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QUEJOSA: MEAD JOHNSON
NUTRICIONALES DE MÉXICO,
SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD
LIMITADA DE CAPITAL VARIABLE
PONENTE: MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ
SECRETARIO: NÉSTOR RAFAEL SALAS CASTILLO
COLABORÓ: DIANA ESTEFANÍA BERNAL VILLALOBOS
S U M A R I O
El presente asunto tiene su origen en el juicio de amparo indirecto promovido por una empresa en contra del artículo 24, fracción XXIII, de la Ley Federal de Protección del Consumidor, por considerar que vulnera el derecho al honor y a la presunción de inocencia, al prever una facultad para la Procuraduría Federal del Consumidor 1 de publicación de la información de los productos o servicios durante sus procedimientos de verificación. La Secretaria en funciones de Juez de Distrito determinó sobreseer en el juicio de amparo. La quejosa interpuso recurso de revisión y el Tribunal Colegiado que previno en su conocimiento remitió el asunto a esta Suprema Corte para el análisis de constitucionalidad respectivo. CUESTIONARIO ¿El artículo 24, fracción XXIII, de la Ley Federal de Protección al Consumidor establece una facultad arbitraria para la PROFECO de publicar sus determinaciones, que resulta contraria al derecho al honor y a la presunción de inocencia de las personas morales? ¿Esta porción normativa establece la posibilidad de una pena infamante, en sus términos prohibida por el artículo 22 constitucional? Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual del día veinte de enero de dos mil veintiuno emite la siguiente: (^1) En lo subsecuente PROFECO.
S E N T E N C I A
Correspondiente al amparo en revisión 163/2020, interpuesto por Mead Johnson Nutricionales de México, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable, por conducto de su apoderado legal, en contra de la sentencia dictada el veinticuatro de abril de dos mil diecinueve por la Secretaria en funciones de Juez de Distrito del Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México, en el juicio de amparo indirecto *********. I. ANTECEDENTES
- Demanda de amparo. La sociedad mercantil aludida promovió amparo indirecto, por medio de su apoderado legal, el diez de diciembre de dos mil dieciocho. En la demanda y su ampliación fueron señalados como autoridades responsables y actos reclamados los que a continuación se precisan: AUTORIDADES RESPONSABLES:
- Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión.
- Presidente de la República.
- Procurador Federal del Consumidor
- Director General de Procedimientos de la Subprocuraduría Federal de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor
- Director General de Comunicación Social de la Procuraduría Federal del Consumidor ACTOS RECLAMADOS: La discusión, aprobación, expedición, promulgación y orden de publicación de los artículos 24, fracción XXIII, 25 bis, fracciones V y VI, y segundo párrafo, 32, cuarto
de dos mil diecinueve en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Procurador, el Director General de Procedimientos y el Director General de Comunicación Social, todos de la Procuraduría Federal del Consumidor, así como el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos interpusieron recurso de revisión adhesiva, el cual fue admitido a trámite en acuerdo de veintitrés de agosto de dos mil diecinueve.
- La Presidenta del Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito admitió a trámite el recurso de revisión y ordenó su registro con el número de expediente *********, mediante acuerdo de doce de agosto siguiente.
- El Tribunal Colegiado dictó resolución el siete de febrero de dos mil veinte, en el sentido de levantar el sobreseimiento decretado y al considerar que no se materializó el acto de aplicación respecto del resto de los artículos impugnados, determinó reservar jurisdicción a este Alto Tribunal para conocer únicamente sobre la constitucionalidad del artículo 24, fracción XXIII, de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
- Trámite del amparo en revisión ante este Alto Tribunal. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que esta asumía su competencia originaria para conocer del recurso de revisión, por acuerdo de dieciocho de mayo de dos mil veinte. Asimismo, ordenó registrar el asunto con el número 163/2020 e instruyó realizar las notificaciones correspondientes.
- Además, se determinó turnar el asunto al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá y enviar el expediente a la Primera Sala para efectos de su avocamiento. Esto último tuvo verificativo en acuerdo de veintiocho de septiembre de dos mil veinte.
II. PRESUPUESTOS PROCESALES
- Esta Primera Sala es constitucional y legalmente competente^2 para conocer del recurso de revisión, el cual fue interpuesto de manera oportuna y por parte legitimada. 3 III. ESTUDIO DE FONDO
- Para delimitar la problemática jurídica del presente asunto, es necesario sintetizar los argumentos de la demanda de amparo, las consideraciones de la sentencia recurrida, los agravios, así como la resolución del Tribunal Colegiado que previno en la revisión.
