de modo tal que la aplicación de la ley ha consistido en no llenar las dos.vacantes existentes; en consecuencia, en la actualidad (año 2008) tenemos una Corte Suprema de Justicia de la Nación de siete miembros, en un todo de acuerdo con la ley vigente. Remoción: Persiste el mecanismo tradicional del juicio politico.
Tribunales inferiores
Integración: En concordancia con lo dispuesto por el artículo 108 CN, el artículo 75, inciso 20 CN señala que le corresponde al Congreso “Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia”. Esta competencia fue utilizada en forma asistemática a través de múltiples leyes que sucesivamente fueron incrementando el número y ubicación de estos “tribunales inferiores”. Sobre este esquema básico es necesario puntualizar tres supuestos especiales, uno por el lugar y dos por materias en cuestión.
- Respecto a la justicia federal con asiento en la Capital Federal como desde la capitalización de la ciudad de Buenos Aires en 1880 convivió con una justicia ordinaria local, confusamente denominada como “nacional”, se replantea la cuestión con el status autonómico porteño adquirido por la reforma de 1994.
- En materia electoral federal y de partidos políticos nacionales intervienen los jueces federales de Ia instancia con sede en la capital de las provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con apelación ante una única Cámara Federal con sede en la Capital Federal. Requisitos de elegibilidad: Ya anticipamos que la Constitución no establece requisito alguno para ser juez de los tribunales inferiores y, por ende, deja librada la cuestión a la reglamentación legal. Si bien la reforma de 1994 mantiene este esquema, introduce una pauta general de suma importancia para el remozamiento judicial al enfatizar que para su nombramiento se deberá tener “en cuenta la idoneidad de los candidatos". Designación: El art. 99, inciso 4°, párrafo 2° CN dispone que el presidente “Nombra los demás jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pública...". Remoción: El art. 114, inciso 5° CN establece que al Consejo de la Magistratura le corresponde “Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente”, por las mismas causales previstas para el juicio político (art. 53, CN), en tanto que según el artículo 115 CN los jueces de los tribunales inferiores serán removidos por “un jurado de enjuiciamiento”.
Competencia de la justicia federal
En virtud del doble orden judicial, la Constitución se encarga de fijar los casos en que debe intervenir el Poder Judicial de la Nación por oposición a la regla general de que las provincias conservan todo el poder no delegado (art. 121). De esta forma, la competencia federal tiene carácter excepcional, pues se encuentra limitada por los artículos 116/117; 75, inciso 12, parte Ia, e inciso 30 CN.
- Causas en que sean parte un ciudadano argentino y un extranjero : como lo ha sostenido la Corte, el sentido de la norma es evitar que la responsabilidad de la Nación sea comprometida por los jueces provinciales.
- Causas en que sea parte un Estado extranjero: si quien litiga con un particular argentino es un Estado extranjero, también corresponde la jurisdicción federal.
- Causas que versen sobre negocios particulares de un cónsul: y de todos los negocios de los vicecónsules: esto significa que se excluyen de esta jurisdicción -por corresponder a la competencia originaria de la Corte, que se analiza más adelante- las causas de los cónsules vinculadas con el ejercicio de sus funciones propias.
La declaración de inconstitucionalidad de oficio
La más antigua ley vigente, al menos no derogada, de los argentinos es la 27, que dispone que la Justicia Federal conoce solamente cuando existen "causas” o asuntos, no pudiendo los jueces intervenir de oficio, sino a petición de parte, y solamente en casos contenciosos y no para resolver cuestiones abstractas (art. 2°).
