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La negociación: una estrategia política para la construcción y realización de una política pública para la paz (2010-2016). «El sol de la paz brilla, por fin, en el cielo de Colombia. ¡Que su luz ilumine al mundo entero!» Juan Manuel Santos El Tema : El Acuerdo de Paz en Colombia. El Problema Público : El conflicto armado interno con la ex guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC-EP. Introducción. El conflicto armado interno en Colombia con diferentes grupos insurgentes guerrilleros, y en especial con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC-EP podría denominarse un wicked problem que ha ocupado al gobierno colombiano durante los últimos 50 años. Han sido múltiples las ocasiones y las estrategias que han empleado los diferentes mandatarios presidenciales durante esas cinco décadas para darle terminación al mismo, sin embargo todas ellas han sido fallidas con excepción de una. En efecto, la estrategia política de Juan Manuel Santos (2010-2018) Prosperidad Democrática caracterizada por el diálogo como instrumento para lograr la paz parece haber sido exitosa. Por esta razón, reconstruir cómo se propuso, desarrolló y llevó a cabo la Política Pública para la Paz (en adelante PPxP) que dio como resultado el Acuerdo de Paz (en adelante AP) firmado entre el gobierno de Colombia y las FARC-EP permitirá responder a la pregunta de: ¿Hasta qué punto la estrategia política utilizada para introducir la PPxP fue determinante para la terminación del conflicto armado interno?^1 (^1) Es importante resaltar que al Conflicto Armado Interno en Colombia se le dio una solución parcial en la medida que las negociaciones y el Acuerdo resultante de las mismas solo se llevaron a cabo con las ex guerrillas de las FARC-EP, y no con otras como el Ejército de Liberación Nacional-ELN.
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Para ello, se realizará un mapeo encaminado a la reconstrucción del proceso político y de las decisiones y acciones de políticas orientadas a la solución del problema público en cuestión, es decir, la terminación del conflicto y la construcción de paz en Colombia. Así, se podrá analizar con claridad el cuestionamiento planteado a la luz de las Teorías del Cambio del Proceso de Políticas Públicas^2 , haciendo énfasis en aspectos concretos del enfoque de coaliciones promotoras (Sabatier, 1988), para hacer un reconocimiento en la imbricación de la política y las políticas en el cambio del proceso de las políticas públicas. Por último, se finalizará con algunas conclusiones que giraran entorno al impacto del proceso político sobre las decisiones y acciones de políticas y el sobreviniente posicionamiento de las políticas sobre aspectos institucionales políticos; además, de algunas posibles recomendaciones en cuanto a la coalición de actores en este tipo de políticas. Desarrollo.
El origen del Conflicto Armado en Colombia se remonta a la problemática de la
tenencia, posesión y titularidad de la tierra en Colombia que se agudizó a mediados del
siglo XX y que llevó a la conformación de las FARC en 1964, cuyo fin inicial era proteger
al campesino y entregarle el dominio de la tierra a título gratuito, y terminó convirtiéndose
en una guerra interna inacabable; que a consecuencia, se convirtió en un foco de violencia
que produjo miles de víctimas de asesinatos, secuestros, minas antipersona, entre otros,
como se muestra a continuación.
Tabla 1. Indicadores de víctimas de la violencia fruto del Conflicto Armado (1958-2012).^3
(^2) Es decir, el Enfoque de Cambios de Políticas Públicas en el Estudio de Políticas. (^3) Aunque no hay datos desagregados del conflicto armado por grupo insurgente guerrillero, sí lo hay del conflicto armado con guerrillas en términos generales y se hace alusión a alguno de ellos.