- Demanda de amparo. En un apartado introductorio, la parte quejosa señaló que reclamaba como sistema normativo los artículos 24, fracción XXIII, 25 bis, fracciones V y VI, y segundo párrafo, 32, cuarto párrafo, 97 quáter, y 128 bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, a lo que consideró que el primer acto de aplicación en su perjuicio fue del artículo 24, fracción XXIII y 32, cuarto párrafo, en la 2 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como lo previsto en el Punto Tercero en relación con el Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013, por tratarse de un recurso de revisión interpuesto en contra de una sentencia de amparo indirecto, donde subsiste un tema de constitucionalidad respecto del cual se tiene la competencia originaria. Cabe señalar que en el caso no se justifica la competencia del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en virtud de que la resolución del mismo no reviste un interés excepcional. 3 Es innecesario analizar la oportunidad y legitimación con la que fue interpuesto el recurso de revisión, en virtud de que el Tribunal Colegiado que previno en su conocimiento ya se hizo cargo de tales aspectos, en sentido favorable, en la páginas 7-10 de su resolución.
certificación otorgada por los citados pediatras y exhibiera las certificaciones o documentos otorgados por éstos.
- La quejosa señaló que se desahogó este procedimiento a través de distintos oficios y ofrecimiento de pruebas, a lo que el catorce de octubre de dos mil dieciocho la PROFECO emitió una resolución definitiva denominada Boletín de Prensa y publicada en su sitio web, en el que manifestó que derivado de las acciones del programa de monitoreo y seguimiento a proveedores, iniciaría un procedimiento de infracciones a la ley contra la quejosa en virtud de que no acreditó el aval o certificación que señalaba en su publicidad respecto del producto Enfagrow con el soporte técnico-científico relativo.
- En este sentido, se le comunicó que se continuaría con el procedimiento administrativo a que hubiera lugar y mediante oficio de cinco de diciembre de dos mil dieciocho, la Dirección General de Procedimientos de la Subprocuraduría de Servicios de la Procuraduría de Protección al Consumidor le notificó el inicio del procedimiento por infracciones a la ley.
- De ahí que señaló que el boletín de prensa es en realidad la resolución definitiva emitida en todo procedimiento administrativo iniciado en su contra, así como el primer acto concreto de aplicación de los artículos 24, fracción XXIII, y 32, cuarto párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, por expresar la última voluntad de esa entidad respecto del cumplimiento de los requisitos de publicidad de su producto y ordenar la publicación de esa decisión en el medio oficial de comunicación de la PROFECO, a lo que la quejosa considera que esta decisión ya no será modificada por más que vaya a iniciar un procedimiento administrativo de infracciones a la ley.
- En su primer concepto de violación , la parte quejosa consideró que el artículo 32, cuarto párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor transgrede la garantía de seguridad jurídica y la prohibición de una pena trascendental contenida en el artículo 22 constitucional, debido a que no queda claro si la obligación de la documentación que soporte la recomendación de un producto es del proveedor o de las asociaciones profesionales o ambas.
- Argumentó que este artículo también establece una obligación desproporcionada al prever que la documentaciones incluidas en la publicidad de un producto sea apropiada y este soportada con evidencia científica, pues exige que el proveedor sea quien verifique lo apropiado de esta información; además de que obliga a un particular a molestar en sus papeles a otro, sin que sea autoridad competente para ello, por lo que también establece una violación al artículo 16 constitucional. Asimismo, consideró que el precepto impugnado también impone una pena trascendental, ya que permite que se sancione al proveedor por la conducta de una asociación profesional tercera, por lo que también incluye una violación al artículo 22 constitucional.
- En último lugar, refirió que la norma impugnada transgrede el principio de buena fe que debe regir las relaciones entre particulares, pues obliga al proveedor a desconfiar de la asociación profesional y exigirle que demuestre sin lugar a dudas su recomendación, a lo que si la autoridad tiene dudas de la veracidad de sus aseveraciones debe existir un indicio previo, por lo que también privan de eficacia a los documentos sin observar las formalidades esenciales del procedimiento.