Competencia de la Corte Suprema
Del artículo 117 CN dimanan las formas en que interviene la Corte federal a fin de ejercer su función jurisdiccional y, en ciertos casos, también su función específica de contralor último de constitucionalidad en el orden interno: competencia originaria (art. 117, parte 2a) o competencia por apelación (art. 117, parte 1°) Esa distinción liminar respecto de la Corte, a tenor del texto constitucional, se corresponde con la distinción procesal entre acción y recurso: la competencia originaria se pone en funcionamiento a través de una “acción” que se manifiesta en la demanda con la que se inicia un proceso directamente ante los estrados de la Corte; en tanto que la competencia apelada se pone en funcionamiento a través de un “recurso” por el cual una parte afectada o perjudicada por algún vicio de una sentencia emanada de un tribunal que ha intervenido previamente (obviamente, en un juicio ya iniciado) pide su rectificación o modificación. Sobre la mencionada dualidad competencial de la Corte, el Congreso reglamentó tempranamente su competencia apelada (Ley 48 de 1863), consagrando dos especies bien diferenciadas: la ordinaria y la extraordinaria a las cuales se accede, respectivamente, por recurso de apelación ordinario o extraordinario. La diferencia más resaltante entre una y otra competencia por apelación está dada por la amplitud del contralor y los motivos invocables en cada recurso: la ordinaria permite una amplia revisión por parte de la Corte (tanto cuestiones de hecho como de derecho) ante la invocación de cualquier agravio; en cambio, la extraordinaria habilita una intervención de la Corte, en principio limitada o acotada por la materia a tratar.
Competencia originaria y exclusiva de la Corte
Surge en forma taxativa del artículo 117, parte 2a CN, que prevé sendos casos en razón de las personas: en “asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte". Esta competencia no es susceptible de ser ampliada ni restringida. Supuestos en los que procede la competencia originaria (art. 117):
- En todos los asuntos entre dos o más provincias.
- Causas civiles suscitadas entre una provincia y algún vecino o vecinos de otra, o ciudadanos extranjeros.
- Causas suscitadas entre una provincia y la Nación o alguna de sus reparticiones autárquicas.
- Causas suscitadas entre una provincia y sus propios vecinos, cuando sea de aplicación el derecho federal.
- Causas suscitadas entre una provincia y un Estado extranjero.
- Causas concernientes a embajadores u otros miembros diplomaticos extranjeros.
- Causas relativas a cónsules extranjeros. Competencia apleada de la Corte Suprema Como anticipamos, cuando la Corte interviene por vía recursiva se “abre” su competencia por apelación, la cual puede ser: ordinaria (o común), cuando el recurso de apelación es ordinario, o extraordinaria (o excepcional), cuando el recurso de apelación es extraordinario. Se derivan importantes consecuencias que obligan a su tratamiento por separado. Competencia apelada ordinaria: Características: en oposición a la competencia apelada extraordinaria, las notas sustanciales que perfilan la intervención apelada ordinaria dispuesta por la legislación son: Pese a que sólo procede en tres casos, es más amplia que la extraordinaria pues la Corte tiene plena jurisdicción (puede revisar cuestiones de hecho y de derecho), en tanto que en la extraordinaria la Corte se limita a la cuestión federal, no pudiendo, en principio, revisar lo fáctico, apreciar la prueba, o entender en cuestiones procesales o de derecho común. Sólo procede contra sentencias emanadas de cámaras federales y nunca de tribunales provinciales a diferencia del recurso extraordinario federal. Prevalece sobre la extraordinaria en el sentido de que la absorbe, pues en caso de que se interpongan ambos recursos, el ordinario y el extraordinario, este último debe ser desestimado cuando el ordinario es concedido. Regulación legal: originariamente se la previo en las históricas Leyes 27 (arts. 7o y 22), 48 (art. 4o) y 50 (art. 250); restablecida por la Ley 4055. Casos en que procede: son asuntos que tienen especial trascendencia ya sea porque afectan a los intereses de la Nación o a las relaciones con otros países, y en todos los casos corresponden a la justicia federal y no local.
- Primer supuesto: en causas en que la Nación directa o indirectamente sea parte, cuando el valor disputado en último término, sin sus accesorios, sea superior al monto que se fije por reglamentación de la propia Corte. Que la Nación sea parte indirecta incluye a los organismos de la administración descentralizada. El nuevo mecanismo impugnativo ordinario en materia previsional. dentro de este primer supuesto, es preciso tener en cuenta que en 1995 la Ley 24.463, denominada eufemísticamente de Solidaridad Previsional, además de licuar la movilidad de los haberes dispuso dos modificaciones procesales cuando se apelan por recurso ordinario sentencias de la Cámara Federal de la Seguridad Social.
- Segundo supuesto: “En casos de extradición de criminales reclamados por países extranjeros”. En esta materia la Corte ha decidido que su jurisdicción debe interpretarse con la mayor amplitud desde que estas causas son susceptibles de afectar las relaciones internacionales.