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Plan Nacional de Desarrollo del 2010-2014 para el mandato de JMS, en cuyo capítulo IV denominado “Consolidación de la Paz” estableció los primero pilares para avanzar hacia la justicia transicional. Días después, el mismo CR sancionó la Ley 1448 del 10 de junio con el fin de establecer un estatuto de reparación a las víctimas y restitución de tierras, promovido por el gobierno de JMS, que reconoció por primera vez, institucionalmente hablando, el conflicto armado interno como un problema a atender en el marco del Derecho Internacional Humanitario (en adelante DIH). Si bien, esta norma no definió como tal el conflicto armado, si hizo una remisión al DIH que en el artículo 3 de los Convenios de Ginebra (1949) distingue entre conflictos armados internacionales y no internacionales, señalando que los no internacionales son aquellos conflictos armados que se dan entre fuerzas gubernamentales y grupos armados no gubernamentales o entre estos únicamente. Así, se propició un ambiente hacia el establecimiento de la justicia transicional que fue bien recibida por la academia y la opinión pública. Mientras tanto, se dan las Reuniones Preparatorias entre las FARC-EP y el GN entre el 16 de julio de 2011 y el 23 de enero del 2012 en los Llanos Venezolanos (aprovechando el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela); en estas reuniones se pactó un acuerdo de confidencialidad entre las partes y se construyó una hoja de ruta para realizar unos encuentros exploratorios. Estos últimos se realizaron entre febrero y abril del 2012 y dieron como resultado una Hoja de Ruta para construir un Acuerdo Marco y una agenda para el mismo. Acompañado de este resultado, las FARC-EP emitieron un comunicado para ordenarle a sus filas la suspensión de los secuestros. Finalmente, el 26 de agosto de ese mismo año, se firmó un Acta de Cierre y Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera que estableció la agenda de las negociaciones y los 5 puntos sobre los cuales se negociaría. Con la certeza de lo pactado hasta el momento, el 2 de octubre de 2012 JMS hace públicos estos acercamientos a través de una Alocución Nacional, en la que explicó el Acuerdo General y las razones para considerar una
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oportunidad real las negociaciones a iniciarse, y los cinco puntos sobre los cuales se discutiría. Posteriormente, JMS nombró al equipo negociador que representaría al GN conformado principalmente por Sergio Jaramillo Caro como Alto Comisionado para la Paz y estratega conceptual del proceso, por Humberto de la Calle Lombana como Jefe Negociador y otros 4 miembros (dos mujeres y dos hombres, entre los hombres un General Retirado del Ejército Nacional). Así se dio la instalación de la Mesa de Conversaciones en Oslo- Noruega^4 el 19 de octubre del 2012 y posteriormente, se trasladó a la Habana- Cuba en donde se reunirían hasta tener el Acuerdo Final de la Paz el julio de
Una vez listo el Acuerdo, JMS convocó a Plebiscito Nacional para consultar a la ciudadanía sobre su conformidad con los mismos, sin embargo ganó el No con un 51,5% promovido por las fuerzas opositoras de la paz, pero que no frustró el Acuerdo ya que a partir de ello, sus propuestas fueron oídas, discutidas y la mayoría aprobadas por la Mesa de Conversaciones, lográndose finalmente la firma del Acuerdo de Paz el 26 de Noviembre del 2016. De esta forma, se ilustra todo este proceso en las siguientes líneas de tiempo: (^4) Lugar al que fueron llevados los comandantes de las FARC-EP y su equipo negociador, sacados en medio de la selva por el Comité Internacional de la Cruz Roja - CICR.
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políticas.
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Aproximación analítica. El análisis hipotético del estudio de la propuesta, implementación y éxito de la PPxP materializada a través de las distintas decisiones y acciones de políticas (mapa 2) que dio como resultado el Acuerdo Final de Paz, solo es posible mediante la Teoría del Cambio de Políticas Públicas porque, como se pudo ver con anterioridad, fue gracias a distintos elementos que interactuaron en el tiempo mediante un proceso complejo que se logró una imbricación de la política y las políticas, en donde el proceso político que inició con un cambio de gobierno y de estrategia política para el abordaje de la problemática preparó el escenario para que esta política lograra su cometido, la terminación del conflicto armado interno con la ex guerrilla de las FARC-EP. Para ello, comprender el rol que desempeñaron los actores en forma de coaliciones promotoras (Sabatier, 1988) de la política pública que empezó desde el discurso de JMS que incorporó el diálogo como instrumento de pacificación, la iniciativa de las FARC-EP de confiar y sentarse a negociar y del Estado mismo de conversar con quien había considerado su enemigo histórico marcó la pauta en el cambio de coaliciones del gobierno que supo aprovechar las condiciones nacionales como la disposición de la ex guerrilla, el apoyo de la izquierda colombiana y de la sociedad civil y las condiciones internacionales como el apoyo de Venezuela, Cuba, Noruega, la CIRC, la ONU e inclusive EEUU quien fue el encargado durante las negociaciones de instruir a las guerrillas sobre la necesidad de hacerle frente al narcotráfico; creando, así, una estabilidad y homogeneidad en las coaliciones conformadas. Conclusiones y Recomendaciones. Puede concluirse que la estrategia política utilizada para introducir la PPxP fue determinante para la terminación del conflicto con la ex guerrilla de las FARC-EP tanto así, que en la medida que se avanzó hacia la puesta en marcha de la misma fueron las instituciones políticas las que se fueron adaptando a los resultados de la misma y a las nuevas formas de gobernanza que produjo
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Sabatier, P. (1988). An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein. Policy Science , 129-168.