- En su concepto de violación segundo , la parte quejosa impugnó el artículo 24, fracción XXIII, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, por al estimar que transgrede sus derechos
publicar los productos que considere que incumplen las disposiciones jurídicas aplicables, una decisión cuya legalidad y constitucionalidad todavía pueda ser cuestionada al no encontrarse firme, de forma que desmerecen la reputación de los comerciantes y afecta la posibilidad de desarrollar sus actividades puesto que se vale de su prestigio para vender sus productos. De esa manera, el artículo en cuestión permitió la divulgación de hechos no firmes en su perjuicio, como que sus productos no cuentan con la documentación apropiada, lo que constituye un menoscabo de sus relaciones comerciales y viola los derechos a la privacidad y de la protección de datos personales, pues no estableció parámetros o temporalidad desde el inicio del procedimiento, o que la publicación será hasta la emisión resolución definitiva correspondiente o hasta que ésta quede firme, lo que también causa incertidumbre jurídica.
- Adujo que la publicación puede contar con un fin constitucionalmente válido como que no se induzca al error, lo cierto es que la decisión de publicación de que un producto incumple con la hipótesis del artículo 32 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, lo podría hacer hasta que la resolución definitiva constituyera cosa juzgada, pues de otra manera restringe de manera desproporcionada el derecho a la buena fama y a la protección de datos personales.
- En otro sentido, la quejosa alegó que el principio de presunción de inocencia resulta también aplicable a las normas que prevén la imposición de una sanción, como lo fue la publicación de la página web de la PROFECO de que la publicidad de su producto Enfagrow Premium incumple con lo previsto en el artículo 32, cuarto párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor. De ahí que los principios del derecho administrativo sancionador deban aplicarse al análisis de las disposiciones impugnadas, específicamente la presunción de inocencia como la ha entendido este Alto Tribunal, pues el artículo 24 en cuestión contraviene a la presunción de inocencia en su aspecto
de regla de trato, por facultar a la autoridad a publicar el supuesto incumplimiento de los requisitos de documentación establecidos en el numeral 32 de la misma ley, sin que la determinación definitiva haya causado estado, en tanto da un trato indistinto sin que la responsabilidad haya sido plenamente determinada.
- En sus conceptos de violación tercero y cuarto , la parte quejosa adujo cuestiones de legalidad relativas a que la resolución del procedimiento administrativo de verificación no estaba debidamente fundada ni motivada y que tampoco le fue notificada debidamente; así como que el artículo 32 impugnado no le era aplicable, dado que la recomendación de su producto no era por una asociación de pediatría sino por el universo de los pediatras en su conjunto.
- En su concepto de violación quinto , la quejosa señaló que la resolución de catorce de octubre de dos mil dieciocho transgrede la garantía de audiencia, el principio de confianza legítima y el de buena fe, previstos en los artículos 3, fracción IX, y 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en tanto encontró irregularidades como el que se emitiera cuando aún se encontraba en trámite el procedimiento administrativo de verificación respectivo, en el que se le hizo creer que aún tenía la oportunidad de acreditar su publicidad, sin haber valorado las pruebas y alegatos.
- En su concepto de violación sexto , la parte quejosa consideró que la autoridad responsable transgredió el principio non bis in ídem del artículo 23 constitucional, en tanto que estima que en la resolución de catorce de octubre de dos mil dieciocho del procedimiento administrativo de verificación ya se le sancionó con un menoscabo a su imagen pública y su derecho a la buena reputación, por lo que el
término de quince días que establece el artículo 17 de la Ley de Amparo, por lo que determinó sobreseer en el juicio.
- Recurso de revisión. En su agravio primero , la parte recurrente argumenta que fue errónea la determinación de no tener por cierto el acto reclamado respecto del Procurador Federal del Consumidor ni del Director General de Procedimientos, ya que sí lo tuvo por el Director General de Comunicación Social, del que no se advierte que pueda decidir motu proprio si un proveedor incumplió con la prohibición prevista en el artículo 32, cuarto párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
- En su agravio segundo , la recurrente adolece de la decisión del sobreseimiento decretado, en virtud de que partió de la premisa de que estaba obligada a conocer la resolución desde que se publicó en su página web, cuando las publicaciones de un acto administrativo en algún medio oficial de difusión no hace las veces de notificaciones personales al particular al que se encuentra dirigidas. Añadió que además el procedimiento administrativo de verificación todavía seguía en trámite y manifestó que fue sabedora del acto reclamado hasta el quince de noviembre de dos mil dieciocho.