- Tercer supuesto-. “En causas en que se produjeran apresamientos o embargos marítimos en tiempo de guerra, sobre salvamento militar y sobre nacionalidad del buque, legitimidad de su patente o regularidad de sus papeles”. Competencia apelada extraordinaria La Corte conoce, por la vía del recurso extraordinario federal con el objeto de mantener la supremacía constitucional, de las sentencias definitivas producidas por todos los tribunales de justicia del país, cámaras federales y superiores tribunales de provincia.
Unidad 9
El Consejo de la Magistratura
Este nuevo órgano es introducido por la reforma de 1994 en el artículo 114 CN dentro de la Sección Tercera relativa al Poder Judicial junto con el Jurado de Enjuiciamiento (art. 115, CN). En cuanto a las tareas del nuevo órgano, aunque el artículo 114, párrafo Io empieza reduciéndolas a dos (“tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial'), de la lectura de sus atribuciones particulares y concretas (en los seis incisos de la citada norma) surge claramente que además tiene otras importantes tareas, entre las que se destaca la de intervenir en el procedimiento de remoción de los magistrados de los tribunales inferiores. A pesar de ser un novedoso órgano, sus competencias no son nuevas en el sistema constitucional argentino (salvo la selección de magistrados: art. 114, incs. Io y 2o, CN), las que aparecen detraídas de otros órganos preexistentes. Otra característica principal es que su organización y funcionamiento definitivos quedan supeditados a la ley reglamentaria, lo que flexibiliza a este órgano. El Congreso sanciona a fines de 1997 la mencionada “ley especial' con la peculiaridad de que nace conformada por dos normas: Ley 24.937, corregida, días después, por la Ley 24.939, ambas publicadas en enero de 1998, cuyo texto ordenado se aprobó por Decreto 816/99: el Título I se refiere al Consejo de la Magistratura, y el Título 11 al Jurado de Enjuiciamiento. La Ley especial ha seguido el criterio de ubicar al Consejo explícitamente dentro del Poder Judicial al decir que “es un órgano permanente del Poder Judicial de la Nación” (art. Io). Además, se reafirma claramente la jefatura judicial de la Corte Suprema al integrar el Consejo con el presidente de la Corte federal (art. 2.1), quien, a su vez, lo preside (art. 10), y porque las sanciones disciplinarias que aplique el Consejo serán apelables en sede judicial por ante la misma Corte (art. 14.C). Organización Es un órgano colectivo y plurisectorial. Por ser, como vimos, un órgano incompleto, la Constitución se limita a fijar los sectores que lo componen y remite a la Ley especial determinar su número, designación, duración, remoción. El artículo 114, párrafo 2o CN dice que el Consejo se integra por representantes “c/e los órganos políticos resultantes dé la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula fed e ra r y “por otras personas del ámbito académico y científico". En primer lugar, que el Consejo será integrado “periódicamente•", quedando a discreción del Congreso fijar la duración de los mandatos. En segundo término, se debe procurar el “equilibrio” entre todos los sectores mencionados. A pesar de la ambigua redacción de la norma dicho “equilibrio” debe incluir al cuarto sector involucrado (“personas del ámbito académico y científico"), pues no puede entenderse que el pretendido fin, entendido como igualdad entre los sectores, pueda afectarse con una integración desigualitaria. Regimen de la ley especial Composición y elección (art. 2°): estará integrado por veinte (20) miembros titulares (y otros tantos miembros suplentes) que se distribuyen de acuerdo a las siguientes pautas:
- Sector judicial (5 miembros): el presidente de la Corte Suprema (art. 2.1) y cuatro jueces federales elegidos por sistema D ’Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de Cámara y de Ia instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República (art. 2.2).
- Sector abogadil (4 miembros): como representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula; se utilizará el sistema D’Hont, debiéndose garantizar la presencia de ios abogados del interior de la República (art. 2.4).
- Sector político (9 miembros): ocho legisladores (art. 2.3) y un representante del Ejecutivo (art. 2.5).
- Sector científico y académico (2 miembros): un profesor titular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales elegido por sus pares, y una persona de reconocida trayectoria y prestigio, que haya sido acreedora de menciones especiales en ámbitos académicos y/o científicos que será elegida por el Consejo Interuniversitario Nacional con el voto de los dos tercios de sus integrantes (art. 2.6). Duración: implementando la pauta constitucional de la periodicidad, la Ley especial fija el mandato de los consejeros en cuatro años, pudiendo ser reelegidos por una vez consecutivamente (art. 3°). Requisitos: se exigen las mismas condiciones que para ser juez de la Corte Suprema (art. 4o) establecidas en el artículo 111 CN. Remoción: los consejeros se remueven por el propio Consejo con una mayoría agravada (tres cuartas partes de los miembros totales del cuerpo, no pudiendo votar el acusado pero asegurándole su derecho de defensa), por las causales de mal desempeño o comisión de delito durante el ejercicio de sus funciones (art. 7.14). Atribuciones Las atribuciones previstas en los seis incisos del artículo 114 CN son de diversa naturaleza. Seleccionar magistrados (art. 114, inc. Io, CN): la exigencia constitucional es que el Consejo realice concursos públicos para seleccionar a quienes luego formarán la tema de candidatos que se propondrán al Ejecutivo. El concurso público debe reglarse por la Ley especial y por los reglamentos que al efecto dicte el propio Consejo. La Ley especial prevé que los concursos serán públicos, de oposición y antecedentes (art. 13, párr. Io), con la importante característica de que los jurados no se integran por consejeros (art. 13.C, párr. 2o in fine) sino por tres miembros (un juez, un abogado de la matrícula federal y un profesor regular de derecho de universidad nacional, que cumplan con los requisitos exigidos para ser miembro del Consejo). Emitir terna vinculante (art. 114, inc. 2o, CN): esta atribución está en directa relación con el artículo 99, inciso 4o, párrafo 2o CN. Supone dos aspectos, el relativo a cómo se conforma la tema y el referido a su obligatoriedad para el Poder Ejecutivo. Administración financiera (art. 114, inc. 3o, CN): el Consejo ejerce la administración del Poder Judicial. Así, se descargan las tareas administrativas que antes estaban en cabeza de la Corte federal, evitando el desgaste que este tipo de función conlleva y permitiendo que se dedique plenamente a su rol institucional específico. Facultad disciplinaria (art. 114, inc. 4o, CN): esta atribución de superintendencia se ejerce sobre los magistrados inferiores de los tribunales federales y no sobre los demás funcionarios y empleados del Poder Judicial, quienes siguen sujetos a la potestad disciplinaria de la Corte y demás tribunales inferiores (art. 7.12, Ley especial).
Ministerio Público Fiscal: actuando en procesos penales (interponiendo y prosiguiendo la acción penal pública), civiles, comerciales, laborales, e incluso contencioso administrativos (deduciendo y oponiendo pretensiones que exceden el mero interés particular). Ministerio Público Pupilar: actuando judicial o extrajudicialmente para velar por la persona, derechos y bienes de los incapaces. Defensores oficiales: actuando en todo tipo de procesos para asesorar y representar a quienes se encuentran en condición de pobre o ausente, y en el proceso penal para aquellos que lo requieran con prescindencia de su condición personal. La reforma de 1994, al constitucionalizar al Ministerio Público, lo ha reorganizado bajo nuevas bases al subsumir las tres clásicas ramas en sólo dos cuando menciona sus autoridades máximas: “Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca''’ (art. 120, párr. 2o, CN). No hay duda, entonces, de que se trata de un órgano bicéfalo al distinguir una rama fiscal (Ministerio Público Fiscal) y otra de la defensa (Ministerio Público de la Defensa). El artículo 120, párrafo Io enuncia las funciones del Ministerio Público, sin distinguir entre sus dos ramas y de manera muy genérica: “tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad’. Con este entendimiento, tenemos que: Recepta la dos funciones clásicas del Ministerio Público: a) incoar y mantener ciertas pretensiones cuando media interés social que lo justifica (por ej. la acción penal pública) o por imponerlo la condición de las personas que intervienen en un juicio (por ej. tutela de menores, pobres o ausentes), y b) controlar el debido cumplimiento de las normas que aseguran la administración de justicia. Ley orgánica Es una típica ley orgánica, sancionada en el año 1998 bajo el N° 24.946 denominada Ley Orgánica del Ministerio Público. Su extenso articulado, siguiendo el diseño supremo, se ocupa de la organización e integración del órgano en el Título I, y de las funciones y actuación en el Título II: luego de una introducción general (Sección I), trata por separado el Ministerio Público Fiscal (Sección II) y el Ministerio Público de la Defensa (Sección III). Organización: Principios generales: el artículo Io, luego de reiterar parte del texto constitucional (art. 120, párr. Io), efectúa tres trascendentes precisiones orgánicas:
- Para reafirmar su independencia, expresamente se aclara que no recibe instrucciones o directivas de otros órganos. Este principio general debe prevalecer sobre la discutible prescripción especial del artículo 27, parte 2a que habilita al Poder Ejecutivo, por intermedio del ministro correspondiente, a dirigirse a las cabezas del Ministerio Público “a fin de proponerles la emisión de instrucciones generales tendientes a coordinar esfuerzos”.