- Recurso de revisión adhesivo de la PROFECO. El Director General de lo Contencioso y de Recursos, en representación del Procurador Federal del Consumidor, el Director General de Procedimientos y del Director General de Comunicación Social, todos de la PROFECO, interpuso revisión adhesiva. En su escrito argumenta esencialmente a favor sobreseimiento del acto reclamado respecto del Procurador Federal del Consumidor y del Director General de Procedimientos, dado que no se advertía que hubieran ejecutado los actos que se les
atribuían; así como que estima correcto el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad, además de que considera que el acto reclamado no revestía el carácter de acto de autoridad.
- Recurso de revisión adhesivo del Presidente de la República. A su vez, el Director Adjunto de lo Contencioso de la Secretaría de Economía, en representación del Presidente de la República, interpuso revisión adhesiva. En éste, argumenta principalmente que la sentencia del Juzgado de Distrito fue emitida conforme a derecho debido a la promoción extemporánea de la demanda, así como que la quejosa no observó correctamente el principio de definitividad antes de la impugnación vía amparo del acto reclamado, mediante el recurso de revisión previsto en el artículo 135 de la Ley Federal de Protección al Consumidor. Finalmente, considera que los agravios de la revisión principal devienen inoperantes al no controvertir de manera eficaz todas las consideraciones en que se sustenta el acto reclamado.
- Resolución del Tribunal Colegiado. El asunto fue del conocimiento del Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el que previno en la revisión mediante acuerdo de siete de febrero de dos mil veinte.
- En primer lugar, el órgano colegiado estimó esencialmente fundado el agravio segundo respecto al incorrecto sobreseimiento por extemporaneidad, dado que consideró que la fecha de publicación en la página de internet del boletín de prensa impugnado no puede surtir efectos para la procedencia del juicio de amparo en términos de la jurisprudencia de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, si los actos reclamados publicados sólo afectan intereses particulares su término comienza a correr a partir de la fecha en que el quejoso lo haya conocido.
- Por lo que la posible inconstitucionalidad de esa facultad (publicidad) no influiría en las facultades de la Procuraduría Federal del Consumidor para aplicar medidas precautorias, iniciar el procedimiento previsto por el artículo 123 de esa ley e imponer sanciones (clausura total o parcial y multa), así como la obligación de los proveedores en relación con la información o publicidad relativa a bienes, productos o servicios que difundan, que se regulan en los artículos 25 bis, fracciones V y VI, y segundo párrafo, 32, cuarto párrafo, 97 Quáter, y 128 bis de ley en cita.
- De este modo, el Tribunal Colegiado determinó que el problema de constitucionalidad subsistente radicaba en la constitucionalidad del artículo 24, fracción XXIII, de la Ley Federal de Protección al Consumidor y ordenó la remisión del asunto a este Alto Tribunal para su conocimiento, para efectos de su competencia originaria en términos del Acuerdo General 5/2013.
- Problemática jurídica a resolver. En línea con la secuencia procesal del asunto, esta Primera Sala advierte que los argumentos susceptibles de revisión en esta instancia versan acerca de la regularidad constitucional del artículo 24, fracción XXIII, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, de acuerdo a los conceptos de violación hechos valer por la ahora recurrente.
- Por cuestión metodológica, el estudio se estructura alrededor de los argumentos que fueron efectivamente planteados por la quejosa en su demanda de amparo y que versan acerca del único artículo cuyo acto de aplicación se tiene acreditado. Para ello, se propone un estudio sistemático que pretende responder todos sus planteamientos a través de las siguientes preguntas: ¿El artículo 24, fracción XXIII, de la Ley Federal de Protección al Consumidor establece una facultad arbitraria para la PROFECO
de publicar sus determinaciones, que resulta contraria al derecho al honor y a la presunción de inocencia de las personas morales? ¿Esta porción normativa establece la posibilidad de una pena infamante, en sus términos prohibida por el artículo 22 constitucional?
- Esta Primera Sala considera que la respuesta a ambas interrogantes debe ser contestada en sentido negativo, como se demostrará a continuación.