- Para reafirmar la existencia de un solo órgano aunque dividido en dos ramas con facultades exclusivas cada una de ellas, se aclara que está sujeto al “principio de unidad de actuación” (art. Io, párrs. 2o y 3o), “sin perjuicio de la autonomía que corresponda como consecuencia de la especificidad de las funciones” de sus dos ramas “en razón de los diversos intereses que deben atender como tales”.
- Para dilucidar la naturaleza del vínculo entre las cabezas de cada rama y “los demás miembros”, se aclara que el órgano posee “una organización jerárquica” que habilita a los superiores a controlar “el desempeño de los inferiores”. La Ley Orgánica ha organizado al Ministerio Público a imagen y semejanza del nuevo diseño constitucional del Poder Judicial luego de la reforma de 1994, seguramente por la estrecha vinculación entre ambos, atento a que el primero actúa ante el segundo. Esto se advierte, en especial, en la Sección I ya que:
- Denomina a todos los miembros del Ministerio Público como “magistrados”.
- La designación (art. 5o) y la remoción (art. 18) de sus miembros se divide también según se trate de la cabeza o de los demás integrantes.
- Los requisitos para ser procurador general o defensor general son los mismos que para ser juez de la Corte Suprema (art. T , parte Ia).
- La estabilidad de sus miembros es absoluta pero relativizada por la edad de 75 años (art. 13).
- Extiende a sus integrantes las incompatibilidades de los jueces (art. 9o). Composición: Desarrollando su carácter bicéfalo, la Ley Orgánica se ocupa de cómo está integrado, por un lado, el Ministerio Público Fiscal (art. 3o), y por otro, el Ministerio Público de la Defensa (art. 4o), como se anticipó, siguiendo la estructura judicial federal. Designación: Se prevén dos mecanismos según la jerarquía del magistrado:
- El procurador general y el defensor general: como cabezas de cada rama, son designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes (art. 5o, parte 1“).
- El resto de los integrantes del Ministerio Público: el procurador general o el defensor general, en su caso, presentan una terna de candidatos al Poder Ejecutivo, de la cual éste elige uno, cuyo nombramiento requiere el acuerdo de la “mayoría simple de los miembros presentes del Senado”. Remoción También se prevén dos mecanismos según la jerarquía de los magistrados:
- El procurador general y el defensor general: únicamente pueden ser removidos por las causales y procedimiento del juicio político de los artículos 53, 59 y 60 CN (art. 18, parte Ia).
- Los restantes magistrados del Ministerio Público: son removidos por un “Tribunal de Enjuiciamiento” por las causales de “mal desempeño, grave negligencia o por la comisión de delitos dolosos de cualquier especie” (art. 18, parte 2a). Estabilidad: El artículo 13 reitera para los magistrados del Ministerio Público lo dispuesto por la Constitución para los jueces federales en los artículos 110 y 99, inciso 4o, párrafo 3o CN. Además esto se completa con las limitaciones impuestas para sus traslados (art. 15). Inmunidades: El artículo 14 prevé tres inmunidades: a) no pueden ser arrestados excepto en caso de ser sorprendidos en flagrantendelito (semejante a la prevista para los legisladores en el art. 69, CN); b) están exentos del deber de comparecer como testigos ante
atribuciones (inc. c); promover y ejecutar políticas para facilitar el acceso a la justicia de los sectores discriminados (inc. e); efectuar propuesta en tema de magistrados de los artículos 5o y 6o (inc. g) y promover el enjuiciamiento de los mismos (inc. j) e imponerle sanciones (inc. n); proponer a los Poderes Legislativo y Ejecutivo reformas legislativas y reglamentarias (inc. k).
- Ante organismos internacionales: patrocinar y asistir técnicamente a las personas que lo soliciten.
Jurado de Enjuiciamiento
La reforma constitucional de 1994 también modificó el procedimiento de remoción de los magistrados de los tribunales inferiores, en tanto que los de la Corte Suprema continúan sujetos al anterior sistema de juicio político. Para ello, el artículo 115 CN crea un nuevo órgano especial encargado de la remoción de aquellos magistrados que han sido acusados por el Consejo de la Magistratura. De esta forma, el Jurado de Enjuiciamiento cumple el rol que antes le cabía al Senado (que sigue cumpliéndolo respecto de los jueces de la Corte Suprema). La institucionalización de un órgano especial encargado de juzgar la responsabilidad de los jueces inferiores federales registra dos antecedentes a nivel federal: la reforma constitucional de 1949 dispuso que aquellos magistrados serían juzgados y removidos en la forma que determinara una ley especial con sujeción a enjuiciamiento de los propios miembros del Poder Judicial (art. 91 in fine); en tanto que la enmienda transitoria de 1972 expresamente se refería a “un jurado” integrado, anualmente, por miembros del Poder Judicial, del Poder Legislativo y abogados (art. 96). Organización Es un órgano colectivo, plurisectorial e incompleto, pues la Constitución se limita a fijar los sectores que lo componen (“legisladores, magistrados y abogados de la matrícula fed e ra r) y remite a la Ley especial (la misma que completa al Consejo de la Magistratura) determinar su número, designación, duración, remoción. Como se observa, los sectores que componen este órgano se diferencian de los del Consejo de la Magistratura, no sólo por ser tres sino también porque: el artículo 115, párrafo Io, en lugar de referirse a “/a representación” de cada uno de los sectores como lo hace el artículo 114, párrafo 2o, señala que los integrantes del Jurado deberán ser legisladores, magistrados y abogados; además, en este caso, el Poder Ejecutivo. Respecto al sector de los “magistrados” se plantea la duda de si comprende a los jueces de todas las instancias y grados federales. La ley no puede alterar los tres sectores que integran el Jurado de Enjuiciamiento, pero puede optar entre dos alternativas: establecer un órgano encargado de llevar adelante todos los juicios que promueva el Consejo de la Magistratura, o decidir que se constituya un órgano ad hoc para cada enjuiciamiento a partir de la desinsaculación de los listados de cada uno de los sectores. Regimen de la ley especial Composición y elección (art. 22): integrado por nueve (9) miembros titulares (y otros tantos miembros suplentes) que se distribuyen de acuerdo a las siguientes pautas:
- Sector judicial (3 miembros): un ministro de la Corte Suprema elegido por sus pares, en carácter de presidente, y dos jueces de Cámara elegidos por sus pares (art. 22.1).
- Sector político (3 miembros): dos legisladores por la Cámara de Senadores (uno por la mayoría y otro por la primera minoría), y un legislador de la Cámara de Diputados elegido por mayoría de votos (art. 22.2).
- Sector abogadil (3 miembros): dos abogados de la matrícula federal en representación de la Federación Argentina de Colegios de Abogados (uno al menos del interior del país), y otro
abogado en representación del Colegio Público de Capital Federal (art. 22.3). Para la elección de estos miembros hay remisión al artículo 2.4. Duración: se constituirá cada cuatro años al inicio del período de sesiones ordinarias del Congreso, y podrán ser reelegidos en forma inmediata una sola vez (art. 23). Remoción: sus miembros se remueven por el voto de las tres cuartas partes de los miembros totales del cuerpo, asegurando el derecho de defensa del acusado, por mal desempeño o delito cometido durante el ejercicio de sus funciones (art. 24). Causales de enjuiciamiento El artículo 115, párrafo P’ CN remite a las causales del juicio político previstas en el artículo 53 CN, las que no podrán ser incrementadas ni modificadas por la ley especial. Para su estudio, remitimos a lo dicho en la función de control del Congreso. Juicio de remoción: Su trámite no está previsto en la Constitución, debiendo reglarse por la ley especial (art. 115, párr. 4o, CN). Sin embargo, la Constitución fijó un plazo de caducidad que le pone fin al enjuiciamiento en caso de que “transcurrieren ciento ochenta días contados desde la decisión de abrir el procedimiento de remoción, sin que haya sido dictado el fallo''’ (art. 115, párr. 3o, CN). Los efectos de la caducidad constitucional son: “archivar las actuaciones” y “reponer