- En primer lugar, es necesario precisar que la protección de los intereses del consumidor es un derecho fundamental contenido en el párrafo tercero del artículo 28 de la Constitución Política, del que deviene la naturaleza jurídica de la Procuraduría Federal del Consumidor como un órgano descentralizado de la Secretaría de Economía y garante de este derecho^4. En esta línea, el Tribunal Pleno reconoció la facultad del legislador en términos de los artículos 73, fracciones X y XXIX-E, 25 y 28 constitucionales, para crear a la PROFECO como un organismo con personalidad jurídica y patrimonio propio, con funciones de autoridad administrativa y encargada de procurar la equidad y la seguridad jurídica entre los consumidores y los proveedores de bienes y servicios; dotada de funciones de carácter preventivo, educativo, de representación y de resolución de conflictos^5. (^4) Artículo 28. […] Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses. (^5) Tesis P./J. 97/2005 de rubro: “PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN USO DE LAS FACULTADES PARA LEGISLAR EN ESA MATERIA, QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIONES X Y XXIX-E, 25 Y 28 CONSTITUCIONALES, CREÓ LA PROCURADURÍA RELATIVA Y EMITIÓ DISPOSICIONES EN DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES”, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
de orden público e interés social, por lo que son irrenunciables y contra su observancia no pueden alegarse costumbres, usos, prácticas o estipulaciones en contrario^8.
- Estos principios están contenidos en el artículo 1º de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que en lo que aquí interesa, precisa también que resulta fundamental: La educación y divulgación sobre el consumo adecuado de los productos y servicios para garantizar la libertad para escoger y la libertad en las contrataciones; La información adecuada y clara sobre los diferentes productos y servicios, con especificación correcta de sus características y riesgos; El acceso a órganos administrativos para la prevención de daños y garantizar la protección jurídica, económica, administrativa y técnica a los consumidores. El otorgamiento de información y de facilidades a los consumidores para la defensa de sus derechos; La protección contra la publicidad engañosa y abusiva, métodos comerciales coercitivos y desleales, así como contra prácticas y cláusulas abusivas o impuestas en el abastecimiento de productos y servicios; El respeto a los derechos y obligaciones derivados de las relaciones de consumo y las medidas que garanticen su efectividad y cumplimiento; La protección de los derechos de la infancia, adultos mayores, personas con discapacidad e indígenas. (^8) Tesis 1a. CIII/2015 (10a), de rubro: “PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. RÉGIMEN JURÍDICO SINGULAR QUE REGULA A LA LEY FEDERAL RELATIVA”, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 16, marzo de 2015, tomo II, pág. 1109.
- Por otro lado, existe una doctrina firme de esta Primera Sala acerca de cómo concebir el derecho al honor como el concepto que la persona tiene de sí misma o que los demás se han formado de ella, en virtud de su proceder o de la expresión de su calidad ética y social^9. Al respecto, el honor puede entenderse tanto en su dimensión subjetiva, en la que el honor se basa en un sentimiento íntimo que se exterioriza por la afirmación que la persona hace de su propia dignidad; como en la objetiva, en la que el honor tiene una dimensión externa como la estima interpersonal que cuenta por sus cualidades morales y profesionales dentro de la comunidad 10 . Así, el derecho al honor en su dimensión subjetiva puede estimarse violentado por todo aquello que lastima el sentimiento de la propia dignidad; mientras que en su dimensión objetiva, puede ser lesionado por todo aquello que afecta a la reputación de la persona 11 .
- En este sentido, el honor de una persona moral debe entenderse como su prestigio profesional y en el sentido objetivo, dado que las personas morales son constructos jurídicos que gozan de los derechos humanos en la medida que resulten conformes con su naturaleza y fines^12 , por lo que sólo puede ser potencialmente afectada en su reputación y no así en su dignidad humana.
- Respecto del derecho al honor y el prestigio profesional, esta Primera Sala ha establecido que en ciertos casos y bajo determinadas circunstancias, el juicio crítico o la información divulgada acerca de la conducta profesional o laboral de una persona puede constituir un auténtico ataque a su honor. En esos supuestos, los mensajes (^9) Tesis 1a./J. 118/2013 (10a.) de rubro: “DERECHO FUNDAMENTAL AL HONOR. SU DIMENSIÓN SUBJETIVA Y OBJETIVA.” Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, pág. 470. (^10) Ídem. (^11) Ídem. (^12) Tesis P./J. 1/2015 (10a.) de rubro: “PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. ES APLICABLE RESPECTO DE LAS NORMAS RELATIVAS A LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS QUE SEAN TITULARES LAS PERSONAS MORALES.” Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 16, marzo de 2015, Tomo I, pág. 117.