al juez suspendido” para el caso de que el Consejo de la Magistratura hubiera tomado esa medida al acusarlo (art. 115, párr. 3o, CN). Trámite previsto en la Ley especial El procedimiento es oral y público, con respeto del derecho de defensa del acusado (art. 25): se le corre traslado al magistrado acusado por el plazo de 10 días de la acusación formulada por el Consejo; podrá ofrecer todos los medios de prueba previstos en el código adjetivo; la resolución del Jurado debe hacerse en breve lapso (art. 26). Fallo condenatorio El artículo 115, párrafo 2o únicamente se ocupa del caso en que el magistrado enjuiciado sea condenado por el Jurado de Enjuiciamiento, al repetir parcialmente el texto del artículo 60 CN referido a los condenados por el Senado en juicio político. Es decir, que el fallo destitutorio no podrá inhabilitar al magistrado como sí puede hacerlo el Senado al condenar al acusado por juicio político. La ley especial no podrá darle esa potestad al Jurado porque la Constitución se la ha negado. La trascendente novedad del artículo 115, párrafo 2o radica en que califica expresamente a “su fallo” (condenatorio) como “irrecurrible”. La Ley especial exige que el fallo destitutorio se emita con la mayoría de dos tercios de sus nueve miembros (art. 25 in fine), y sólo prevé pedido de aclaratoria (art. 27). La nueva organización del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento La Ley 26.080 ha modificado sustancialmente la organización y funcionamiento de la primera ley orgánica del Consejo, reduciendo de 20 a 13 el número de sus miembros. El nuevo Consejo está integrado por tres jueces en vez de cuatro, con representación federativa; por seis legisladores en vez de ocho, suprimiéndose la representación de la segunda minoría; por dos abogados en vez de cuatro, siendo obligatorio que uno de ellos tenga domicilio en el interior del país; por un representante académico, elegido por los rectores de las universidades nacionales, suprimiéndose el académico elegido en representación de los profesores de las universidades nacionales, y por un
Unidad 10
El poder de Policía (subprincipio de control)
Concepto y caracteres Es una función de gobierno del legislador por la cual opera el principio de limitación de forma tal que los derechos de los particulares se restringen a favor del interés público. Esto significa que: Es una función de gobierno del legislador: no cabe limitación alguna de los derechos particulares sino a través de ley formal; la función administrativa sólo ejecuta el poder de policía. En razón de esto, en principio, es indelegable e irrenunciable. Sin embargo, el legislador puede delegar en el Poder Ejecutivo la reglamentación del poder de policía, a condición de que la ley paute la conducta del Ejecutivo de modo que éste no pueda decidir con absoluta discreción ni arbitrio como lo establece el nuevo artículo 76 CN. Por la cual opera el principio de limitación: de modo que esa función limitadora está a su vez limitada por la razonabilidad que asegura la supremacía de la Constitución. Está sujeta al respectivo contralor judicial de razonabilidad para verificar si las restricciones tienen relación (son proporcionadas) con sus fines aparentes, y si se han desconocido, innecesaria e injustificadamente, derechos primordiales; claro que este control no procede en relación con la oportunidad, conveniencia o eficacia de las medidas. Los derechos de los particulares se restringen a favor del interés público: supone que los derechos no son absolutos en tanto están sujetos a reglamentaciones (actuales o potenciales). Estas se traducen en prohibiciones (impedimentos) o en obligaciones (condiciones o cargas). En razón de la forma federal de Estado (art. Io, CN) el poder de policía es, en principio, de carácter local pues las provincias tienen este poder como facultad no delegada (art. 121, CN). Sin embargo, el Congreso federal ejerce poder de policía de la prosperidad por habérselo conferido expresamente la Constitución Nacional (art. 75, incs. 18, 19 y 23), o es consecuencia necesaria de una atribución constitucional. En suma, lo ejercen la Nación y las provincias en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones y, por ende, la regla es el carácter local de esta función de gobierno. Esto último se refuerza en las siguientes cláusulas:
- El artículo 75, inciso 30 cuando destaca que las provincias y las municipalidades lo conservan sobre los establecimientos de utilidad nacional ubicados en sus territorios.
- El artículo 32 CN prohíbe al Congreso federal ejercer el poder de policía en materia de imprenta cuando dispone que aquél no puede dictar leyes que restrinjan esa libertad o establezcan sobre ella la jurisdicción federal. Nos remitimos al desarrollo efectuado cuando estudiamos, dentro de los derechos civiles, el derecho a la información. Evolución de la noción del poder de policía El alcance de la función reglamentaria por parte del Estado ha ido cambiando como consecuencia de la evolución de la actividad estatal en la teoría y praxis del Estado constitucional. Ésta ha dado lugar a dos concepciones disímiles sobre el poder de policía. Una primera noción (estrecha), coincidente con la primera etapa del constitucionalismo, es la prohijada por el liberalismo decimonónico (doctrina francesa): según ella el poder de policía se caracteriza por: a) consistir fundamentalmente en “impedir” el ejercicio de los derechos individuales que afecte el “interés público”, es decir, que se lleva a cabo “no dejando hacer”, y b) orientarse sólo a
la defensa de la seguridad, moralidad y salubridad. Por ello, esta noción liberal muestra su inclinación protectora sobre algunos valores sobre los que descansa el ordenamiento jurídico. Se observa que de los tres pares de valores que integran el plexo axiológico (seguridad-orden, paz-poder, solidaridad-cooperación), sólo a los dos primeros protege el poder de policía liberal. La segunda noción sobre el poder de policía (amplia) , natural al constitucionalismo social, es la apoyada por el intervencionismo: según ella dicho poder no sólo debe “impedir” sino también “promover” la actividad de los particulares y la del Estado con miras a lograr el bienestar general. Según esta idea, el Estado debe suplir a la actividad privada donde ella sea insuficiente o dominante y debe proteger al débil para asegurar la igualdad de posibilidades. El Estado no sólo es “gendarme”, también conduce, procura modificar las condiciones de funcionamiento de la vida social y económica.} Clasificación del poder de policia Clasificamos al poder de policía en dos grandes tipos: de la normalidad (permanente) y de la emergencia (transitorio). Poder de policia de la normalidad (permanente) Esta modalidad de la facultad reglamentaria se subdivide en poder de policía preventivo y de la prosperidad. ● Poder de policía preventivo en épocas de normalidad: se modaliza en los tres clásicos objetivos de la noción estrecha del poder de policía (moralidad, seguridad y salubridad).
- Poder de policía de moralidad: se trata de la moral pública en tanto standard objetivo de valoración social y no de la moralidad intrínseca de un acto individual (art. 19, parte Ia, CN), lo que permite al Estado restringir ciertos derechos pero no con el fin de hacer virtuosos a los hombres, ni de prohibir todo lo que la moral condena; debe conformarse en cuidar la moral en orden al bien común y no a la virtud personal de sus habitantes.
- Poder de policia de seguridad: comprende la protección de las personas (su vida e integridad), la sociedad (la tranquilidad pública y la convivencia) y, en último término, del Estado (su subsistencia e independencia). A pesar de la amplitud de este objetivo, o quizá por ello, frecuentemente se lo ha invocado para legitimar la represión de ideas u opiniones políticas.
- Poder de policia de salubridad: atiende a la preservación de este bien básico y ha sido una de las más antiguamente reconocidas por la Corte dentro de las facultades de este género a favor del Estado, siempre en relación preferente con los derechos civiles de contenido patrimonial (comerciar, ejercer industria lícita, propiedad). En un primer momento, ese poder estatal se reducía a una concepción higienista o sanitarista. ● Poder de policia de la prosperidad en épocas de normalidad: esta especie del subprincipio de reglamentación apunta al desarrollo integral del hombre al crecimiento económico y a la justicia social. Tradicionalmente su apoyo constitucional se encuentra en el Preámbulo cuando postula el bienestar general; en el artículo 24 CN cuando dispone que “El Congreso promoverá la reforma de la actual legislación en todos sus ramos”. Modalidades: la evolución anteriormente expuesta permite distinguir diferentes manifestaciones de esta especie del subprincipio de reglamentación, siempre en épocas de normalidad, en materia económica y expropiatoria. Poder de policia de emergencia (transitorio) Si el pais se encucentra bajo los efectos de situaciones de emergencia el Estado restringe más intensamente el ejercicio de los derechos individuales para beneficio del interés general pero siempre en forma transitoria.
